《中華人民共和國漁業(yè)法修訂草案(征求意見稿)》對漁獲物可追溯制度的構(gòu)建

摘要：近來日本核污染水排放計劃及其實施使?jié)O獲物可追溯制度舉世矚目，雖然普遍性的國際條約短期內(nèi)難以達成，但各具特色的國別漁獲物可追溯制度競相出現(xiàn)。《中華人民共和國漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》雖然提出“漁獲物可追溯制度”，但未明確其定義、范圍、違法責任和執(zhí)行機制。作為漁獲物進出口大國，漁獲物可追溯制度對于我國打擊IUU 捕撈、保障漁業(yè)對外貿(mào)易和食品安全具有重要意義。文章基于我國類似制度安排和實踐經(jīng)驗，參考國際上有關制度的相關規(guī)定，提出并論證漁獲物可追溯制度的實質(zhì)要素及最優(yōu)立法模式，以此推進規(guī)則的全國統(tǒng)一和國際化進程。

關鍵詞：可追溯性;IUU 捕撈;透明度;漁獲物;食品安全

中圖分類號：D99 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）04-0140-12

0 引言

漁獲物可追溯制度不僅是漁業(yè)管理的重要舉措，也是廣受國際社會關心的重要事項，雖然國際社會目前并未形成共識或者達成具有代表性的國際公約，但在國家或區(qū)域?qū)用嫱瞥隽烁髯圆煌臐O獲物可追溯制度。對此，我國也應基于自身實踐研究制定漁獲物可追溯制度，以此推動國際社會不斷積累共識性要素，最終形成漁獲物可追溯制度的國際范本。

目前國內(nèi)研究主要聚焦于食品、農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度[1]，對漁獲物可追溯制度的研究不足。首先，漁獲物僅屬于水產(chǎn)品之一，水產(chǎn)品還包括養(yǎng)殖水產(chǎn)品，漁獲物又可分為領海內(nèi)的漁獲物和領海外的漁獲物，捕獲區(qū)域的差異則會導致規(guī)范的嚴格程度的不同。其次，對漁獲物可追溯制度缺乏國家層面的研究，主要關注沿海地區(qū)海產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系試點的建立和江蘇、山東、河北、廣西等地水產(chǎn)品/海產(chǎn)品/漁獲物質(zhì)量安全可追溯體系的建設情況[2-6]。再者，研究主要關注漁獲物的質(zhì)量安全可追溯問題[7]，而較少關注漁獲物可追溯制度在應對IUU 捕撈與貿(mào)易制裁方面的重要性。

本文旨在探討我國漁獲物可追溯制度的構(gòu)建問題。首先，分析構(gòu)建漁獲物可追溯制度的意義;其次，梳理漁獲物可追溯制度構(gòu)建的現(xiàn)狀和面臨的問題;再次，論證漁獲物可追溯制度的實質(zhì)性要素，包括定義、義務和執(zhí)法主體、需被追溯的信息、統(tǒng)一的電子數(shù)據(jù)庫和違法責任;最后，基于明確應具備的實質(zhì)性要素，論證提出務實可行的漁業(yè)法修正建議方案。

1 構(gòu)建漁獲物可追溯制度的意義

我國作為漁獲物進出口大國，漁獲物可追溯制度對我國打擊IUU 捕撈、保障漁業(yè)對外貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展和確保食品安全具有重要意義。非IUU 捕撈產(chǎn)品和安全食品是漁獲物對外貿(mào)易的物質(zhì)基礎，打擊IUU 捕撈和保障食品安全為對外貿(mào)易提供可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力，均有賴于漁獲物可追溯制度的建立和有效實施。

1.1 有效打擊IUU 捕撈，促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展

IUU 捕撈指非法、未報告和無管制的捕撈，目前普遍認可的是聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）2001年《預防、阻止和消除非法、未報告和無管制捕撈國際行動計劃》所述的相關活動。IUU 捕撈給世界漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)，造成了極大的物質(zhì)損失。在漁獲物的供應鏈中，非法捕撈海產(chǎn)品的主體通過隱瞞來源或貼錯標簽來逃避偵查[8]，掩蓋其IUU 捕撈行徑。對漁獲物從捕撈點到餐桌供應鏈的全程追蹤，即通過對捕撈過程進行記錄和監(jiān)測，展現(xiàn)漁業(yè)生產(chǎn)鏈過程的透明性和可追溯性，使IUU 捕撈無處可遁，是有效打擊IUU 捕撈的重要舉措。

構(gòu)建漁獲物可追溯制度，有利于我國履行打擊IUU 捕撈的國際義務和提高我國漁業(yè)管理能力。可追溯性系統(tǒng)和電子漁獲量記錄是有效打擊IUU捕撈的新技術，以證明漁業(yè)在生產(chǎn)鏈中的透明度和可追溯性，得到了FAO 的支持。FAO 正在大力推進漁船、冷藏運輸船和補給船的全球記錄，以努力實現(xiàn)全球漁船數(shù)據(jù)的公開化和標準化，提高船舶和船舶相關數(shù)據(jù)的透明度和可追溯性，打擊IUU捕撈[9]。

在WTO 通過《漁業(yè)補貼協(xié)定》和美國指責我國IUU 捕撈的背景下，推行漁獲物可追溯制度具有更大的意義。2022年6月17日，WTO 第12屆部長級會議通過了《漁業(yè)補貼協(xié)定》，其中重點規(guī)定了禁止IUU 補貼。我國全程參與《漁業(yè)補貼協(xié)定》談判，展示了從政府層面打擊IUU 捕撈的決心，通過漁獲物可追溯制度的構(gòu)建和落實，是政府落實打擊IUU捕撈的重要舉措。美國有關部門無端指責中國遠洋漁船隊是造成太平洋IUU 問題的“罪魁禍首”，有意抹黑我國的國際形象[10]。因此，通過推動《中華人民共和國漁業(yè)法》漁獲物可追溯制度的制定和落實，可有效打擊IUU 捕撈活動。既可展示中國在打擊IUU 捕撈上的決心與行動，又能提高國家漁業(yè)執(zhí)法能力和效率，增強國家打擊IUU 捕撈的制度手段。

