中國城市軌道交通TOD發(fā)展中的土地價值捕獲研究

摘 要： 軌道交通項(xiàng)目涉及巨大的資本成本和運(yùn)維成本，圍繞軌道交通進(jìn)行土地價值捕獲反哺于軌道交通建設(shè)及運(yùn)營，符合受益者支付原則，是當(dāng)前中外城市軌道交通投融資的一種共同選擇。特別是貫徹TOD原則的軌道交通周邊土地開發(fā)，已被證實(shí)能夠顯著提升土地價值，實(shí)現(xiàn)價值捕獲的乘數(shù)效應(yīng)。在此背景下，“軌道+物業(yè)”模式成為內(nèi)地城市踐行TOD原則實(shí)施土地價值捕獲最為重要的方法之一。然而，分割治理、嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度以及特定的政企關(guān)系等挑戰(zhàn)阻礙了TOD原則的深入實(shí)施，限制了“軌道+物業(yè)”模式的土地價值捕獲潛力。成都市通過建立軌道交通綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、放寬政府監(jiān)管制度和鼓勵公私合作等措施，有效地克服了這些障礙，優(yōu)化了土地價值捕獲的成效，為其他城市提供了重要經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞： 土地價值捕獲;TOD原則;“軌道+物業(yè)”；成都市

城市軌道交通項(xiàng)目不僅需要龐大的初期投資，而且其持續(xù)的運(yùn)營和維護(hù)也耗資巨大。因此，探索可持續(xù)的資金來源對于確保這些項(xiàng)目的長期可行性至關(guān)重要。截至2023年底，我國內(nèi)地已有59個城市相繼開通城市軌道交通，眾多城市積極探索通過以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)（Transit-Oriented Development，TOD）策略及其特定實(shí)踐形式——“軌道+物業(yè)”模式——來獲取土地綜合開發(fā)收益，實(shí)現(xiàn)土地價值捕獲，并以此為軌道交通建設(shè)及運(yùn)營提供資金支持。例如，《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）》（穗府辦規(guī)（2017）3號）便強(qiáng)調(diào)“軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃應(yīng)考慮軌道交通線網(wǎng)投資與周邊土地綜合開發(fā)收益的總體平衡”。

在此背景下，本研究旨在深入探討土地價值捕獲作為資金支持機(jī)制在城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用。我們將詳細(xì)分析土地價值捕獲的理論基礎(chǔ)、實(shí)施工具和影響因素，隨后重點(diǎn)考察各城市在運(yùn)用“軌道+物業(yè)”模式以實(shí)施土地價值捕獲時遭遇的共同挑戰(zhàn)，并以成都市為案例，分析該城市在實(shí)施土地價值捕獲過程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、軌道交通投融資機(jī)制與土地價值捕獲

受益者支付原則（Who Benefits Pays）是構(gòu)建公共交通項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的主要依據(jù)。受益者支付原則的運(yùn)用可以確保交通項(xiàng)目的邊際成本等于邊際收益，從而實(shí)現(xiàn)有效率的項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)供給［1］。對于公共交通項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營而言，可將受益人區(qū)分為一般公眾、公共交通使用者和物業(yè)所有人三類，他們分別從公共交通建設(shè)帶來的經(jīng)濟(jì)增長、出行時間及成本減少、物業(yè)價值提升中獲得利益［2］。與受益人對應(yīng)，公共交通項(xiàng)目的融資來源應(yīng)該由一般性稅收、票箱收入和土地價值捕獲共同組成。

21世紀(jì)以來，全球范圍內(nèi)對新城市軌道線路的需求迅速增長，尤其是印度和中國，也包括許多發(fā)達(dá)國家的城市。但由于各國地方政府普遍面臨財政壓力，以及為了公平目標(biāo)和引導(dǎo)人們使用公共交通而刻意壓低了車票價格，一般性稅收及票箱收入［3］等主要的傳統(tǒng)融資來源已無法滿足軌道交通新的龐大融資需求［4～5］。由于軌道交通提升周邊土地價值的巨大潛力，越來越多的國家和地區(qū)將土地價值捕獲納入了軌道交通融資工具箱。

（一）軌道交通土地價值捕獲的兩類工具

土地價值捕獲是指采用稅收、收費(fèi)、土地租賃或出讓等工具將政府公共行動產(chǎn)生的土地價值增值轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩杖氲倪^程［6］。從世界各國的實(shí)踐來看，對軌道交通建設(shè)及運(yùn)營帶來的土地價值增值，主要有兩類捕獲工具，一是基于稅費(fèi)的土地價值捕獲，二是基于開發(fā)的土地價值捕獲［2］（見表1）。

基于稅費(fèi)的土地價值捕獲包括財產(chǎn)稅（Property Tax）、設(shè)施改進(jìn)費(fèi)（Betterment Levy）、特別評估（Special Assessment）、增量融資稅（Tax Incremental Financing）等。這類土地價值捕獲工具主要在歐美等發(fā)達(dá)國家采用，能夠獲取長期持續(xù)收入流，且可捕獲所有受益于軌道交通的物業(yè)的價值增值，但要求政府具有追蹤評估房地產(chǎn)價值增值以及征收管理的相應(yīng)能力，同時可能面臨因價值升值評估及受益區(qū)劃分不準(zhǔn)確而導(dǎo)致的公眾反對。廣大發(fā)展中國家由于并未建立起完善的財產(chǎn)稅制度，因此很難采用基于稅費(fèi)的土地價值捕獲工具。

