湖北實(shí)施強(qiáng)縣工程的問題與對策

課題組

強(qiáng)縣工程是推動湖北城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快建設(shè)全國構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)的關(guān)鍵舉措。湖北省第十二次黨代會提出，“要實(shí)施強(qiáng)縣工程，加快推進(jìn)以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化和以縣域?yàn)閱卧某青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”。課題組通過深入調(diào)研，提出湖北實(shí)施強(qiáng)縣工程的對策建議。

一、湖北實(shí)施強(qiáng)縣工程具有良好基礎(chǔ)

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)向全域布局、全面發(fā)力推進(jìn)

中共湖北省委制定了《湖北省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 及《湖北省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》 《湖北省城鎮(zhèn)人居環(huán)境建設(shè)“十四五”規(guī)劃》 等專項(xiàng)規(guī)劃，細(xì)化了城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)舉措，10 縣（市）進(jìn)入國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單。

（二）農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移向全面放開、以人聚城推進(jìn)

一是積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。如，公安縣保留農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涉農(nóng)“三權(quán)”不變，對農(nóng)民進(jìn)城購房一次性補(bǔ)貼優(yōu)惠，2020 年縣城建成區(qū)常住人口達(dá)到 22 萬人，較 2015 年凈增 5 萬人。二是推動創(chuàng)業(yè)就業(yè)城鎮(zhèn)化。2016 年以來，湖北省共組織 106.66 萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動者參加就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，新增農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè) 16 萬人、帶動就業(yè) 56 萬人。三是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。與“十三五”相比，湖北省城區(qū)學(xué)前教育普惠率提高6.76 個(gè)百分點(diǎn)，新增城區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校學(xué)位52.75 萬個(gè)，隨遷子女在流入地公辦義務(wù)教育學(xué)校就讀比例達(dá) 96%。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展向產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)城融合推進(jìn)

一是培育壯大縣域產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)施“萬企萬億”技改工程，促進(jìn)縣域傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)改造升級、提質(zhì)增效。仙桃市打造世界級非織造布產(chǎn)業(yè)集群，獲中央投資 1.05 億元，入駐項(xiàng)目 39 個(gè)、總投資 64.7 億元。二是生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展?？h域萬元GDP 能耗五年累計(jì)降幅16.37%。潛江市深化區(qū)域公用品牌建設(shè)，成就了潛江龍蝦 520 億元綜合產(chǎn)值的大產(chǎn)業(yè)和 227 億元品牌價(jià)值的大品牌。三是創(chuàng)新動能，培植后勁。目前，縣域省級企業(yè)技術(shù)中心 213 家，高新技術(shù)企業(yè) 3328 家，15 家企業(yè)入選首批省級技術(shù)創(chuàng)新示范企業(yè)，縣域規(guī)模以上工業(yè)企業(yè) 12320 家。

（四）縣城發(fā)展向資源整合、城鄉(xiāng)融合推進(jìn)

一是強(qiáng)化土地保障。對深度貧困縣、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中連片特困縣，每縣每年單列 40 公頃新增建設(shè)用地計(jì)劃，“十三五”期間批準(zhǔn)縣城建設(shè)用地約 9.59 萬公頃。二是用經(jīng)營激活資源。公安縣 2018 年以來融資籌資 42.89 億元，引入民營資本推進(jìn)民生項(xiàng)目，建成 6 所民營中小學(xué)校、3 家民營醫(yī)院。三是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置。目前全省建成交易市場 60 個(gè)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息平臺共受理交易19565 宗，成交總額 61.9 億元。

二、湖北實(shí)施強(qiáng)縣工程的薄弱環(huán)節(jié)和制約因素

（一）縣域經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分

一是發(fā)展不平衡，布局不均衡。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的縣（市）主要分布在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，集中在沿長江、漢江流域的江漢平原地帶。2020 年，7 個(gè)一類縣（市）以17.6%的縣域常住人口，完成了縣域 25.1%的生產(chǎn)總值；29 個(gè)三類縣（市）以 35%的縣域常住人口，完成縣域25.7%的生產(chǎn)總值。二是含新量不高，含金量不足。2019 年湖北省 3 家國家創(chuàng)新型縣市（大冶、宜都、仙桃）中的規(guī)上企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占主營業(yè)務(wù)收入的比值、規(guī)上企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)占比，分別為國家創(chuàng)新型縣（市）平均值的 57.21%、66.39%。三是與沿海、中部省份差距較大。與江浙比，2020 年，湖北省縣（市）平均 GDP292.1 億元，分別是江蘇的 28.6%、浙江的 57.2%；縣均一般預(yù)算收入13.3 億元，分別是江蘇的 18.3%、浙江的29.8%。