1.2 應對他國漁獲物進口貿(mào)易管控措施，保障漁業(yè)對外貿(mào)易

中國是世界上最大的海產(chǎn)品加工、出口和消費國，其中大部分加工海產(chǎn)品都出口到他國，中國遠洋捕撈漁獲物幾乎一半主要銷往美國等發(fā)達國家[8]。美國和歐盟正在進一步強化漁獲物進口管制計劃，如果我國不建立強有力的漁獲物可追溯制度，將極不利于我國漁獲物繼續(xù)進入上述市場。

目前，美國正在實施海產(chǎn)品進口監(jiān)測計劃（SIMP），以控制他國出口到美國市場的非法海產(chǎn)品。美國國會研究局（CRS）報告表明，改善海產(chǎn)品的可追溯性是美國國會的重點行動領域，國會將探索改善海產(chǎn)品可追溯性的方法，以核實目前收集的有關海產(chǎn)品進入美國前的原產(chǎn)地及途經(jīng)的信息[8]。歐盟委員會第（EC）1224/2009和（EC）404/2011條例均要求采集和共享魚類和水產(chǎn)品的追溯信息，以保障所有批次的漁產(chǎn)品在生產(chǎn)、加工和分銷的每個階段都能夠追溯[11]。歐盟委員會在修正案中建議“在歐盟的航海日志中引入一個獨特的捕撈旅程識別號，制定更嚴格的產(chǎn)品跟蹤措施，通過電子方式保存和傳輸可追溯性信息[12]”。

貿(mào)易限制措施和漁獲認證計劃被視為打擊IUU 捕撈的主要貿(mào)易限制手段[13]。部分國家以打擊IUU 捕撈為名，實際上變相提高漁獲物進口貿(mào)易壁壘。如果我國無法證明歐美國家相關規(guī)定違反了有關國際公約，我國漁獲物出口商便只能順從歐美國家的可追溯性要求，否則難以進行正常的漁業(yè)國際貿(mào)易。前車之鑒就是越南，越南與我國同樣是漁獲物出口大國。越南自被歐盟“黃牌”警告后，漁獲物對外貿(mào)易受到了重大影響，為此，越南積極采取相關措施提高其海產(chǎn)品可追溯性，以符合歐盟認可的打擊IUU 捕撈標準[14]。

1.3 保障食品安全，提高追溯精準度

消費者對食品安全的需求是推動可追溯制度發(fā)展的重要動力。在分工全球化與產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工日益精細化下，食品生產(chǎn)者往往只是從事其中的一個生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但只要其中一個環(huán)節(jié)出了差錯，該產(chǎn)品就會成為瑕疵產(chǎn)品，盡管出錯環(huán)節(jié)可能并非最后銷售的環(huán)節(jié)。在消費過程中，消費者往往不知道漁獲物原產(chǎn)地、加工和流通過程，難以判斷這些產(chǎn)品是否屬于合規(guī)產(chǎn)品。自新冠疫情暴發(fā)以來，漁獲物可追溯制度構(gòu)建的重要性更加凸顯，冷鏈食品安全問題引起了空前關注。最近，日本核污染水排放引發(fā)全球關注，也引發(fā)了消費者對產(chǎn)自日本附近海域的漁獲物的擔憂。

通過構(gòu)建可追溯制度，記錄漁獲物從捕撈點到銷售點的全過程，并以合法標簽予以展示，消費者只需通過手機掃描隨產(chǎn)品流轉(zhuǎn)的標簽，即可獲取漁獲物的相關信息。既回應了消費者的關切并增強其消費信心;又有助于對問題產(chǎn)品進行精準追溯，在短時間內(nèi)快速找到源頭，避免波及非必要第三人。如果缺乏追溯制度，則無法溯源問題產(chǎn)品的具體產(chǎn)地，只能“一刀切”、大面積區(qū)域性統(tǒng)一銷毀，將給守法遵規(guī)的捕撈者造成不必要的經(jīng)濟損失[15]。

2 漁獲物可追溯制度構(gòu)建的現(xiàn)狀和面臨的問題

2.1 我國漁獲物可追溯制度構(gòu)建的現(xiàn)狀

2019年8月29日，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《中華人民共和國漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》），其中規(guī)定：“國家對大中型漁業(yè)船舶漁獲物實行定港上岸和可追溯制度”[16]。隨后，漁獲物可追溯性問題得到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的多次強調(diào)，提出“啟動漁獲物定點上岸和可追溯體系建設[17]”“加強魷魚全產(chǎn)業(yè)鏈建設，規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量標準，建立漁獲可追溯認證體系[18]”等要求。國家發(fā)展改革委也要求：“拓展追溯產(chǎn)品范圍，加快推動相關法律修訂工作，推進食品（含食用農(nóng)產(chǎn)品）、藥品等重要產(chǎn)品質(zhì)量安全信息化追溯系統(tǒng)建設入法[19]?！?023年1月2日，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)文要求“加大食品安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管力度，健全追溯管理制度[20]?！鄙鲜鑫募槲覈鴱娀匪莨芾眢w制、構(gòu)建漁獲物可追溯制度指明了方向，但我國漁獲物可追溯制度的構(gòu)建目前處于議定階段，國家層面在大力推行漁獲物可追溯性相關的工作，但尚未形成具有法律約束力的文本。