基于開發(fā)的土地價值捕獲方法，即通過交易因公共投資、監(jiān)管變化而價值增加的土地權(quán)、開發(fā)權(quán)或空間權(quán)而獲取公共收入，包括土地再調(diào)整（Land Readjustment）、空間權(quán)出售（Air Right）、城市再開發(fā)融資（Urban Redevelopment Finance）、土地出售以及軌道加物業(yè)（R+P）等。相比基于稅費(fèi)的土地價值捕獲方式而言，基于開發(fā)的土地價值捕獲對于政府能力的要求較低，能夠一次性獲得大量資金用于公共交通建設(shè)，且不會面對因?yàn)槎愂赵黾佣兄鹿姷恼畏磳褪袌雠で４送?，這種模式鼓勵沿著軌道交通站點(diǎn)的高密度發(fā)展，能夠減少對小汽車的依賴和交通擁堵，是一種具有能源效率、時間效率的可持續(xù)城市發(fā)展路徑。不過，基于開發(fā)的土地價值捕獲僅能捕獲新開發(fā)物業(yè)的價值增值，但現(xiàn)有物業(yè)也從交通可達(dá)性的改善中受益。由于新房產(chǎn)數(shù)量通常只占所有房產(chǎn)的2%～5%［7］，因此這意味著政府損失了大量的收入來源。

（二）TOD原則與軌道交通土地價值捕獲乘數(shù)效應(yīng)

軌道交通建設(shè)通過提升周邊土地的可達(dá)性以及促進(jìn)集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，顯著增加了土地價值，為實(shí)施土地價值捕獲提供了基礎(chǔ)。研究表明，與一般開發(fā)相比，遵循TOD原則進(jìn)行的站點(diǎn)周邊區(qū)域規(guī)劃開發(fā)能夠?qū)崿F(xiàn)土地價值倍增［8～9］，產(chǎn)生土地價值捕獲的乘數(shù)效應(yīng)。這意味著，就軌道交通投融資而言，有效地在站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)中貫徹TOD原則，對最大化土地價值捕獲效果十分重要。

具體來看，TOD原則將產(chǎn)生租金梯度增加和增值區(qū)域擴(kuò)大兩大效應(yīng)，從而帶來土地價值倍增（見圖1）。TOD是以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)，其核心原則包括密度（Density）、多樣性（Diversity）和設(shè)計(jì)（Design）等。其中，密度強(qiáng)調(diào)在站點(diǎn)周邊進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，多樣性倡導(dǎo)土地混合開發(fā)利用，而設(shè)計(jì)則關(guān)注可步行性和行人友好型設(shè)計(jì)。根據(jù)經(jīng)典的單中心城市模型，高密度的發(fā)展特征將直接提升站區(qū)周邊的土地租金梯度，越靠近軌道站點(diǎn)的土地租金上漲越多，租金梯度增加。土地混合利用特征進(jìn)一步提升了人們對就業(yè)、購物等各類活動的可達(dá)性，可步行性特征增加了人們對公共交通的使用意愿和依賴。這些特征將提升企業(yè)和個人對軌道交通站點(diǎn)周邊土地的需求，推動原土地租金曲線AB，BC進(jìn)一步向外擴(kuò)張，增值區(qū)域擴(kuò)大。TOD原則下新形成的土地租金曲線和原租金曲線之間的面積（即ABB1A1和CBB1C1兩個梯形面積之和）就代表了新增加的土地價值。

實(shí)證證據(jù)方面，Arum和Fukuda以日本東京為例，發(fā)現(xiàn)鐵路網(wǎng)絡(luò)對具有高密度（以容積率表示）、多樣性（以商業(yè)比率、社區(qū)多樣性指數(shù)表示）等TOD特征的住房價值有更大的正向影響［10］。Cervero和Duncan對圣地亞哥Coaster通勤鐵路的研究發(fā)現(xiàn)，在距離車站800米范圍內(nèi)，通勤鐵路導(dǎo)致的高密度公寓區(qū)的溢價為46%，而低密度獨(dú)棟住宅區(qū)溢價為17%［11］。Duncan對圣地亞哥的研究也發(fā)現(xiàn)，軌道交通鄰近性對人口密度、步行性（街道交叉口密度）和零售業(yè)就業(yè)率較高的地區(qū)的住房價值提升更大［12］。Yang等對北京的研究也發(fā)現(xiàn)密度是影響軌道交通對土地價值差異化效應(yīng)的重要影響因素［13］。Li和Huang對武漢漢口的研究發(fā)現(xiàn)，混合用途顯著提升了軌道鄰近性的住房溢價效應(yīng)［9］。Su基于北京、上海、深圳、杭州和武漢的TOD區(qū)域的住房租賃價格數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，具有TOD特征的社區(qū)的租賃價格更高［14］。