（二）縣城承載能力弱，基礎(chǔ)設(shè)施不配套

一是縣城教育資源不充足。普惠性學(xué)前教育資源覆蓋率相對較低，部分縣市義務(wù)教育大班額比例較高，普通高中還存在大班額、超大班額現(xiàn)象。二是醫(yī)療保障能力不足?！半p百縣（市）”中，大冶市、陽新縣、監(jiān)利市、公安縣、黃梅縣、蘄春縣、仙桃市等 11 個(gè)縣（市）尚無三級甲等醫(yī)院。三是基礎(chǔ)設(shè)施不配套?？h城建設(shè)歷史欠賬較多，市政公用設(shè)施亟待改造升級。

（三）國家生態(tài)功能區(qū)保護(hù)與發(fā)展難度加大

湖北省是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，包括大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)、三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)，涵蓋了 25 個(gè)縣市；另外還有鄂東南幕阜山區(qū)屬于省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，涵蓋了 2 個(gè)縣。按照嚴(yán)守耕地紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等國家政策要求，湖北省林地、耕地面積分別占全省國土總面積的 50%和 25%，能用于補(bǔ)充耕地的空間十分有限。

（四）縣城發(fā)展制約要素多，推高城鎮(zhèn)化成本

湖北省一些基礎(chǔ)薄弱的縣（市）既要滿足保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保公共服務(wù)需求，又要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)，財(cái)政收入增速與支出剛性需求有較大差距?？h城“就地城鎮(zhèn)化”生活成本較高。以 2019 年武穴市農(nóng)民人均可支配收入16848 元/年計(jì)算，農(nóng)戶不吃不喝購買一套 120平方米的商品房（均價(jià) 5000 元/平方米計(jì)算）需11 年。

（五）縣城戶籍吸引力減弱，縣城人口總量呈減少趨勢

受特大城市、中心城市對人口的“虹吸效應(yīng)”影響，勞動力凈流出加速了湖北省縣域人口老齡化趨勢，一些企業(yè)難以招到適齡勞動力。調(diào)查中，進(jìn)城農(nóng)民明確表示不愿意轉(zhuǎn)戶的達(dá)到 40%，進(jìn)城定居的農(nóng)民愿意有償或無償放棄承包地的僅占5%。

三、湖北實(shí)施強(qiáng)縣工程的主攻方向

湖北實(shí)施強(qiáng)縣工程需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，遵循發(fā)展規(guī)律，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，提升縣城綜合承載能力，促進(jìn)縣城人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約，推動縣域經(jīng)濟(jì)突破性發(fā)展，增強(qiáng)湖北縣域高質(zhì)量發(fā)展的新動能。

（一）堅(jiān)持龍頭帶動，梯度發(fā)展

一是完善城鎮(zhèn)等級規(guī)模體系。堅(jiān)定不移支持武漢做大做強(qiáng)，增強(qiáng)國家中心城市功能。提升襄陽、宜昌城市發(fā)展能級，使之成為經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、帶動作用大的省域副中心城市。形成省域中心城市、省域副中心城市、地區(qū)中心城市、重要節(jié)點(diǎn)城市、一般城市的五級城鎮(zhèn)等級體系。合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)人口分布，形成 1 個(gè)超大城市、2 個(gè) I 型大城市、5 個(gè) II 型大城市、11 個(gè)中等城市，31 個(gè) I 型小城市、26 個(gè) II 型小城市的城鎮(zhèn)規(guī)模體系。

二是發(fā)揮中心城市輻射帶動功能。第一，大力發(fā)展三大都市圈，增強(qiáng)中心城市及城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。武漢錨定國家中心城市和長江經(jīng)濟(jì)帶核心城市定位，發(fā)揮龍頭引領(lǐng)和輻射帶動作用；襄陽、宜昌切實(shí)扛起“兩翼驅(qū)動”的引擎責(zé)任，依據(jù)周邊縣（市）產(chǎn)業(yè)定位，充分發(fā)揮輻射帶動作用，合理布局配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、協(xié)作企業(yè)，形成區(qū)域性低成本、高效率的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶。第二，鼓勵產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密、交通聯(lián)通便捷的縣（市、區(qū)）組團(tuán)式發(fā)展，依托長江、清江、漢江等軸線促進(jìn)毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展，開展跨江合作。加快構(gòu)建漢十、麻竹和襄荊城鎮(zhèn)發(fā)展軸，推動丹河谷、竹房神、隨棗等城市組團(tuán)發(fā)展。第三，探索城市圈（群）與縣（市）融通發(fā)展試點(diǎn)，統(tǒng)籌城市群、中心城市、縣域之間的重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力布局，推動構(gòu)建融資在城市、投資在縣域，研發(fā)在城市、制造在縣域，頭部在城市、配套在縣域的一體化發(fā)展格局。