漁獲物作為農(nóng)產(chǎn)品之一，其可追溯性在《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）受到部分規(guī)制，該法規(guī)定漁獲物等初級產(chǎn)品屬于農(nóng)產(chǎn)品，如“本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品”。國家對列入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯目錄的農(nóng)產(chǎn)品實施追溯管理[21]。雖然漁獲物在一定程度上可被納入食品安全可追溯制度之中，但僅靠該法對漁獲物進行追溯則遠遠不夠。漁獲物具有不同于其他農(nóng)產(chǎn)品的特性，漁獲物的原產(chǎn)地更難確定，捕撈過程往往難為人知，加上《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》主要在于保障食品安全，相應的制度安排主要圍繞保障質(zhì)量安全，難以體現(xiàn)漁獲物可追溯制度在打擊IUU 捕撈和應對他國漁獲物進口管制方面的獨特作用。

2.2 我國漁獲物可追溯制度構(gòu)建面臨的問題

首先，目前我國漁獲物可追溯制度相關的條款規(guī)定零散，漁獲物可追溯制度并未發(fā)揮統(tǒng)率作用。如《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》第36條規(guī)定：“國家對大中型漁業(yè)船舶漁獲物實行定港上岸和可追溯制度……小型漁業(yè)船舶漁獲物定港上岸辦法和可追溯制度由設區(qū)的市級以上人民政府漁業(yè)主管部門制定并組織實施?！痹摋l作為《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》的新規(guī)定，奠定了我國實行漁獲物可追溯制度的法律基礎，但該制度存在以下不足：①缺乏對漁獲物可追溯制度的明確定義;②適用對象和執(zhí)法主體存在模糊性，執(zhí)法主體是“國家”，并未明確具體的機構(gòu)，帶來了實施機制建構(gòu)和落實難題;③未明晰應追溯的信息;④未規(guī)定統(tǒng)一的漁獲物電子數(shù)據(jù)庫地位;⑤缺乏違法責任條款。雖然上述要素并不需要同時規(guī)定在一個法條之中，規(guī)定于何處取決于漁獲物可追溯制度與其他已有制度安排和執(zhí)法機制的關系厘定、銜接和權(quán)責分配。將各條款形成合力，共同服務于可追溯目標，是漁獲物可追溯制度在制度建設層面努力的方向。

其次，目前我國漁獲物可追溯制度及相應的數(shù)據(jù)庫建設，停留在試點城市的政府各部門建設或企業(yè)內(nèi)部的追溯系統(tǒng)階段，缺乏國家層面的統(tǒng)一和整合，立法和財政政策支持不足。例如，2018年，浙江省玉環(huán)市漁業(yè)部門創(chuàng)建了全國首個一站式綜合海洋捕撈水產(chǎn)品可追溯平臺[22]。2022年，福建省廈門市海洋發(fā)展局推出高崎漁港上岸漁獲可追溯管理系統(tǒng)，成功與“一品一碼”系統(tǒng)兼容，實現(xiàn)上下游溯源信息關聯(lián)[23]。2018年，沃爾瑪中國宣布將全面引入海洋管理委員會（MSC）可持續(xù)認證海產(chǎn)品，將在中國零售商中首家試點參與MSC海產(chǎn)品追溯系統(tǒng)建設[24]。試點系統(tǒng)和企業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)存在以下不足：第一，由于系統(tǒng)間要求提供的關鍵數(shù)據(jù)的要素和格式存在差異，以及系統(tǒng)在開發(fā)和應用時間不同導致新舊系統(tǒng)交接不暢，加劇了系統(tǒng)間互操作性低或不兼容，引發(fā)了數(shù)據(jù)的傳輸障礙;第二，基于保護系統(tǒng)版權(quán)和商業(yè)機密的考慮，企業(yè)不愿將內(nèi)部可追溯系統(tǒng)對外分享;第三，參與系統(tǒng)建設前期要投入大量的人力和物力，而回報慢，因此企業(yè)缺乏動力去支持國家建立統(tǒng)一的漁獲物可追溯系統(tǒng)[25]。

最后，我國公眾對漁獲物可追溯制度的認知和接受度不足。一方面，我國漁獲物可追溯制度目前處于不健全的狀態(tài)，制度的缺失及缺乏政府層面的宣傳，導致公眾對可追溯制度缺乏了解。盡管漁獲物可追溯制度的實施成本最終會轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，但現(xiàn)階段消費者通常具備可追溯海產(chǎn)品的支付能力，是否購買可追溯海產(chǎn)品，更多地取決于消費者對可追溯信息的認知，而非消費者支付能力的大小[26]。

3 漁獲物可追溯制度的實質(zhì)要素

3.1 漁獲物可追溯制度的定義

盡管《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》在立法中指出實行“漁獲物可追溯制度”，卻未明確該制度的定義。漁獲物可追溯制度的定義是關鍵術語，缺乏對關鍵術語的定義，可能會使相關主體的權(quán)利與義務處于邊界不明的狀態(tài)，甚至難以展開權(quán)利與義務的安排。下文結(jié)合我國已有的類似制度安排、國際實踐經(jīng)驗和學界的探討三方面因素予以界定。

第一，就類似制度安排而言，我國法律規(guī)定中與此最相似定義，即：“本辦法所稱農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯，是指運用信息化的方式，跟蹤記錄農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者主體和產(chǎn)品流向等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息，滿足政府監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營和公眾查詢需要的管理措施[27]?！痹摋l款規(guī)定了追溯方式、追溯手段、被追主體和內(nèi)容、追溯目的、追溯定位5個要素，即信息化、跟蹤記錄、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者主體和產(chǎn)品流向、滿足政府監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營和公眾查詢的需要、管理措施。

