睿智與失智:現(xiàn)代國家的行政智慧問題

□ 任劍濤

人們一般會認為,行政不需要智慧,因為行政權(quán)屬于執(zhí)行權(quán)。作為執(zhí)行權(quán),它就是按照決策權(quán)的意旨具體辦事。倘若行政很有智慧,就會去判斷決策對不對、質(zhì)量高不高、效果好不好、資源足不足,其執(zhí)行效率和效益就會降低。相對于決策權(quán)而言,行政權(quán)智慧不是第一位的。在依法行政的國家權(quán)力框架中,行政權(quán)的規(guī)定性和目標追求是效率。即在立法權(quán)保證公平、司法權(quán)保障公正的情況下,執(zhí)行權(quán)以較低的投入實現(xiàn)較高的產(chǎn)出,來體現(xiàn)行政權(quán)的權(quán)力獨特性。在現(xiàn)代行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)的制度機制中,縱橫分工的科層制或官僚制(hierarchy,bureaucracy)是其制度框架。在這一框架中,行政人員按照職級或分工專業(yè)而高效地執(zhí)行權(quán)力,不能注入太多的判斷和情感。行政人員按照法律、規(guī)則和崗位責(zé)任,執(zhí)行立法機構(gòu)所提出的目標任務(wù)。然而,行政權(quán)之為執(zhí)行權(quán),如果只是機械地執(zhí)行立法權(quán)的決策,它怎么可能保證執(zhí)行不走樣、落實有效率、結(jié)果高效益呢?就此而言,一個真正高效的行政執(zhí)行權(quán),必須具備相匹配的必要的聰明睿智,以保證執(zhí)行效率。換言之,行政執(zhí)行權(quán)不是一個沒有執(zhí)行智慧的愚鈍權(quán)力形式,而是一個需要有執(zhí)行權(quán)力的智力與智慧保證來加持的權(quán)力形式。

一、行政智慧的抑揚

行政智慧是一個需要從政治思想史上回溯的問題。在開啟現(xiàn)代端緒的時期,人們習(xí)慣于以人體結(jié)構(gòu)來看待國家建制問題,以人的靈魂、神經(jīng)、關(guān)節(jié)和大腦來分別定位國家的組成部分。其中,主權(quán)相當(dāng)于人的靈魂,官員和其他司法、行政人員類似人的關(guān)節(jié),獎賞、懲罰、教化則相當(dāng)于人的神經(jīng),如此等等。(1)霍布斯:《利維坦》,黎思復(fù)等譯,商務(wù)印書館1985年版,第1頁。這種將國家架構(gòu)與人的身體關(guān)聯(lián)起來思考,是一種思想史傳統(tǒng)。在中世紀晚期的身體論中,國王作為國家的大腦,是人民身體運行的保證一說,就正是這一傳統(tǒng)的一個體現(xiàn)。(2)任劍濤:《人民的兩個身體與政治神性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)移》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》,2018年第5期。在這樣的思路中,行政執(zhí)行權(quán)的智慧問題并未浮現(xiàn)出來。在人體論的國家論中,行政執(zhí)行權(quán)要么是國家權(quán)力運作的關(guān)節(jié)而已,要么是國王這個大腦的外部執(zhí)行者而已,它能夠靈活自如地發(fā)揮作用即可。但以現(xiàn)代國家來分析,如果將行政執(zhí)行權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)做相對劃分,它們各自的功能似乎可以另做定位:實施中的立法權(quán),因為涉及到不同政治主張的代議者之間的博弈,需要高超的政治技巧,自不待言;司法權(quán)需要忠實執(zhí)行法條的規(guī)定,盡管在司法裁決上需要審慎以待,但似乎不需要過高的智慧;行政執(zhí)行權(quán)被限定在依法行政的制度框架中,依法依規(guī)且高效地行使執(zhí)行權(quán),好像也不太需要多高的智慧。但假設(shè)行政執(zhí)行權(quán)只是機械執(zhí)行立法機關(guān)的決策,沒有情懷、罔顧事實、不加思考、生搬硬套、盲目執(zhí)行,那么再好的決策也會在執(zhí)行中走樣變形,無法有效落實下去。就此而言,尋求游刃有余地運用高超智力,以長袖善舞聚集豐厚資源,將執(zhí)行過程順暢推進,促使行政執(zhí)行權(quán)獲得喜出望外的良好效果,展現(xiàn)的就是高超的行政智慧。衡量行政執(zhí)行的智慧水平,可以在最為令人滿意的行政睿智與最令人不滿的行政失智之間估量。