三是立足特色支持“百強(qiáng)進(jìn)位”。支持全省高質(zhì)量發(fā)展重點(diǎn)縣（市、區(qū)）立足產(chǎn)業(yè)資源稟賦、發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)承載力，錯(cuò)位發(fā)展，建成高質(zhì)量、各具發(fā)展特色的“排頭兵”。以強(qiáng)縣工程為抓手支持“百強(qiáng)進(jìn)位”，在重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力布局、獎勵扶持等方面予以傾斜，支持補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，持續(xù)縮小與排名靠前縣市之間的差距，全面提升綜合競爭力和發(fā)展質(zhì)量。

（二）堅(jiān)持科學(xué)定位，合理布局縣域產(chǎn)業(yè)

一是一類縣市如棗陽、宜都等地重點(diǎn)推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力為首要任務(wù)，積極承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，使之成為全省乃至全國重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。二是二類縣市如宜城、老河口等地以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為首要任務(wù)，在不影響主體功能前提下，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，積極承接就業(yè)容量大、環(huán)境污染小的制造業(yè)。三是三類縣市如南漳、?？档鹊赝伙@生態(tài)業(yè)、文化和民族特色，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)特產(chǎn)品加工業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口向縣城和中心鎮(zhèn)集聚。

（三）堅(jiān)持補(bǔ)齊短板，提升縣城承載力

一是持續(xù)推進(jìn)縣域交通基礎(chǔ)設(shè)施增密、互通、提質(zhì)。圍繞全省綜合交通運(yùn)輸格局，加快完善縣域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌推進(jìn)多種運(yùn)輸方式向縣域覆蓋。推進(jìn)縣域高速公路優(yōu)化擴(kuò)容、國省干線達(dá)標(biāo)提質(zhì)，加快推進(jìn)武漢至大悟、武漢至陽新、宜昌至來鳳等高速公路改擴(kuò)建等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。二是加速實(shí)施一批縣域重大能源項(xiàng)目。推進(jìn)新一輪城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造升級，支持縣域企業(yè)參與電價(jià)改革，降低縣域企業(yè)用能成本；推進(jìn)監(jiān)利—潛江輸油管道、三峽翻壩運(yùn)輸成品油管道、西氣東輸三線湖北段等項(xiàng)目；推進(jìn)荊州煤炭鐵水聯(lián)運(yùn)儲配基地、宜昌枝城港煤炭物流儲備基地、鄂西頁巖氣勘探開發(fā)、潛江地下鹽穴儲氣庫一期等項(xiàng)目。

（四）堅(jiān)持?jǐn)U權(quán)賦能，加大要素保障

一是以賦能的辦法添活力。推進(jìn)深化擴(kuò)權(quán)賦能強(qiáng)縣改革，按照“能放盡放”原則開展相關(guān)領(lǐng)域改革，在農(nóng)村“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高“人地錢”掛鉤精準(zhǔn)度等方面，推出務(wù)實(shí)管用的舉措，把擴(kuò)權(quán)紅利轉(zhuǎn)化為強(qiáng)縣效應(yīng)。二是開展投融資體制改革試點(diǎn)。創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，推動優(yōu)質(zhì)企業(yè)上市，利用國有資本通過融資平臺注資幫助企業(yè)補(bǔ)充資本金和增資擴(kuò)股，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。運(yùn)用共同締造理念，提升政府性投資的管理和運(yùn)營水平。污水處理廠、垃圾焚燒廠等項(xiàng)目，可以讓國有平臺投資建設(shè)，委托省內(nèi)企業(yè)運(yùn)營，推動資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)化。三是推進(jìn)土地集約高效可持續(xù)利用。開展縣市開發(fā)區(qū)（園區(qū)）“畝產(chǎn)效益”評價(jià)改革試點(diǎn)，對評價(jià)較好的縣市和企業(yè)給予獎勵，與年度用地、用能、排放等資源要素分配掛鉤。

（五）堅(jiān)持完善機(jī)制，加強(qiáng)政策支持

一是健全激勵考核機(jī)制。更加聚焦發(fā)展質(zhì)效，注重縣域發(fā)展后勁和活力，加強(qiáng)對“工業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資比重”“新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)占年末規(guī)上工業(yè)企業(yè)總數(shù)的比重及升降幅度”等指標(biāo)的考核，更加注重規(guī)上企業(yè)凈增數(shù)。二是完善市民化成本分擔(dān)機(jī)制。省級財(cái)政在安排均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，逐步提高非戶籍常住人口權(quán)重系數(shù)，省預(yù)算內(nèi)投資向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜。三是深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革。探索建立補(bǔ)償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)逆向關(guān)聯(lián)機(jī)制，對生態(tài)功能重要地區(qū)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，減少補(bǔ)償資金規(guī)模。設(shè)立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金對吸納生態(tài)移民較多地區(qū)給予補(bǔ)償。四是建立農(nóng)民縣城落戶激勵機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障，完善公租房政策制度，擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率。開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市能力。