第 二，就國際實踐經(jīng)驗而言，其他國家類似制度安排中的關鍵要素包括“數(shù)據(jù)報告”“記錄保存”“監(jiān)測與識別”。如美國海產(chǎn)品進口監(jiān)測計劃（SIMP）要求在每次進口魚或魚類產(chǎn)品時進行數(shù)據(jù)報告且對進口上述產(chǎn)品進行記錄保存[28]，強調(diào)了“數(shù)據(jù)報告”和“記錄保存”要素。越南2017年修訂的《漁業(yè)法》將“水產(chǎn)品追蹤（tracingofaquaticproduct）”定義為：通過商業(yè)捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖、加工和貿(mào)易的每個階段對水產(chǎn)品進行監(jiān)測和識別[29]。該定義明確了追溯手段是“監(jiān)測和識別”，追溯對象是“商業(yè)捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖、加工和貿(mào)易”，追溯范圍是“每個階段”。

第三，就學界的探討而言，目前頗具權(quán)威性的“可追溯性”（traceability）定義是：通過任何方式記錄、識別、獲取任何或所有貫穿整個生命周期相關考慮的信息的能力[30]。該定義明確了可追溯性的關鍵舉措在于“記錄、識別、獲取信息”。也有學者從安全層面對海產(chǎn)品可追溯體系進行定義：通過海產(chǎn)品供應鏈上的養(yǎng)殖者（或捕撈者）、加工者、批發(fā)商、零售商等各環(huán)節(jié)上的相關可追溯信息標識進行記錄和保存，形成的一個完備的信息記錄體系，以便對海產(chǎn)品追蹤溯源，杜絕海產(chǎn)品安全問題[4]。

可見，漁獲物可追溯制度的核心要義是記錄，以便對任何環(huán)節(jié)或時間進行回溯?，F(xiàn)有制度中能夠?qū)O獲物進行記錄的規(guī)定有：漁獲物日志、隨船觀察員及隨船監(jiān)測規(guī)則，以上3種方式均能實現(xiàn)對漁獲物捕撈及運輸過程的記錄?？勺匪菪砸笮畔⒂涗浀娜嫘浴蚀_性和可核實性，強調(diào)對信息的輸入過程，提供漁獲物的原貌及其捕撈過程、運輸過程的真實性。

綜上，漁獲物可追溯制度可界定為保障產(chǎn)品質(zhì)量安全、可持續(xù)漁業(yè)和漁業(yè)貿(mào)易順利進行的相關制度安排。據(jù)此，被追溯主體負責對漁產(chǎn)品供應鏈全程進行記錄、保存并向主管機關報告關鍵信息，管理機構(gòu)負責識別、核實、認證、統(tǒng)一和保管信息。此定義的優(yōu)點在于：一是明確了各主體的義務，責任分工明確，即被追溯主體負責記錄和提供關鍵信息，由管理機構(gòu)核實信息的準確性;二是聚焦于關鍵信息;三是間接解決了《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》可追溯制度與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可追溯制度的關系，即《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》可追溯制度將解決《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可追溯制度中涉及漁獲物的可追溯問題;四是明確了漁獲物可追溯制度的管轄范圍，既水上捕撈過程的可追溯，還包括其上岸后流通過程的可追溯性。

3.2 義務主體和執(zhí)法主體

《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》在一定程度上規(guī)定了“執(zhí)法主體”，即“國家”管理“大中型漁業(yè)船舶漁獲物”，“設區(qū)的市級以上人民政府漁業(yè)主管部門”規(guī)制“小型漁業(yè)船舶漁獲物”，漁獲物可追溯制度的適用對象主要是漁船，但是否涵蓋所有魚種并未明確。

在他國漁獲物可追溯制度中，確實存在適用對象和適用標的物的差異。如美國海產(chǎn)品進口監(jiān)測計劃（SIMP）適用的對象為13類重點物種，即要求海產(chǎn)品進口商對13類重點物種遵循特定的報告和記錄程序[31]。為回應利益相關者的訴求和減輕管制負擔，美國豁免了進口商報告有關小型船舶信息的義務[32]。歐盟漁獲認證計劃（CCS）涵蓋捕撈的所有野生海產(chǎn)品，要求所有進入歐盟共同市場的捕撈野生海產(chǎn)品必須附有捕撈證書，并得到船旗國政府注冊處官方保證根據(jù)適用法律捕撈的漁船，涵蓋所有由非歐盟國家進入歐盟市場的海洋野生魚類（附件1規(guī)定了例外）[33]，但美國僅對特定重點物種進行規(guī)制，被認為具有歧視性[34]，且物種間可替代，這種覆蓋范圍的缺口降低了SIMP規(guī)制IUU 捕撈的有效性[35]。越南《漁業(yè)法》適用對象為水產(chǎn)品，適用對象包括商業(yè)捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖、加工和貿(mào)易商[29]。實際上，相較于水產(chǎn)養(yǎng)殖而言，越南對遠洋捕撈漁獲物的可追溯性規(guī)制力度較小，其可追溯性工作面不全，尚不足以令歐盟取消其“黃牌警告”。