反面案例則表明，對TOD原則的破壞將降低軌道交通的土地價值創(chuàng)造潛力。Dhindaw在對印度班加羅爾地鐵（Bengaluru Metro）的案例研究中指出，由于劃定的地鐵站點(diǎn)周邊的TOD區(qū)域過于狹窄（150米），缺乏對TOD區(qū)域配套公共服務(wù)的供給以及高容積率政策利用不足、不鼓勵建成區(qū)的地塊合并等，導(dǎo)致了軌道交通沒有充分服務(wù)于地鐵站點(diǎn)周邊的土地價值創(chuàng)造，從而使得采用土地價值捕獲的潛力大打折扣［15］。

二、內(nèi)地城市軌道交通土地價值捕獲模式與挑戰(zhàn)

龐大的軌道交通運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)和債務(wù)規(guī)模迫使內(nèi)地城市積極探尋新的軌道交通資金來源。受稅收制度和土地所有權(quán)制度的限制，內(nèi)地城市主要通過基于開發(fā)的土地價值捕獲方法來為軌道交通籌資。本部分將討論土地出讓和“軌道+物業(yè)”這兩種基于開發(fā)的土地價值捕獲方法在內(nèi)地城市中的應(yīng)用情況，并重點(diǎn)討論在“軌道+物業(yè)”中應(yīng)用TOD原則來擴(kuò)大土地價值捕獲效果時面臨的挑戰(zhàn)。

（一）內(nèi)地城市軌道交通土地價值捕獲模式分析

我國目前與土地和房產(chǎn)有關(guān)的稅收體系不完善，尤其是缺乏基于住房市場價值的保有環(huán)節(jié)稅收，這使得基于稅費(fèi)的土地價值捕獲模式難以充分實(shí)現(xiàn)價值捕獲的功能（見表2）。其中，按占用土地面積征稅的城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，以及按房屋原值征稅的房產(chǎn)稅的稅收收入均與房地產(chǎn)的當(dāng)前市場價值無關(guān)，無法捕獲軌道交通帶來的價值增值；按房產(chǎn)租金征收的房產(chǎn)稅、土地增值稅和契稅雖然能夠一定程度上捕獲房地產(chǎn)的價值增值部分，但由于征稅范圍太窄或者僅為一次性稅收，而無法捕獲所有受益于軌道交通的物業(yè)增值。

由于稅收制度的差異，以及土地的國家所有權(quán)制度，基于開發(fā)的土地價值捕獲是目前我國內(nèi)地城市政府用于捕獲軌道交通帶來的價值增值的主要方式。在各城市的實(shí)踐中主要有土地出讓和“軌道+物業(yè)”兩種模式。

土地出讓模式下，地方政府通過將軌道站點(diǎn)周邊的國有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商來獲得一次性大額收入。這一模式在武漢的“土地儲備”策略和成都的“兩次整理，一次出讓”策略中有所體現(xiàn)。然而，此模式只能捕獲土地增值部分，限制了軌道交通公司參與后續(xù)物業(yè)開發(fā)的機(jī)會，因而無法從物業(yè)開發(fā)中獲得持續(xù)的收入流，難以支持軌道交通的長期運(yùn)營和維護(hù)。

相比之下，“軌道+物業(yè)”模式則將土地出讓給軌道交通公司，讓軌道交通公司參與土地的綜合開發(fā)，能夠捕獲土地與物業(yè)的雙重增值，實(shí)現(xiàn)土地價值捕獲的長期性和可持續(xù)性。具體而言，地方政府以軌道建設(shè)前價格將土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給軌道交通公司，軌道交通公司要么自主開發(fā)，要么以軌道建設(shè)后價格與開發(fā)商展開合作，分享開發(fā)利潤、實(shí)物資產(chǎn)從而獲取土地增值收益。越來越多的城市比如深圳、廣州、成都等正在積極借鑒實(shí)施這一模式。此外，“軌道+物業(yè)”模式下軌道交通建設(shè)主體和綜合開發(fā)主體的一致還將鼓勵軌道交通公司統(tǒng)籌考慮蓋上綜合開發(fā)項(xiàng)目與軌道交通的功能聯(lián)通和開發(fā)時序，避免出現(xiàn)公交毗鄰開發(fā)（Transit-adjacent Development，TAD），能夠?qū)崿F(xiàn)更優(yōu)的價值創(chuàng)造和價值捕獲效果［16］。總體而言，香港的經(jīng)驗(yàn)表明，這種方式比單純出售土地的收益高一倍［17］。

（二）“軌道+物業(yè)”模式在土地價值捕獲中面臨的挑戰(zhàn)

雖然相比傳統(tǒng)的土地出讓模式，軌道交通公司參與綜合開發(fā)的“軌道+物業(yè)”模式由于能夠捕獲土地和物業(yè)的雙重增值而具有更大的優(yōu)勢。但在實(shí)踐中，分割治理、政府監(jiān)管制度、政企關(guān)系等多方面因素對在“軌道+物業(yè)”模式中貫徹TOD原則產(chǎn)生了不利影響，使其無法充分利用TOD原則產(chǎn)生的土地價值捕獲乘數(shù)效應(yīng)，土地價值捕獲潛力被大幅削弱。