在現(xiàn)代國家中,立法、行政與司法的分工設(shè)計,可以與上述說法相配置。分工是《國富論》中提出的一個關(guān)乎現(xiàn)代社會基本機制的“斯密原則”。亞當(dāng)·斯密的獨特貢獻是將經(jīng)濟領(lǐng)域辟為一個獨立的社會領(lǐng)域,并且以分工合作機制來理解經(jīng)濟運行過程。(3)帕特里夏·沃哈恩:《亞當(dāng)·斯密及其留給現(xiàn)代資本主義的遺產(chǎn)》,夏鎮(zhèn)平譯,上海譯文出版社2006年版,第6-15頁。隨著經(jīng)濟發(fā)展和分工機制的延伸,強化了政治領(lǐng)域的權(quán)力分立機制。這個影響全球發(fā)展局面的現(xiàn)代機制,是一個典型的貫穿性分工合作機制:在經(jīng)濟領(lǐng)域,“斯密原則”作出了明確解釋;在政治領(lǐng)域,霍布斯與洛克進行了系統(tǒng)論證。經(jīng)濟領(lǐng)域的高度分工與精密合作,讓各個環(huán)節(jié)的高智慧繼起性運行,成為經(jīng)濟高增長的前提條件。政治領(lǐng)域的權(quán)力分立與制衡機制的浮現(xiàn),讓權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)與社會領(lǐng)域的自主自治關(guān)聯(lián)性運轉(zhuǎn),呈現(xiàn)出遠超古代社會的現(xiàn)代社會政治運作智慧。這一方面是指,社會機制太過復(fù)雜,非經(jīng)高智慧的自生自發(fā)秩序與擴展秩序的整合,不足以有序運行開來;另一方面是指,社會的三大領(lǐng)域即權(quán)力、市場與市民社會,都需要分別運行于高智力引導(dǎo)的自覺狀態(tài),否則就會使社會面臨失序與崩潰的危機。所謂行政智慧問題,也在這種情形中凸顯出來:國家權(quán)力領(lǐng)域既然建立在擬人化的基礎(chǔ)上,人們以人的身體結(jié)構(gòu)和器官功能來理解國家,那么國家權(quán)力的各個領(lǐng)域與部門也就需要發(fā)揮與人體相應(yīng)部分相仿的功能,國家這架復(fù)雜的機器才能有效運轉(zhuǎn)起來。

國家的擬人化理念讓國家不再被理解為自然產(chǎn)物,而是超越“自然狀態(tài)”建構(gòu)起來的人為機制。一個擬人化思維中的國家機制,不僅與霍布斯所說的靈魂、關(guān)節(jié)、神經(jīng)這類功能性的界定相關(guān),而且與人的身心關(guān)系相連。對人類身體而言,身體機制是受心理機制控制的。智商、情商等融合而成的聰明睿智程度,是決定人心理、精神品質(zhì)高低的關(guān)鍵因素。心理-精神品質(zhì)高,智慧水平就高,行動的收效性就高,行動者獲得的他人與社會的認同度也就相應(yīng)高企;心理-精神品質(zhì)低,行動的收效性就低,獲得的他人與社會認同度也就不高。從政治大歷史的角度看,整個古代的國家建構(gòu),主要依賴君主個人的聰明睿智。一旦這個條件無以滿足,那么“事無巨細皆決于上”的國家智力-智慧水平就處于一個令人堪憂的低水準。進入現(xiàn)代國家階段,規(guī)范的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)被分權(quán)制衡機制呈現(xiàn)出來,為國家權(quán)力依法運行而制定法規(guī)的立法機構(gòu),保有民選代表的集合智慧;依法行政的執(zhí)行權(quán)機構(gòu),嚴格按照代議士的集合智慧產(chǎn)物即法規(guī)行事,司法機構(gòu)則嚴格依照法條進行司法裁決。整個國家權(quán)力的運行不再僅僅依賴掌權(quán)者的個人智慧。這樣的權(quán)力運行機制,是不是對國家權(quán)力的人格化設(shè)計思路的顛覆呢?表面上看,可以說是這樣。稍加思考,可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代國家的權(quán)力運行機制并不是完全疏離人之智慧的體系。相反,立法機構(gòu)如何集聚代議士與人民的政治智慧,是其能夠有效運作的前提條件之一。盡管行政機構(gòu)首先秉行的是依法行政,但至少在兩個意義上,它的順暢運行也與智慧問題相關(guān):一是依照規(guī)章辦事的行政人員需要深刻理解機構(gòu)與人員的職能,才能很好履行職責(zé),缺乏相宜智力-智慧水平的執(zhí)行機構(gòu)與人員,不可能真正做到依法行政;二是行政執(zhí)行權(quán)的自由裁量空間不小,如果行政機構(gòu)與從業(yè)者沒有較高的判斷力與執(zhí)行力,行政水平就會很低,嚴重不適應(yīng)依法行政的高水平行政要求。