可見，我國可追溯制度應對所有漁獲物實施，其中，捕撈漁獲物的水域包括內(nèi)水、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架及公海，捕撈漁獲物的種類包括所有魚種?？紤]對不同魚種實施可追溯制度的現(xiàn)有基礎和現(xiàn)實困難，也可采取重點魚種、重點水域先行先試的方式。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息化追溯管理辦法（試行）》規(guī)定：“推動重點產(chǎn)品、重點領域、重點地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品追溯先行先試”和“探索不同品種、不同場景下的農(nóng)產(chǎn)品全程追溯技術和模式”[27]。基于漁獲物為初級農(nóng)產(chǎn)品，該規(guī)定為漁獲物可追溯制度的先行先試提供了制度性經(jīng)驗。

另外，漁獲物可追溯制度需要注意與食品安全可追溯制度的協(xié)調(diào)。食品安全可追溯制度早已在我國確立，擬議中的漁獲物可追溯制度，將面臨與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可追溯制度的銜接問題。以執(zhí)法主體為例，《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均規(guī)定了可追溯制度，但在執(zhí)法主體上存在差異，后者的執(zhí)法主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和市場監(jiān)督管理部門[21];前者規(guī)定分別由漁政監(jiān)督管理機構(gòu)和海警機構(gòu)負責[16]。那么，在追責過程中，將面臨執(zhí)法權(quán)分配與協(xié)調(diào)的問題。漁獲物可追溯制度既涉及海上又涉及陸地，追溯面大，單一部門執(zhí)法難免遭遇執(zhí)法力量不足的問題。部門合作執(zhí)法模式既可以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在海上溯源工作方面已有的執(zhí)法力量和經(jīng)驗，也可以發(fā)揮市場監(jiān)督管理部門在食品安全質(zhì)量溯源方面的優(yōu)勢。例如，愛爾蘭海洋漁業(yè)保護局（SFPA）負責從海上到首次銷售前的溯源工作，然后由食品安全局（FSAI）接手，此時溯源的主要目的在于確保食品安全，隨后食品安全局增加了通過溯源發(fā)現(xiàn)非法產(chǎn)品的權(quán)限[36]。在部門合作過程中，兩者的執(zhí)法權(quán)往往存在交叉，為了保障追溯數(shù)據(jù)的順利交接，愛爾蘭海洋漁業(yè)保護局與食品安全局簽訂合作協(xié)議并據(jù)此建立全面的數(shù)據(jù)分享機制[36]。

3.3 追溯必需的關鍵信息

界定追溯必需的“關鍵信息”，需要在我國已有的制度基礎上借鑒國際經(jīng)驗。

根據(jù)國際實踐，一份NGO 報告歸納總結(jié)了有助于實現(xiàn)追溯的17種關鍵數(shù)據(jù)元素，即：船舶名稱、唯一船舶標識（IMO 編號）、船旗、國際無線電呼叫標志、出口/再出口商的信息、進口公司標志、產(chǎn)品類型、在FAO/ASFIS三字母代碼中的特別名稱、評估活體重量、加工重量、海上轉(zhuǎn)運的聲明和授權(quán)、活動日期、捕獲區(qū)域、捕撈授權(quán)、登陸地、加工位置、漁具或捕魚方法[13]。其中，歐盟只規(guī)定了其中的13個關鍵因素，對捕獲地、登陸點、漁具類型或捕獲方法不作要求;美國則要求其中的12個關鍵因素，對國際無線電呼號、魚的重量不作要求，對IMO 編號、轉(zhuǎn)運信息、捕撈許可則是有條件的要求[13]。

我國在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯和漁獲物試點工作中要求的關鍵信息也存在差異，如國家追溯平臺為推進全程追溯，設定農(nóng)產(chǎn)品追溯基礎性指標，包括但不限于：產(chǎn)地生產(chǎn)（屠宰、加工）主體、生產(chǎn)基地、產(chǎn)品種類、數(shù)量單位、收獲（屠宰、加工）時間、質(zhì)檢情況等信息，以及由此自動生成的產(chǎn)品追溯碼[27]。我國臺州市則在漁獲物的捕撈、裝箱、轉(zhuǎn)載、交易、上岸、加工等環(huán)節(jié)，通過“船港通”掌上端掃描漁獲物運載載體標識碼，相應錄入捕撈時間、捕撈海域、加工規(guī)格數(shù)量、成品生產(chǎn)批次和交易情況等信息[37]。當漁獲物可追溯制度被用于不同目的，所要求提供的信息會有所差異。美國SIMP 和歐盟CCS主要在于強化本國管控進口IUU 捕撈的能力，兼具保障食品安全和打擊IUU 捕撈雙重目的，此類管控計劃要求提供的關鍵數(shù)據(jù)信息達17種之多;《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可追溯制度主要用于保障產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，注重漁獲物的捕撈地、運輸和加工過程等信息。而《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》可追溯制度兼具保障打擊IUU 捕撈、保障漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和漁業(yè)對外貿(mào)易，注重漁獲物的捕撈合法性、捕撈方法和工具的可持續(xù)性和捕撈許可證等信息。

我國漁獲物可追溯制度的涵蓋范圍需要參考國際經(jīng)驗，廣泛征求利害攸關方的意見，并經(jīng)由漁業(yè)專家、法律專家、經(jīng)濟學家等協(xié)力評估需要納入可追溯制度中的“關鍵性”，論證必要性和合理性，平衡公平與效率。如果需要收集和核實的數(shù)據(jù)過多或缺乏科學必要性，對于義務主體、執(zhí)法主體、消費者、公眾而言，均構(gòu)成不必要負擔。一方面，義務主體鑒于提供漁獲物數(shù)據(jù)可能導致其商業(yè)秘密泄漏，往往傾向于隱瞞數(shù)據(jù)，但為了滿足監(jiān)管機構(gòu)要求而不得不提供必要信息時，勢必增加相關人力和物力，導致商品成本提高，此部分溢價最終也必然由消費者承擔。另一方面，監(jiān)管機構(gòu)為了核實、認證相關數(shù)據(jù)，勢必也要增加相應的人力和物力，最終的額外費用負擔將由納稅人承擔。實際上，如何在“收集全面而有力的關鍵數(shù)據(jù)元素”和“最小化數(shù)據(jù)收集疲勞并避免使之過于繁重”之間平衡，具有挑戰(zhàn)性[38]。美國SIMP最終版規(guī)則刪除了幾類早先要求提供的記錄，避免數(shù)據(jù)重復或冗余，減輕了可追溯負擔[32]。