1.“軌道+物業(yè)”模式中的“分割治理”

“軌道+物業(yè)”模式涉及部門眾多，包括住建局、發(fā)改委、規(guī)劃和自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、交通運(yùn)輸局等，也包括市、縣兩級政府，不僅新增了諸多職責(zé)任務(wù)，還需要多部門和多政府間的協(xié)調(diào)合作。在當(dāng)前的科層制和分權(quán)體系下，各個城市存在著“分割治理”問題，阻礙了TOD原則在“軌道+物業(yè)”模式中的貫徹執(zhí)行，從而降低了土地價值捕獲潛力。這主要體現(xiàn)為縱向分割、橫向分割以及交通網(wǎng)絡(luò)間的分割［16，18］。

其中，縱向分割主要表現(xiàn)為市縣兩級政府在軌道交通綜合開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)中的合作協(xié)調(diào)不足，從而降低了軌道交通綜合開發(fā)的整體價值。在強(qiáng)市弱縣型政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中，市級政府高度統(tǒng)籌，有助于從“單站開發(fā)”轉(zhuǎn)向“片區(qū)統(tǒng)籌”，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)之間的協(xié)作分工、聯(lián)動開發(fā)，避免TOD項(xiàng)目同質(zhì)競爭，但縣級政府在軌道交通綜合開發(fā)規(guī)劃制定中的參與度很弱，無法根據(jù)TOD原則提出適合本地發(fā)展?fàn)顩r的開發(fā)指標(biāo)；在強(qiáng)縣弱市型政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中，縣級政府則往往反對和抵制市級政府的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，各自為政的規(guī)劃和開發(fā)可能導(dǎo)致軌道交通TOD項(xiàng)目呈現(xiàn)區(qū)域或線路層面同質(zhì)化和過度競爭問題。

橫向分割主要表現(xiàn)為軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃間的協(xié)同不足。雖然表面上兩類規(guī)劃是相互參照的（軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃要納入城市國土空間規(guī)劃中），但在細(xì)節(jié)層面上，兩者經(jīng)常不匹配。比如城市規(guī)劃設(shè)定的高密度區(qū)域的空間分布沒有根據(jù)軌道交通系統(tǒng)來設(shè)置。這就意味著城市控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的土地用途和容積率等強(qiáng)制性規(guī)劃指標(biāo)通常與軌道交通綜合開發(fā)的實(shí)際需求不符。軌道交通公司在實(shí)施“軌道+物業(yè)”模式進(jìn)行土地價值捕獲時，要么遵守上述強(qiáng)制性規(guī)劃指標(biāo)的要求，進(jìn)行低強(qiáng)度開發(fā)；要么根據(jù)具體綜合開發(fā)項(xiàng)目需求申請調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃。但這種調(diào)規(guī)可能涉及“一事一議”式的互動，可能面臨繁雜漫長的“審批過程”，增加開發(fā)主體的不確定性、交易成本和政策風(fēng)險，綜合開發(fā)的進(jìn)度及價值都會下降。

交通網(wǎng)絡(luò)間的分割，主要指軌道交通規(guī)劃與公交線網(wǎng)規(guī)劃、慢行系統(tǒng)規(guī)劃等交通專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)程度不足。當(dāng)前，軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和慢行系統(tǒng)規(guī)劃通常都由城市規(guī)劃和自然資源部門編制，但公交線網(wǎng)規(guī)劃則由城市交通運(yùn)輸部門編制。這些交通專項(xiàng)規(guī)劃往往互不銜接，在實(shí)施過程中難以形成密切銜接的整體公交運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)［18］，導(dǎo)致通過公交、步行等方式與軌道交通出入口的銜接不暢或距離過遠(yuǎn)，換乘困難，降低了軌道交通的可達(dá)性和價值創(chuàng)造潛力。

2.政府監(jiān)管制度的不利影響

除了“分割治理”對TOD原則實(shí)施的不利影響之外，當(dāng)前我國在城市規(guī)劃制度、土地出讓制度等方面的政府監(jiān)管制度也未能充分支持TOD原則的貫徹執(zhí)行。

城市規(guī)劃制度方面，盡管“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的規(guī)劃理念已逐漸獲得廣泛認(rèn)可，但“功能主義方法”仍在城市規(guī)劃實(shí)踐中盛行［19］。這一方法傾向于創(chuàng)建功能單一的大型街區(qū)，如專門的住宅區(qū)和工業(yè)區(qū)。比如，根據(jù)國家2012年發(fā)布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，城市用地管理遵循的是單一用地性質(zhì)的模式，即一宗地只有一種用地性質(zhì)［20］。這種做法不僅限制了土地的混合使用，減少了城市空間的多樣性，同時也影響了步行和騎行等非機(jī)動出行方式的便利性，從而降低了軌道交通系統(tǒng)的吸引力和使用率。

