新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理的探索與思考

●廣東省委編辦

廣東省在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理方面進(jìn)行了有益探索，明確設(shè)立程序、完善章程管理、強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)管，在實踐中注重把握“兩個確?！薄皟蓚€突出”“兩個壓實”，為促進(jìn)公益事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

黨的二十大報告指出，要加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)。習(xí)近平總書記2023年4月視察廣東時強(qiáng)調(diào)，實現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。廣東省委編辦始終堅持習(xí)近平總書記和黨中央的指揮棒指向哪里、機(jī)構(gòu)編制工作就保障到哪里，牢牢樹立大局意識，緊緊圍繞重點工作，服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)科技發(fā)展、服務(wù)廣東現(xiàn)代化建設(shè)，在新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理方面，敢于探索、勇于創(chuàng)新，為促進(jìn)廣東公益事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的體制機(jī)制保障。

一、對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理的探索

目前，廣東省經(jīng)科技部門認(rèn)定的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)中，登記為事業(yè)單位法人的約占46%，主要集中在廣州、深圳、東莞等地。各級登記管理機(jī)關(guān)從加強(qiáng)前期預(yù)審、完善章程管理、強(qiáng)化登記監(jiān)管等方面對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理工作進(jìn)行了有益探索。

一是提高政治站位，服務(wù)發(fā)展大局。習(xí)近平總書記要求廣東在提升科技自立自強(qiáng)能力方面繼續(xù)走在全國前列。我們深入領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于要使粵港澳大灣區(qū)成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國式現(xiàn)代化的引領(lǐng)地的深刻內(nèi)涵，聚焦推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)和橫琴、前海、南沙三大平臺建設(shè)，聚力廣東創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，在深入研究和充分論證基礎(chǔ)上，將一批省實驗室、研究院和粵港澳大灣區(qū)（廣東）國創(chuàng)中心、粵港澳大灣區(qū)（廣東）量子科學(xué)中心等機(jī)構(gòu)，登記為事業(yè)單位法人，為廣東省開辟新賽道、塑造新動能提供了科技支撐，努力打造科技體制改革示范地、關(guān)鍵核心技術(shù)發(fā)源地、科技成果轉(zhuǎn)化最佳地、全球一流科技創(chuàng)新人才聚集地。

二是明確設(shè)立程序，充分研究論證。廣東省新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人大都是由科技部門牽頭，政府、事業(yè)單位、企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，必須對其必要性、可行性、公益性、非營利性等進(jìn)行全面客觀充分論證和資質(zhì)認(rèn)定。登記管理機(jī)關(guān)主動提前介入，在舉辦單位評估論證基礎(chǔ)上、相關(guān)部門動議后，對擬設(shè)立為事業(yè)單位法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、名稱、宗旨和業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)來源、開辦資金、公益性和非營利性、利用國有資產(chǎn)情況、與同類機(jī)構(gòu)對比情況等事項，進(jìn)行必要性預(yù)審。符合事業(yè)單位登記管理要求的，由牽頭部門將擬設(shè)立為事業(yè)單位法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)相關(guān)事宜提請政府常務(wù)會議審議。會議審議通過后，按程序印發(fā)批準(zhǔn)設(shè)立文件，舉辦單位憑批準(zhǔn)設(shè)立文件等資料向登記管理機(jī)關(guān)申請設(shè)立登記。由于目前的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人大都是在政府與大型科研院所、高校合作背景下設(shè)立的，其開辦資金均為直接或間接投入的財政資金，開辦資金的金額、形式、到位期限均有相關(guān)協(xié)議規(guī)定，因此在為此類機(jī)構(gòu)辦理事業(yè)單位法人登記時，要求提交多方合作舉辦協(xié)議。

三是加強(qiáng)章程管理，健全治理機(jī)制。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人實行章程管理。2022年以來，相繼印發(fā)《關(guān)于完善事業(yè)單位章程管理的指導(dǎo)意見》《廣東省事業(yè)單位章程備案管理辦法（試行）》等規(guī)章制度，以章程管理為抓手，推動新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人全面加強(qiáng)黨的建設(shè)、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確內(nèi)外部權(quán)利關(guān)系，理順領(lǐng)導(dǎo)體制和組織結(jié)構(gòu)，建立符合行業(yè)專業(yè)特點及內(nèi)在規(guī)律、協(xié)同高效、充滿活力的事業(yè)單位現(xiàn)代治理機(jī)制。通過健全決策議事、科學(xué)管理和民主監(jiān)督等制度，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，強(qiáng)化公益屬性，突出成果轉(zhuǎn)化，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力。

四是強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)管，提升管理效能。近年來，《廣東省實驗室建設(shè)管理辦法（試行）》《廣東省新型研發(fā)機(jī)構(gòu)管理辦法》相繼出臺，進(jìn)一步明確了科技部門負(fù)責(zé)制定新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的建設(shè)指南和支持政策，理順了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和評估流程。事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)對登記事項進(jìn)行監(jiān)管，一般是通過檢查年度報告、組織“雙隨機(jī)、一公開”抽查、建立異常情形名錄等方式開展，監(jiān)管內(nèi)容和手段都較為有限。為避免形成“政策孤島”，2022年，省委編辦聯(lián)合省委網(wǎng)信辦等5部門共同簽署文件，正式建立涉事業(yè)單位違法違規(guī)有關(guān)問題處理情況通報、信息共享、線索移送、執(zhí)法互助、結(jié)果反饋等聯(lián)動工作機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)了監(jiān)管合力、提高了監(jiān)管效能。