關鍵數(shù)據(jù)的提供應體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、獨特性、符合國際規(guī)則等原則，嚴格遵循必要性和可行性原則，并保障真實性和可驗證性。國際組織和國家對捕撈對象、捕撈工具和方法、捕撈區(qū)域、捕撈時段的限定，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則;要求記錄與報告上述數(shù)據(jù)，是貫徹可持續(xù)發(fā)展原則的重要舉措。對漁船名稱、唯一船舶標識、漁船所屬企業(yè)及國家的要求，則體現(xiàn)了獨特性原則。對國際無線電呼叫標志、IMO 編號則體現(xiàn)了與國際規(guī)則對接的原則。鑒于《全球記錄》面臨的阻力之一就是漁船所有方和經(jīng)營方不愿為漁船申請IMO 編號[39]，歐盟成員國對漁船所有者和國家主管部門做出強制性要求，15m以上、獲準在國家管轄水域外捕撈作業(yè)的所有漁船都要申請IMO 編號[39]。越南則規(guī)定商業(yè)捕撈許可證的主要內(nèi)容包括IMO 編號（如有），盡管采取了非強制要求，但也體現(xiàn)與國際規(guī)則對接的原則。

綜上，關鍵信息應包括捕撈主體（漁船名稱、唯一船舶標識、漁船所屬企業(yè)及國家、國際無線電呼叫標志、IMO 編號）、捕撈對象（魚的種屬、重量）、捕撈工具和方法、捕撈區(qū)域、捕撈時段等，通過作業(yè)日志予以記錄，并以捕撈許可證和合法性標簽的形式展示出來。

3.4 統(tǒng)一的電子漁獲物數(shù)據(jù)庫

關鍵信息可以通過在申請捕撈許可證時提供，或以填寫作業(yè)日志、進出港報告、合法性標簽方式提供，也可以通過電子漁獲物數(shù)據(jù)庫提供。建立統(tǒng)一的電子漁獲物數(shù)據(jù)庫是國際組織大力提倡的通行做法，統(tǒng)一的電子漁獲物數(shù)據(jù)庫是落實漁獲物可追溯制度的重要保障，可以從源頭上解決不同數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)間的傳輸不暢問題，并節(jié)省人力、物力，有助于提高我國漁業(yè)管理水平和效率。但是，目前《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》缺乏對建立國家統(tǒng)一的電子漁獲物數(shù)據(jù)庫的相關規(guī)定。

國際上，美國要求進口商通過國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)（ITDS）報告關鍵數(shù)據(jù)信息;愛爾蘭漁業(yè)部門負責收集和整理大量的漁船和捕撈數(shù)據(jù)，并確保公眾、政府和利益相關人可通過部門數(shù)據(jù)庫獲取;俄羅斯將海產(chǎn)品可追溯性作為國民計劃的一部分，建立了水星（Mercury）系統(tǒng)，通過國家立法要求所有規(guī)模的捕撈漁船運用該系統(tǒng)，以追蹤所有的海產(chǎn)品生產(chǎn);印尼建立了具有高度互操性的國家漁業(yè)追溯和儲存系統(tǒng)（STELINA），允許印尼海洋與漁業(yè)部門和私企之間進行數(shù)據(jù)交換[25]。在可追溯實踐中，歐盟由于缺乏中央登記記錄系統(tǒng)而受批評[40]，信息收集的分散和數(shù)據(jù)傳輸?shù)恼系K引發(fā)了歐盟關切，因此，歐盟委員會2019年推出捕撈（CATCH）系統(tǒng)，旨在為歐盟成員國提供單一數(shù)據(jù)庫[41]。

數(shù)據(jù)庫建設面臨的主要難題是商業(yè)秘密的保護和成本負擔，美國為回應企業(yè)擔心的商業(yè)秘密泄漏問題，始終強調(diào)商業(yè)秘密優(yōu)于消費者知情權(quán)，且在SIMP下，進口商只需在系統(tǒng)中報告漁獲物關鍵數(shù)據(jù)并保存這些記錄及接受隨機審計，政府和進口商均無需向美國市場的下游供應商和消費者披露任何機密信息[32]。就系統(tǒng)建設的成本負擔而言，越南在立法中明確政策支持，對“建立海上商業(yè)漁船活動監(jiān)測和監(jiān)督系統(tǒng)、漁業(yè)活動信息系統(tǒng)和國家數(shù)據(jù)庫”提供投資與政策支持，并鼓勵外國個人和組織對“將質(zhì)量管理體系應用于水產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營、水產(chǎn)品的追蹤”進行投資[42]。

3.5 違法責任

違法責任條款的確定關乎漁獲物可追溯制度的發(fā)展定位，即實行鼓勵性漁獲物可追溯制度還是強制性漁獲物可追溯制度。如缺乏違法責任條款，漁獲物可追溯制度將難以真正落實。