土地出讓制度方面，軌道交通綜合開發(fā)的縱向土地混合利用面臨著不同土地利用類型適用不同出讓條款而產(chǎn)生的阻礙。具體來說，軌道交通車輛段上蓋開發(fā)在縱向上涵蓋了地下的軌道交通設(shè)施用地、車輛段用地，以及地上的物業(yè)開發(fā)用地等，用地類型分別屬于基礎(chǔ)設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。根據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》的規(guī)定，這兩種用地類型可分別采用劃撥和出讓的方式獲得國有建設(shè)用地使用權(quán)。劃撥土地可在繳納補(bǔ)償、安置費(fèi)用后無償取得，一般不設(shè)定土地使用權(quán)期限；而出讓土地需要通過招拍掛等方式競爭性獲得，并需繳納土地出讓金，且所獲得的土地根據(jù)其住宅、商業(yè)等不同性質(zhì)有不同的出讓年限。法律法規(guī)對上述土地出讓條款的規(guī)定，使得縱向立體空間的不同用地類型的混合利用難以實(shí)施。

3.政企關(guān)系下的軟預(yù)算約束和非效率投資

政企關(guān)系是影響城市軌道交通公司自主開發(fā)型“軌道+物業(yè)”項(xiàng)目價值捕獲效果的另一個關(guān)鍵因素，它可能導(dǎo)致軌道交通公司的軟預(yù)算約束和非效率投資，破壞TOD原則，從而降低項(xiàng)目的價值捕獲潛力。軌道交通公司作為國有企業(yè)，由于其產(chǎn)權(quán)特征、高管任命形式等，與地方政府具有密切的聯(lián)系［21］，表現(xiàn)為軌道交通公司要幫助地方政府實(shí)現(xiàn)多元化政績目標(biāo)，而地方政府則為軌道交通公司提供政策支持和軟預(yù)算約束。

這種政企關(guān)系會對軌道交通公司在“軌道+物業(yè)”項(xiàng)目中的投資決策行為產(chǎn)生重要影響。一方面，地方政府往往會追求非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)如營造城市形象、打造樣本工程等，這些目標(biāo)同利潤最大化存在一定沖突，從而使軌道交通公司出現(xiàn)迎合地方政府開發(fā)“低密大盤”而非高強(qiáng)度開發(fā)等背離TOD原則的投資行為。另一方面，軌道交通公司一旦迎合了政府目標(biāo)，政府就有動力對其進(jìn)行補(bǔ)貼，從而出現(xiàn)軟預(yù)算約束問題，即如果軌道交通公司物業(yè)開發(fā)效果不及預(yù)期，通常會有政府財政兜底。這可能會提高軌道交通公司物業(yè)開發(fā)部門高管的道德風(fēng)險，即享受政府補(bǔ)貼，而不再耗費(fèi)設(shè)計(jì)和建設(shè)成本遵循TOD原則來提升項(xiàng)目的土地價值捕獲潛力。

值得一提的是，作為眾多內(nèi)地城市借鑒對象的港鐵，其政企關(guān)系模式其實(shí)與內(nèi)地軌道交通公司存在較大的差異。舉例來說，港鐵作為物業(yè)開發(fā)的主體面臨著嚴(yán)格的預(yù)算約束，在香港特區(qū)政府1%～3%的資金補(bǔ)貼或土地折扣出讓后，港鐵會就每條軌道交通建設(shè)項(xiàng)目與香港特區(qū)政府簽訂合同，合同一旦簽訂，不論港鐵后續(xù)在該條線路上建設(shè)運(yùn)營的盈虧狀況如何，香港特區(qū)政府都不會再補(bǔ)貼。硬預(yù)算約束促使港鐵在相應(yīng)的軌道交通綜合開發(fā)項(xiàng)目中嚴(yán)格遵循TOD原則，有效提升了項(xiàng)目的價值捕獲能力。

三、成都市軌道交通土地價值捕獲實(shí)踐與創(chuàng)新

與其他城市類似，成都市軌道交通場站綜合開發(fā)從一開始就承載著為軌道交通建設(shè)運(yùn)營籌資的重任。2017年成都市人民政府印發(fā)的《成都市軌道交通專項(xiàng)資金籌措方案》明確提出要“鎖定軌道交通沿線控制土地開發(fā)收益，實(shí)施‘軌道+物業(yè)’戰(zhàn)略”，以期在傳統(tǒng)的政府資本金、銀行借款、企業(yè)債等融資來源外，利用土地價值捕獲來“平衡軌道交通建設(shè)資金”。成都的“軌道+物業(yè)”模式在充分借鑒其他城市經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合本地具體情境后，通過成立軌道交通TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、放松政府監(jiān)管制度以及公私合作緩解軟預(yù)算約束等措施，較好地鼓勵了TOD原則實(shí)施，有助于實(shí)現(xiàn)城市長期土地價值捕獲潛力的最大化。