從身體論的思想傳統(tǒng)來看,作為國家大腦的君主和作為肢體的人民,智慧和愚蠢的定位是顯而易見的。君主就是國家聰明睿智、富于智慧的保證,民眾跟隨君主的想法與行為即可。共和革命砍掉了君王的腦袋,就等于把國家這一身體的大腦給砍了,人民就成了無頭鬼。這是對人民報以蔑視的國家智慧之論。然而,相反的思路也循此呈現(xiàn)出來,所謂“卑賤者最聰明,高貴者最愚蠢”(4)中央文獻研究室編:《毛澤東年譜(1949-1976)》(第3卷),人民出版社1992年版,第352頁。的革命理念,明確將國家智慧歸于人民,拒絕將國家智慧授予王侯將相。因此,身體論的政治理論在現(xiàn)代早期逐漸喪失了它的理論吸引力。人們將身體論的政治思維調(diào)整為霍布斯那樣的論說模式:國家是一個像利維坦那樣的巨怪式“人造的人”,它既具有吞噬性的能力,也具有相當(dāng)精巧的類人結(jié)構(gòu)。主權(quán)是國家的靈魂,故而如何安頓主權(quán)就成為國家運行的一個關(guān)鍵問題。

現(xiàn)代主權(quán)有三種值得注意的形式:一是君主主權(quán),二是人民主權(quán),三是議會主權(quán)。第一種主要存在于現(xiàn)代早期。后兩種主權(quán)都是民主制形式,只不過前者傾向于直接民主,后者則為代議制民主,但也有“議會即為人民”(5)理查德·伯克等主編:《歷史視域中的人民主權(quán)》,張爽譯,格致出版社、上海人民出版社2021年版,第156頁。的斷言。作為現(xiàn)代國家典范的英國,是以議會主權(quán)為特點的。英國的國家大腦從君主轉(zhuǎn)移到了議會。相比于君主,議會代議士們的大腦更有保障:在前者,一個人無腦,舉國失智;在后者,精英們或有腦或無腦,但不會全部同時無腦失智。前者容易陷入無腦危機,一是君主頭腦是否聰明睿智的偶然性很強,二是因為君主掌控絕對權(quán)力容易利令智昏。后者不容易陷入無腦危機,是因為議會里的代議士們是民眾選舉產(chǎn)生的明智之士,而且在議會的辯論中代議士們?yōu)榱双@得更多支持不敢陷入失智狀態(tài)。因此,經(jīng)由代議士們多數(shù)決產(chǎn)生的國家法規(guī)也就有了智力-智慧的基本保障?，F(xiàn)代國家大多采取代議制或代表制形式來立法并保證依法行政,失智狀態(tài)有望得到杜絕,基本智力-智慧水平也高于古代國家。

從主權(quán)視角看國家權(quán)力運作如何保有智慧,與經(jīng)由行政執(zhí)行權(quán)看國家權(quán)力的智慧問題,有很大不同。因為立法權(quán)的代議制、代表制是一種由討論或辯論組成的權(quán)力形式,因此可以兜住國家權(quán)力失智的底。但在權(quán)力分立的體系中,行政執(zhí)行權(quán)是按照依法行政的原則運作的,同時又是一種依照行政科層制度由上而下落實的權(quán)力形式。這就意味著,行政執(zhí)行權(quán)被雙重約束起來了:一是受立法權(quán)的法規(guī)約束,不需要行政執(zhí)行者發(fā)揮太多創(chuàng)造性,其智力-智慧水平不是一個如何表現(xiàn)出來的問題,而是一個如何克制的問題;二是受上下級關(guān)系的約束,“官大一級壓死人”的說法有些過分其辭,但反映了行政科層制中服從上級指示的結(jié)構(gòu)性事實。因此行政執(zhí)行者不能太過發(fā)揮主觀想象與腦力智慧,否則行政執(zhí)行就會在某個行政層級卡殼而無法執(zhí)行下去。換言之,行政執(zhí)行權(quán)中的智慧,不是首要問題,而是次級問題。