漁獲物可追溯制度需要與《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》中的作業(yè)日志、合法性標簽、定港上岸、船舶進出口港報告、隨船觀察員、船舶監(jiān)測等其他規(guī)則的協(xié)助[5]。上述規(guī)則是實現(xiàn)可追溯制度的重要工具，以確保漁獲物供應鏈全程可被追溯。首先，捕撈者主動通過作業(yè)日志的方式記錄，國家派遣隨船觀察員和要求船舶安裝監(jiān)測設備對捕撈過程進行記錄，實現(xiàn)可追溯制度中的“記錄”“監(jiān)測”要素;其次，國家通過規(guī)定船舶定港上岸和進出口報告實現(xiàn)集中且高效的核實，實現(xiàn)可追溯制度中的“核實”“報告”要素;最后，以合法性標簽的形式展示和保存，實現(xiàn)可追溯制度中的“認證”“可識別”要素。如果再規(guī)定漁獲物可追溯責任條款，將不可避免地與其他條款的違法責任產(chǎn)生重疊。

漁船進出漁港報告、合法性標簽條款同樣是《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》的新增法條，均規(guī)定了違法責任條款。如“漁業(yè)船舶進出漁港未按規(guī)定履行報告義務或者不服從漁政監(jiān)督管理機構(gòu)管理和調(diào)度的，處10萬元以下罰款”;“未按規(guī)定填寫產(chǎn)品合法性標簽或者標簽內(nèi)容與捕撈情況不相符的，責令改正，并處十萬元以下的罰款;收購沒有合法性標簽漁獲物的，沒收違法所得、漁獲物、漁具，處十萬元以下罰款[16]?！北M管這些規(guī)定有助于實現(xiàn)可追溯，但是否屬于漁獲物可追溯制度的一部分，實際上存疑。目前《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》并未明確漁獲物可追溯制度與作業(yè)日志、合法性標簽、定港上岸等規(guī)則之間的關系。國際實踐中，存在規(guī)則間相互獨立的情況，如新西蘭的電子漁船跟蹤、漁獲報告和漁獲監(jiān)測獨立于電子追溯系統(tǒng)[25]。如果不明確漁獲物可追溯制度與上述規(guī)則間的關系，則可認為該制度缺乏違法責任條款。因此應通過明確其與合法性標簽、作業(yè)日志等條款的關系，從而將這些規(guī)則中的違法責任條款納入漁獲物可追溯制度體系。

4 漁獲物可追溯制度的立法形式

漁獲物可追溯制度的立法形式既包括在《中華人民共和國漁業(yè)法》中補足相關條款，如明確定義、明確與其他有助于實現(xiàn)可追溯的規(guī)則之間的關系、在立法目的中增加“保障食品安全”等條款;又應在出臺關于漁獲物可追溯制度的專門管理辦法。漁獲物雖然屬于食品和農(nóng)產(chǎn)品系列，但其具有特殊性，具備專門規(guī)制的必要性。兩種立法形式并非對立關系，系兼容和互補的關系，可一并實施。

4.1 形式之一：補充相關條款

本方式指在《中華人民共和國漁業(yè)法》中直接構(gòu)建漁獲物可追溯制度，通過補充相關條款，明確已有條款與漁獲物可追溯制度的關系，通過最小改動來構(gòu)建起相應制度。如：

（1）明確國家對漁獲物可追溯制度的財政支持。這有國際先例，如越南《漁業(yè)法》規(guī)定對“水產(chǎn)品追蹤”提供政策支持，鼓勵外國個人和組織對相關追蹤活動進行投資[42]。

（2）明確可追溯制度的內(nèi)容，包括關鍵信息、程序、義務主體。越南《漁業(yè)法》通過立法明確可追溯的物種范圍、程序和追溯主體及權(quán)力，值得參考，如各省漁業(yè)主管部門負責管理和追蹤《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》（CITES）附件中規(guī)定的水生物種、水產(chǎn)養(yǎng)殖或野生的瀕危、珍稀水生物種來源;政府負責規(guī)定追蹤特定的水生物種來源程序，頒布與CITES附件和瀕危、珍稀水生物種繁殖、飼養(yǎng)和人工繁殖資格證書的條件、權(quán)力和程序[29]。

（3）明確可追溯制度與作業(yè)日志、合法性標簽、船舶進出港報告等規(guī)則的關系，建議在上述規(guī)則中增加“以確保可追溯性”術語。越南在立法中明確規(guī)定水生品種的生產(chǎn)者和飼養(yǎng)者具有記錄和文件保存、貼標簽等義務，且規(guī)定通過這種記錄和保存以確?？勺匪?，如：水生品種的生產(chǎn)者和飼養(yǎng)者有義務“在水生資源的生產(chǎn)和提高過程中，保存記錄和文件，以便追溯”;水產(chǎn)飼料和產(chǎn)品的生產(chǎn)者、商人、進口商和用戶有義務“按照標簽法規(guī)范對產(chǎn)品進行標簽;在生產(chǎn)過程中做記錄，便于可追溯”[29]。

越南與我國同是漁業(yè)出口大國，其《漁業(yè)法》對我國具有重要的參考價值。越南在立法中分別從國家和省級漁業(yè)主管部門、生產(chǎn)者和養(yǎng)殖者、進口商和用戶等層面對水產(chǎn)品追蹤，以便落實責任，明確可追溯與記錄、保存、合法性標簽的關系，通過在立法中多次強調(diào)“追蹤”來構(gòu)建“水產(chǎn)品可追溯制度”。我國可以借鑒該形式，即在立法相關條款如船舶監(jiān)測、觀察員、作業(yè)日志、合法性標簽、進出港口規(guī)則中明確上述規(guī)則與漁獲物可追溯的關系。其不足在于，船舶監(jiān)測、觀察員和定港上岸規(guī)則并非完全是為了實現(xiàn)可追溯性，加入“確保可追溯性”詞匯可能會導致未來在法律解釋中出現(xiàn)解釋狹義化的不利影響。