（一）成立高級別領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

在應(yīng)對科層制下政府部門和層級間的分割治理方面，成立由高級別領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組是一種非常有效的協(xié)同治理機(jī)制［22］。領(lǐng)導(dǎo)小組通過激勵塑造、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和部門職責(zé)等途徑能夠相對快速有效地推動跨部門、跨層級的協(xié)同治理。成都在2017年啟動軌道交通場站綜合開發(fā)時就成立了分管副市長任組長的軌道交通綜合開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2021年發(fā)布《成都市軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室設(shè)置方案》，則將軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)的職能合并，成立了軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（后稱成都TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），并進(jìn)一步升級領(lǐng)導(dǎo)小組組長為成都市市長。TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立通過將TOD綜合開發(fā)相關(guān)事務(wù)構(gòu)造為“專項(xiàng)任務(wù)”，憑借專項(xiàng)任務(wù)的顯著性以及領(lǐng)導(dǎo)小組組長的政治級別和權(quán)威可以將各部門和各區(qū)縣政府的注意力聚焦到TOD綜合開發(fā)相關(guān)事務(wù)上，從而塑造形成其主動積極參與議事協(xié)調(diào)的強(qiáng)激勵［23］。

在此基礎(chǔ)上，成都TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組通過構(gòu)造矩陣式組織結(jié)構(gòu)和制度化議事平臺，緩解了傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)中存在的信息不對稱和溝通困難問題，推動了政府層級間的縱向協(xié)同，在強(qiáng)市弱縣型權(quán)力結(jié)構(gòu)下保障了區(qū)（市）縣在TOD項(xiàng)目中的有效參與，優(yōu)化了價值創(chuàng)造。一方面，成都TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將市住建局、市發(fā)展改革委、市規(guī)劃和自然資源局、市交通運(yùn)輸局等涉及TOD綜合開發(fā)的核心部門、區(qū)（市）縣政府以及成都軌道集團(tuán)都納入為成員單位，形成矩陣式組織結(jié)構(gòu)，這促進(jìn)了市縣兩級政府之間的直接溝通和協(xié)作；另一方面，成都TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組形成了領(lǐng)導(dǎo)小組工作會、調(diào)度會、市軌道辦工作例會的三級會議制度，明確了會議議題申報、具體召開時間等，為各成員單位的信息交流和合作提供了制度化平臺。在這樣的矩陣式組織結(jié)構(gòu)和制度化平臺的支持下，傾向開發(fā)較多持有型商業(yè)物業(yè)的區(qū)（市）縣政府，與傾向通過更多開發(fā)住宅項(xiàng)目快速回收現(xiàn)金流的成都軌道集團(tuán)（代表市政府）在TOD項(xiàng)目的商住比等關(guān)鍵開發(fā)指標(biāo)上達(dá)成了共識，并形成了《成都市軌道交通集團(tuán)TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目商業(yè)占比和持有比例政策建議》用以指導(dǎo)站點(diǎn)綜合開發(fā)。

同時，成都TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組基于TOD原則系統(tǒng)梳理了軌道交通綜合開發(fā)下產(chǎn)生的新的政府部門職責(zé)事務(wù)，并在《成都市軌道交通建設(shè)和TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室相關(guān)會議議事規(guī)則》（后稱《議事規(guī)則》）中進(jìn)行了明確分工和落實(shí)，消除了原有職責(zé)結(jié)構(gòu)對政府職能部門行動路徑的影響，促進(jìn)了橫向協(xié)同治理和交通網(wǎng)絡(luò)間協(xié)同治理。比如，在《議事規(guī)則》中明確市規(guī)劃和自然資源局需要“統(tǒng)籌推進(jìn)一體化城市設(shè)計(jì)涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)工作”，通過根據(jù)軌道交通TOD一體化城市設(shè)計(jì)調(diào)整城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的方式，將城市規(guī)劃的密度空間分布重新集中在軌道交通站點(diǎn)周邊，改善了城市規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃的分割狀況?！蹲h事規(guī)則》還規(guī)定市交通運(yùn)輸局需要“負(fù)責(zé)市域綜合交通規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃的銜接工作，統(tǒng)籌軌道交通與其他交通方式的換乘和銜接”，這將加強(qiáng)軌道交通網(wǎng)絡(luò)與其他公共交通網(wǎng)絡(luò)的一體化協(xié)同。

（二）放松政府監(jiān)管制度，鼓勵實(shí)施TOD原則

在綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的支持下，成都市出臺了支持TOD的“1+3+N”政策體系即1個TOD戰(zhàn)略規(guī)劃——《成都市軌道交通TOD綜合開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》；3個政府文件——《成都市人民政府關(guān)于軌道交通場站綜合開發(fā)的實(shí)施意見》《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則》和《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》；N個配套措施——涉及土地出讓、合作開發(fā)、容積率轉(zhuǎn)移、國有資產(chǎn)招租招商管理辦法、地下空間開發(fā)利用等。，在軌道交通場站周邊綜合開發(fā)中鼓勵提高容積率、土地分層出讓和交通網(wǎng)絡(luò)的連接，突破了現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，放松了政府監(jiān)管制度。