二、做好新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理工作需重點把握的方面

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人具有投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運(yùn)行機(jī)制市場化、用人機(jī)制靈活化等特點，既有利于提升科技創(chuàng)新體系整體效能，又給登記管理工作帶來了新挑戰(zhàn)。在實踐中應(yīng)重點把握“兩個確?！薄皟蓚€突出”“兩個壓實”。

一是“兩個確保”，即確保堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、確保國有資產(chǎn)不流失。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是公益事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根本政治保證。對于實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長或者主任負(fù)責(zé)制的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人，更應(yīng)完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，在章程中專章?？顚Ρ締挝稽h組織的建設(shè)、地位、作用和黨組織發(fā)揮作用的途徑、方式、程序等加以明確，堅決貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，強(qiáng)化政治引領(lǐng)和黨的創(chuàng)新理論武裝，全面加強(qiáng)黨的建設(shè)。維護(hù)國有資產(chǎn)安全完整，合理配置和有效利用國有資產(chǎn)，是事業(yè)單位應(yīng)有之責(zé)。為確保國有資產(chǎn)不流失，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位在舉辦單位的指導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)建立健全國有資產(chǎn)管理辦法并嚴(yán)格執(zhí)行。同時，舉辦單位對其國有資產(chǎn)保值增值不流失負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，尤其是當(dāng)開辦資金減少時，舉辦單位必須確認(rèn)該情況的合法、合規(guī)、合理性。

二是“兩個突出”，即突出新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人的公益性和非營利原則?！吨腥A人民共和國民法典》明確事業(yè)單位是為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的非營利法人。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人雖然體制機(jī)制較為靈活，但其本質(zhì)特性仍是事業(yè)單位，是公益服務(wù)組織、非營利性組織，必須堅持公益性和非營利原則不動搖。

三是“兩個壓實”，即壓實舉辦單位監(jiān)督管理責(zé)任，壓實新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人管理層的全面管理責(zé)任。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人的監(jiān)管應(yīng)遵循“誰舉辦誰監(jiān)管”的原則，除登記管理機(jī)關(guān)日常開展的登記事項監(jiān)管外，在微觀管理層面，必須壓實新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人內(nèi)部管理層和其舉辦單位責(zé)任，防止出現(xiàn)管理不規(guī)范、運(yùn)營無秩序等亂象，嚴(yán)密防范國有資產(chǎn)流失、偏離公益屬性、違規(guī)開展活動等風(fēng)險。

三、加強(qiáng)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理的思考

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人登記管理，既有事業(yè)單位的共性特征又有個性特征。在工作實踐中，我們也遇到了一些新情況新問題，需要從政策上進(jìn)一步完善明確。

一是進(jìn)一步明確利用國有資產(chǎn)舉辦的具體條件?！蛾P(guān)于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可依法注冊為科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務(wù)機(jī)構(gòu)）、事業(yè)單位和企業(yè)。利用國有資產(chǎn)舉辦的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是登記為事業(yè)單位還是登記為民辦非企業(yè)并沒有明確標(biāo)準(zhǔn)和條件。為科學(xué)界定政府和市場的邊界，鼓勵社會力量和資本參與公共服務(wù)，同時避免造成與民辦非企業(yè)單位之間的概念交叉，借鑒《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》關(guān)于“民辦非企業(yè)單位合法財產(chǎn)中的非國有資產(chǎn)份額不得低于總財產(chǎn)的三分之二”的規(guī)定，我們認(rèn)為，可以將開辦資金中國有資產(chǎn)的占比情況作為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位區(qū)分的重要指標(biāo)，探索新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人開辦資金中國有資產(chǎn)份額一般不低于總金額三分之一的可行性。

二是進(jìn)一步明確細(xì)化舉辦單位責(zé)任。舉辦單位是新型研發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)立的發(fā)起方、出資方、建設(shè)方，承擔(dān)著直接管理的責(zé)任。為明晰監(jiān)管責(zé)任、健全監(jiān)管機(jī)制、織密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)事業(yè)單位良好發(fā)展生態(tài)，按照“誰舉辦誰監(jiān)管”的原則，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人設(shè)立時，舉辦單位要對擬任法定代表人資格進(jìn)行審查，承諾舉辦出資到位情況和應(yīng)當(dāng)解散退出的情形；在日常運(yùn)行中，指導(dǎo)監(jiān)督新型研發(fā)機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)和章程開展活動、加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理、科學(xué)使用財政資金、依法進(jìn)行信息公開等，定期對開展活動的情況及效果進(jìn)行評價，指導(dǎo)督促其依法依規(guī)及時辦理事業(yè)單位法人變更、注銷登記。多個單位聯(lián)合舉辦的，舉辦方在簽署有關(guān)合作協(xié)議時，應(yīng)明確各方權(quán)利義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任。舉辦單位原則上不可變更，如有特殊情形，審批機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行充分論證。

三是進(jìn)一步明確完善退出機(jī)制。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人的退出機(jī)制是各級事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)普遍關(guān)注的問題。在設(shè)立之初就需要按照行業(yè)類別和相關(guān)要求，明確該類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)退出的情形，并規(guī)定舉辦單位可依據(jù)章程或承諾書作出解散新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人的決定，審批機(jī)關(guān)可批準(zhǔn)撤銷新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人或依法轉(zhuǎn)為其他組織。此外，出于加強(qiáng)監(jiān)管的需要，機(jī)構(gòu)編制部門可根據(jù)登記監(jiān)管情況向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人作出撤銷或轉(zhuǎn)為其他組織等決定的建議，推動新型研發(fā)機(jī)構(gòu)事業(yè)單位法人有序退出。