4.2 形式之二：出臺關于漁業(yè)可追溯制度的專門管理辦法

漁業(yè)可追溯制度的專門管理辦法，主要解決適用對象、執(zhí)法主體、執(zhí)法手段、違法責任和監(jiān)督機制等問題。漁獲物可追溯制度的設計與實施，應注重保障權(quán)利與義務的平衡，以公平、正義原則保障程序規(guī)范，并協(xié)調(diào)統(tǒng)一可追溯制度的現(xiàn)有規(guī)定。

（1）明確適用對象和范圍，可考慮重點區(qū)域或魚種先行先試?？赏ㄟ^制定《漁獲物溯源試點辦法》，明確溯源主體、內(nèi)容和方式，要求試點漁船和漁港遵守漁獲物溯源相關規(guī)定[43]。就區(qū)域而言，可率先開展公海漁船漁獲物可追溯試點，為全面建立漁獲物可追溯制度積累經(jīng)驗[44]。就魚種而言，優(yōu)先考慮以秋刀魚、金槍魚為重點的遠洋漁獲物追溯試點[45]。

（2）統(tǒng)一漁獲物可追溯制度的執(zhí)法主體。在有關漁獲物可追溯制度的現(xiàn)行規(guī)定中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、市場監(jiān)督管理部門、漁政監(jiān)督管理機構(gòu)、海警均具有實施監(jiān)督管理權(quán)，應妥善協(xié)調(diào)并統(tǒng)一漁獲物可追溯制度的執(zhí)法主體。不論是《漁業(yè)法修訂草案（征求意見稿）》還是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，均屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要負責主導編纂的規(guī)范性法律文件，降低了協(xié)調(diào)執(zhí)法主體的難度。

（3）明確統(tǒng)一的漁獲物電子數(shù)據(jù)庫的地位。我國各省、市漁獲物可追溯系統(tǒng)建設情況較好，可在此基礎上推動統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫的建設與完善。世界自然基金會也在研究區(qū)塊鏈技術，以追溯和跟蹤（traceandtrack）金槍魚從“海洋到盤子”的全過程[46]。實際上，互操性技術的進步，有助于降低實施漁獲物可追溯制度的成本和難度，對此應積極加以使用。

兩種形式屬于互補關系，應配合使用。專門管理辦法的法律位階低于法律，那么當其與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中的相關規(guī)則產(chǎn)生重疊時，將會出現(xiàn)法律適用的困境，如相較于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，專門管理辦法屬于新法、特別法，但也屬于下位法，法律位階較低，易產(chǎn)生法律適用沖突。因此需要在《中華人民共和國漁業(yè)法》中構(gòu)建基本的可追溯制度框架，避免出現(xiàn)法律適用的困境。但《中華人民共和國漁業(yè)法》需要解決的問題并非只有漁獲物可追溯制度的構(gòu)建，如果其事無巨細將導致過于龐大，反而影響法律的順利出臺。

5 結(jié)論

從國際意義和影響而言，漁獲物可追溯制度作為一種肩負保障食品安全、助力可持續(xù)漁業(yè)發(fā)展和維護漁業(yè)正常貿(mào)易三大使命的新制度，其建構(gòu)和完善將會面臨更大的挑戰(zhàn)，需要協(xié)調(diào)的矛盾更多。我國在漁獲物可追溯制度建設方面探索中國方案，應秉持人與自然生命共同體理念，把生物多樣性保護作為生態(tài)文明建設重要內(nèi)容，為全面推進中國式現(xiàn)代化而持續(xù)推進生物多樣性治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷充實法律“工具箱”，踐行共商共建共享的全球海洋治理和生物多樣性全球治理觀，推動漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的國內(nèi)國際雙循環(huán)，打造國際規(guī)則之治的中國模版。

從國內(nèi)法制度建設而言，漁獲物可追溯制度的根本目的在于實現(xiàn)漁獲物產(chǎn)品溯源，以保障食品安全、助力可持續(xù)漁業(yè)發(fā)展和維護漁業(yè)對外貿(mào)易的順利開展。實質(zhì)性要素包括該制度的定義、義務主體、執(zhí)法主體、需追溯的信息、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和違法責任等。構(gòu)建形式既包括在《中華人民共和國漁業(yè)法》中補充漁獲物可追溯定義條款，明確該制度與作業(yè)日志、合法性標簽規(guī)則的關系。出臺專門的漁獲物可追溯制度的管理辦法，有助于解決適用對象、執(zhí)法主體和統(tǒng)一的電子漁獲物數(shù)據(jù)系統(tǒng)等問題。通過采取在《中華人民共和國漁業(yè)法》中補充相關條款和出臺專門的漁獲物可追溯制度兩種方式，既保障了立法層級，使之可有效與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中的魚產(chǎn)品可追溯制度銜接，又能避免《中華人民共和國漁業(yè)法》的立法冗長，發(fā)揮專門管理辦法的特別法優(yōu)勢。數(shù)字時代的區(qū)塊鏈技術，不僅有助于降低可追溯制度的實施難度，而且拓寬了實施可追溯制度的途徑，同時也可能降低對義務主體的不必要負擔，但更需要規(guī)范執(zhí)法程序，注重保障企業(yè)的數(shù)據(jù)隱私和商業(yè)秘密。政府層面應積極構(gòu)建我國的漁獲物可追溯制度，并積極向民眾進行立法宣傳。總之，我國必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，開展更具全球視野、更富進取精神、更有中國特色的大國法治建設，為實現(xiàn)中華民族偉大復興營造和平穩(wěn)定的國際和國內(nèi)法律環(huán)境。

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