密度方面，容積率政策是實(shí)現(xiàn)對軌道交通站點(diǎn)周邊開發(fā)強(qiáng)度的控制引導(dǎo)，踐行TOD高密度原則的關(guān)鍵規(guī)劃要素。成都市通過提高站點(diǎn)周邊容積率限制，以及轉(zhuǎn)移平衡等機(jī)制引導(dǎo)容積率向站點(diǎn)集中。其中，《成都市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2017）》將綜合交通樞紐劃定為核心區(qū)，設(shè)置了相比其他區(qū)域最高的容積率標(biāo)準(zhǔn)，并提出在不超過平均容積率的情況下，可在同一片區(qū)同期建設(shè)的項(xiàng)目中總體平衡容積率指標(biāo)的轉(zhuǎn)移平衡機(jī)制。2021年出臺的《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)用地管理辦法》（后稱《用地管理辦法》）則根據(jù)不同軌道交通站點(diǎn)級別將開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)一步向站點(diǎn)集中（見表3）。

土地混合利用方面，成都市提出可采用分層設(shè)權(quán)出讓的方式來進(jìn)行垂直空間的土地混合利用。其中，《用地管理辦法》提出，軌道交通“車輛基地本體用地按照蓋上蓋下不同用途采取分層供地。蓋下車輛基地本體工程用地按行政劃撥方式供地。上蓋綜合開發(fā)用地以拍賣、掛牌方式公開出讓”；《成都市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓及供后管理的實(shí)施意見》（成府發(fā)〔2022〕16號）也提出“建設(shè)用地使用權(quán)分層供應(yīng)，合理利用地下空間，加強(qiáng)地上地下互聯(lián)互通，強(qiáng)化垂直空間上的多元性和緊湊性”。

設(shè)計(jì)方面，成都在2018年制定了《軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（后稱《設(shè)計(jì)導(dǎo)則》），明確提出縮減街區(qū)尺度、加密站點(diǎn)周邊路網(wǎng)密度、營造慢行空間、軌道交通與公交及非機(jī)動車無縫接駁等鼓勵行人使用軌道交通的詳細(xì)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。更重要的是在制定了《設(shè)計(jì)導(dǎo)則》后，同年出臺的《城市軌道交通場站綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則》中要求所有TOD綜合開發(fā)用地出讓前，必須完成站點(diǎn)一體化城市設(shè)計(jì)并落實(shí)相應(yīng)控規(guī)。這就確保了上述設(shè)計(jì)原則在城市軌道交通站點(diǎn)周邊的貫徹落實(shí)。

（三）公私合作降低風(fēng)險，緩解軟預(yù)算約束

成都軌道集團(tuán)是成都市國資委實(shí)際控制的國有企業(yè)，成都軌道城市投資集團(tuán)有限公司（后稱軌道城投公司）是成都軌道集團(tuán)專門負(fù)責(zé)軌道交通TOD的全資子公司。作為國有企業(yè)的軌道城投公司的投資行為需要服務(wù)于成都市政府的各項(xiàng)政策目標(biāo)。比如《成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)總體方案》提出要“創(chuàng)新城市投資運(yùn)營模式，推行以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）模式”，軌道交通TOD成為成都踐行公園城市理念的重要載體之一。每個軌道交通TOD要“嚴(yán)格落實(shí)綠地率不低于35%、綠化率不低于40%”在2022年成都住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)布的《成都市未來公園社區(qū)建設(shè)導(dǎo)則》中，未對公園社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的容積率設(shè)置約束性指標(biāo)，但在上述《建設(shè)導(dǎo)則》提及的借鑒樣本浙江省杭州市之江未來社區(qū)的案例中，其兩個地塊的容積率分別為2.0和2.3。這兩個容積率都低于《成都市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2017）》和《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)用地管理辦法》所允許的最高容積率。［24］。公園城市建設(shè)對軌道交通TOD發(fā)展提出的一系列要求并不完全與土地價值捕獲最大化的目標(biāo)相符，可能降低軌道城投公司在綜合開發(fā)中的利潤水平，這可能進(jìn)一步誘發(fā)政府財政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，形成軟預(yù)算約束，降低價值創(chuàng)造及捕獲效果。

針對國有企業(yè)因服務(wù)政府政策目標(biāo)而形成軟預(yù)算約束的情況，一種解決方案就是引入社會資本方，通過股權(quán)的多元化而降低政府對國有企業(yè)的投資行為的影響［25］。成都軌道交通集團(tuán)發(fā)布的《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)項(xiàng)目合作開發(fā)管理辦法（試行）》鼓勵“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、多元參與”來提高綜合開發(fā)項(xiàng)目開發(fā)效率和綜合效益。具體而言，通過協(xié)議合作和股權(quán)合作的方式來展開公私合作。比如，軌道城投公司首批推出的16個TOD項(xiàng)目中，10個項(xiàng)目由軌道城投公司自主開發(fā)，另外6個項(xiàng)目則以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式引入具有資質(zhì)的頭部房企合作開發(fā)（見表4）。引入社會資本的股權(quán)合作方式有助于克服軌道交通公司的軟預(yù)算約束傾向，提高TOD項(xiàng)目的投資管理效率，更好實(shí)現(xiàn)價值創(chuàng)造，同時還可以彌補(bǔ)軌道城投公司在物業(yè)開發(fā)與運(yùn)營管理上的經(jīng)驗(yàn)不足，降低市場風(fēng)險。