洛克關(guān)于立法權(quán)、行政權(quán)和外交權(quán)的三權(quán)劃分,并未直接承繼霍布斯的身體化國家理論。但霍布斯對國家組成部分的身體化、功能性論斷,在洛克的三權(quán)不同作用機制與功能定位上體現(xiàn)出來。洛克認為,立法權(quán)既不能經(jīng)常開會,也不能頻繁制定法律。法令要穩(wěn)定,不能朝令夕改。議會在完成一年任務(wù)后必須休會。(6)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第91頁。之后,行政執(zhí)行權(quán)成為權(quán)力日常運行的機關(guān),其任務(wù)就是施行立法機關(guān)的諸種決策。與立法權(quán)不同,行政權(quán)是每日每時都在場的權(quán)力,因此行政權(quán)也稱為日常權(quán)力或者執(zhí)行權(quán)力。(7)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第91頁。這種權(quán)力必須忠實執(zhí)行立法權(quán)制定的法律與決策,否則“他們認為有必要時仍有權(quán)加以收回和處罰任何違法的不良行政”(8)文中“他們”指的是立法機關(guān)。參見洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第96頁。。這種立法權(quán)對行政權(quán)的行權(quán)狀態(tài)的規(guī)定,對行政智慧是一種抑制。因為,過于聰明睿智的行政執(zhí)行者將會對立法權(quán)作出的立法與決策構(gòu)成挑戰(zhàn)。假如行政執(zhí)行權(quán)拒絕執(zhí)行立法機關(guān)的法規(guī)與決定,而自作主張、耍弄聰明,那就是與人民為敵,人民就可以以強力來改變這樣的狀態(tài)。由于“人民的福利是最高的法律”,因此立法機關(guān)與行政機關(guān)都必須以此為運行宗旨。(9)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第100頁。

在這樣的分權(quán)建制中,所謂行政睿智,指的當(dāng)然不是行政權(quán)的自把自為,而是指行政執(zhí)行權(quán)能夠準確理解自己的權(quán)力定位,在行政執(zhí)行中一抓就準,一抓即行,一抓見效,從中顯示出行政執(zhí)行權(quán)的聰慧、明智、精準、到位。所謂行政失智,指的是行政執(zhí)行權(quán)理解不了自己的權(quán)力定位,而且分不清行政問題的主次、輕重、先后、緩急,僅僅是機械執(zhí)行上級行政組織和首長的指令,完全喪失了行政機構(gòu)與人員的判斷力與行動力,由此讓行政績效低下不說,并且讓人覺得未能保住起碼理智。行政睿智與行政失智的分野,不僅在于國家基本結(jié)構(gòu)是否供給了行政執(zhí)行權(quán)以清晰明確的權(quán)源,而且在于行政建制自身是否設(shè)置合理,更加在于行政人員是否具有行政執(zhí)行的理性認知、敏捷行動與致效追求。如果在三方面都具有肯定性資源供給,那么行政權(quán)就會在立法權(quán)抑制其太過主動的作為精神與積極判斷的情況下,顯示某種笨拙性的情況下,獲得發(fā)揚其主動作為精神與敏銳判斷力的契機,從而在行政權(quán)范圍內(nèi)、甚至超出行政權(quán)而對整個權(quán)力體系的優(yōu)化,發(fā)揮積極作用。這便是對行政執(zhí)行權(quán)智慧的一個鼓勵、一個闡揚。可以說,在現(xiàn)代國家的分權(quán)建制中,行政執(zhí)行權(quán)并不是一種勿需聰明睿智、埋首執(zhí)行立法機構(gòu)法規(guī)與決策的愚笨權(quán)力。相反,在權(quán)力定位、行權(quán)認知、分層分級、創(chuàng)意執(zhí)行等因素推動下,行政執(zhí)行權(quán)是有表現(xiàn)其智慧的廣闊空間的。