四、結(jié)論

在當(dāng)前各城市軌道交通投融資規(guī)模巨大、運(yùn)營虧損大的背景下，利用“軌道+物業(yè)”模式來捕獲土地和物業(yè)的雙重增值，并在模式中貫徹高密度、多樣化和行人友好設(shè)計(jì)等TOD核心原則以擴(kuò)大土地價值捕獲效應(yīng)，最終反哺軌道交通建設(shè)運(yùn)營就顯得非常重要。但是在內(nèi)地城市的實(shí)踐中，分割治理、政府監(jiān)管制度以及政企關(guān)系等方面的因素阻礙了TOD原則在“軌道+物業(yè)”模式中的貫徹實(shí)施，從而降低了其土地價值捕獲效果。

成都市作為軌道交通TOD的典范城市，經(jīng)過經(jīng)驗(yàn)借鑒和實(shí)踐探索，提出了一系列的應(yīng)對措施。首先，通過成立軌道交通與TOD綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)了政府層級間、部門間和交通網(wǎng)絡(luò)間的協(xié)同治理，為TOD原則的貫徹提供了有力的組織保障；其次，在領(lǐng)導(dǎo)小組的支持下，放松了政府監(jiān)管制度，各部門協(xié)同出臺了一系列支持TOD原則的規(guī)劃和政策文件，對TOD原則形成了直接支持；其三，通過鼓勵市場參與，推動公私合作，一定程度上降低了政企關(guān)系因素可能帶來的投資決策偏差。這些措施共同促成了成都在“軌道+物業(yè)”模式上成功實(shí)施TOD原則，實(shí)現(xiàn)更好的土地價值創(chuàng)造與捕獲。成都的實(shí)踐為那些也試圖通過“軌道+物業(yè)”模式實(shí)現(xiàn)價值捕獲的城市提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

盡管政企關(guān)系在某些TOD項(xiàng)目中可能帶來了挑戰(zhàn)，但對于以下兩種類型的TOD項(xiàng)目而言，這種緊密的關(guān)系實(shí)際上促進(jìn)了軌道交通公司及其背后的城市政府更有效地捕獲土地價值。首先，軌道交通公司作為國有企業(yè)是政府克服市場失靈的重要工具［26］，尤其是在私有資本暫時不愿參與的時期和地區(qū)，軌道交通公司首先進(jìn)行TOD項(xiàng)目綜合開發(fā)，也有利于降低私有資本開發(fā)風(fēng)險，吸引資本進(jìn)入，從而在更長期內(nèi)實(shí)現(xiàn)價值創(chuàng)造和捕獲。其次，軌道交通公司在產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜的站點(diǎn)城市更新項(xiàng)目上也具有獨(dú)特的優(yōu)勢，能夠憑借其與市政府的關(guān)聯(lián)，更快地與各產(chǎn)權(quán)主體達(dá)成協(xié)調(diào)，降低開發(fā)和交易成本實(shí)現(xiàn)價值捕獲。因此，未來的政策制定可以針對軌道交通公司在這兩類TOD項(xiàng)目中的角色給予特別支持和鼓勵，以實(shí)現(xiàn)軌道交通周邊土地長期綜合價值的最大化。

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Land Value Capture in Urban Rail Transit TOD in China：

A Case Study of Chengdu

XIE Yuhang， LUO Xinyue， BO Chunyu

Abstract： Rail transit projects entail substantial capital and operational costs. Capturing land value around transit corridors to reinvest in rail transit construction and operations aligns with the ‘who benefits pays’ principle， making it a widely adopted financing strategy for urban rail transit in both domestic and international contexts. Particularly， land development adhering to Transit-Oriented Development （TOD） principles has been demonstrated to significantly enhance land value， achieving a multiplier effect in value capture. Against this backdrop， the “Rail + Property” model has emerged as one of the most critical approaches for implementing land value capture in Chinese cities following TOD principles. However， challenges such as fragmented governance， stringent government regulations， and specific government-enterprise relationships hinder the deep implementation of TOD principles and limit the potential for land value capture under the “Rail + Property” model. Chengdu has effectively overcome these obstacles by establishing a comprehensive development leadership group for rail transit， relaxing government regulations， and encouraging public-private partnerships， thereby optimizing land value capture outcomes. This provides valuable insights for other cities.

Key words：land value capture; TOD principles; “Rail + Property”; the city of Chengdu

（責(zé)任編輯：葉光雄）

作者簡介： 謝宇航，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，主要從事交通公共政策、交通財政學(xué)相關(guān)問題研究，E-mail：yuhang_xie@foxmail.com；羅欣玥，重慶財經(jīng)學(xué)院公共管理學(xué)院，主要從事交通公共政策、政府合作研究；薄純玉，中國城市軌道交通協(xié)會中城軌文化副總經(jīng)理（中級工程師），主要從事城市軌道交通TOD項(xiàng)目及指數(shù)開發(fā)研究、TOD行業(yè)應(yīng)用研究。

引用格式： 謝宇航，羅欣玥，薄純玉.中國城市軌道交通TOD發(fā)展中的土地價值捕獲研究——以成都市為例［J］.西南交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2024，（4）：36-50.