二、為行政智慧開源

在洛克的國家權(quán)力框架中,立法權(quán)、行政權(quán)與外交權(quán)的差異性辨析已經(jīng)相當(dāng)清晰了。但是,洛克對權(quán)力形態(tài)的劃分還有待孟德斯鳩的進一步優(yōu)化,他對立法權(quán)與行政權(quán)差異性的指認,也還只是一種原則性的說辭。相應(yīng)地,一個明顯的不足是,他對立法權(quán)運行的機制有較為具體的闡釋,但對行政權(quán)的構(gòu)成及其運行的具體機制缺乏深入討論。直到馬克斯·韋伯才優(yōu)化了洛克的行政權(quán)闡釋:這一優(yōu)化,一方面體現(xiàn)為對行政權(quán)一般的制度性安排機制的刻畫,另一方面則體現(xiàn)為以行政作為方式的規(guī)則性表述,為受到立法權(quán)抑制的行政智慧開源導(dǎo)流。

從思想史視角看,洛克對行政權(quán)的相關(guān)闡釋至少留下了兩個有待進一步辨析的論題:一是行政執(zhí)行權(quán)自身如何形成一個相對自足的機制,以至于可以獨立于立法權(quán)、司法權(quán)運行開來,并發(fā)揮其獨特的國家權(quán)力功能。二是行政權(quán)的具體劃分與運行原則如何確立下來,以便為行政權(quán)的實際運行提供清晰可辨的指南。對這兩個論題,韋伯及其后繼者的貢獻是揭示了:現(xiàn)代社會,包括國家、政黨、企業(yè)、社會等,都需要建立眾人為實現(xiàn)一個目標而聚集起來的組織,而這個組織的運行依賴的恰恰就是行政科層制。由馬克斯·韋伯明確闡釋的科層制后來在布勞和梅耶那里得到了進一步的發(fā)揮。從總體上講,一個組織的有效運轉(zhuǎn),依賴于這個組織的種種行政機制安排。換言之,一切組織都有其行政建制,一切行政建制只能運行于組織過程之中。如果一個組織的科層制建構(gòu)不到位,那么這個組織是很難有效運轉(zhuǎn)起來的。在中國傳統(tǒng)社會中,建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的國家,它的運轉(zhuǎn)不是靠組織的行政規(guī)則,而是靠君王或皇帝的個人驅(qū)動,這是一種缺乏維系組織功能的國家運行方式。

一個組織之所以需要科層制度,在于這一制度是驅(qū)動組織運轉(zhuǎn)以實現(xiàn)其組織目標的必要安排。一個缺乏行政科層制度安排的組織是無法保證這個組織有序運行的,因此也就勢必是一個混亂、無智且低效的組織;唯有一個具備完整科層建制的組織,不同層級及其從業(yè)者各自發(fā)揮其職級與崗位責(zé)任,才能使行政執(zhí)行權(quán)發(fā)揮出井然有序、各盡其責(zé)、積極互動、相互支持的高效行政能力,從而保證行政執(zhí)行權(quán)成為執(zhí)行決策的智能性權(quán)力。這就等于為行政執(zhí)行權(quán)的聚智性作用開辟了泉源。

科層制度的持續(xù)性研究讓人們看到它對不同組織的行政運作所發(fā)揮的多方面作用,并在把握其運行基本特點的基礎(chǔ)上,理解行政智慧何以浮現(xiàn)出來的動力機制。布勞與梅耶概括性提出了科層制的六大特點。一是將組織目標所必須的日常工作以正式職責(zé)分配到每個崗位。(10)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第17頁。這就意味著,行政機構(gòu)里沒有無所事事的冗員,每個成員都有其崗位責(zé)任,每個崗位都有其機構(gòu)功能。這就將高度專業(yè)分工之前的那種人浮于事、事無著落的組織運行根本弊端克制住了。表面上看,這種將組織中從業(yè)人員的崗位職責(zé)規(guī)定得清清楚楚、明明白白的科層制,是完全不需要發(fā)揮人的聰明才智、顯示其強大智慧的。但實際上,這是將組織中明確而不可推卸的崗位責(zé)任扎扎實實地放到相應(yīng)的責(zé)任人身上,促使他們發(fā)揮各自的聰敏才智,將崗位責(zé)任沒有任何推卸借口地加以兌現(xiàn)。這正是作為執(zhí)行權(quán)的行政智慧的體現(xiàn)。而且,正是由于科層制將崗位責(zé)任落實下來,行政智慧的人力源頭被開掘出來了。

二是科層制注重建構(gòu)行之有效的層級制度,從而讓組織中的每一個成員既受到高一級職員的控制和監(jiān)督,又能夠在上級面前為自己和自己下屬的決定和行為負責(zé)。(11)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第17頁。這是科層制以上下級關(guān)系來直接呈現(xiàn)的一個重要面相。這里面有兩個需要強調(diào)的意思:一是上級對下級發(fā)出的指令需要具有權(quán)威性,這樣才能贏得下級由衷的權(quán)威認同與敬重;二是要為下屬的行為承擔(dān)責(zé)任,這既是上級的權(quán)威性來源,也是上級不能將責(zé)任推卸給下屬的必然要求。否則,上下級關(guān)系就成為卸責(zé)機制,讓責(zé)任徹底流失。而將兩者連接起來的,則是上下級關(guān)系的責(zé)任歸屬被限定的范圍,它不能超出上下級關(guān)系中的組織賦權(quán),不能將上級權(quán)力看作是對下級頤指氣使的特權(quán)。這就考驗組織中上下級的權(quán)力認知、命令服從、順從反抗、高低致效是否精準到位。因此它不是一個紙面的規(guī)定就能順暢落實下去的層級機制,而是需要上下級共同發(fā)揮想象力與行動力,才足以使上下級機制圍繞組織目標積極互動起來。由此可見,行政科層制度的層級之間不只是一種冷漠、剛性的規(guī)定機制,還是一種需要彼此之間付出想象、情感、互動的智慧型關(guān)系。

三是組織活動不是受某個人意志控制的機制,而是受固定不變的抽象規(guī)則體系控制的機制。(12)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第17頁。盡管這類規(guī)則在應(yīng)用中呈現(xiàn)出應(yīng)對各種復(fù)雜情形的特點,但在抽象規(guī)則與領(lǐng)袖意志之間,它注定選擇的是前者而不是后者。設(shè)計這樣的抽象規(guī)則體系是為了達到組織活動的兩個效果:既保證不同的、為數(shù)不一的人做某一件事能夠收到同樣的效果,又保證不同部門之間的人做一件區(qū)分為環(huán)節(jié)性的事情的協(xié)調(diào)性。這是對組織中個人與他人之間關(guān)系的一種規(guī)定,是一種建立在普遍性而非特殊性基礎(chǔ)上的標準化工作規(guī)則,它將組織中涉及的最簡單與最復(fù)雜的工作關(guān)聯(lián)性作為協(xié)調(diào)組織運行的原則。這說明,行政組織需要極富智慧的精心設(shè)計,才足以保證它順暢運轉(zhuǎn)并發(fā)揮日常權(quán)力的功能。一個漫不經(jīng)心建立起來的日常權(quán)力是不可能發(fā)揮出像現(xiàn)代精致建構(gòu)起來的行政組織那樣的巨大作用的。

四是在科層制中的官員在處理公務(wù)時,必須嚴格地排除私人情感,沒有憎恨與熱愛,不受情緒的影響與左右。(13)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第18頁。這是一種組織科層制所必須的超脫的工作態(tài)度。之所以必須,一是因為組織內(nèi)部成員之間如果都感情用事的話,他們之間的關(guān)系便流于一種親疏好惡的情感反應(yīng),就無法讓感情親疏不同的成員之間按照組織需要相互配合工作。二是在組織的上下級之間,倘若隨時隨地動之以情,而不是訴之于組織規(guī)則,那么上級對下級的指令就缺乏權(quán)威性,煽情有余而理性不足,很難給出精準的行為指令;下級對上級的指令不是進行理智回饋和認真執(zhí)行,而將之作為上級的激勵或懲罰之情感反映,那么就會陽奉陰違,讓指令消逝于無形。在組織內(nèi)部,私人情感常常讓一個人失去無偏無黨的公正性:對自己喜歡的同事,不講原則地使用;對自己不喜歡甚至是討厭的人該用不用,刻意冷落,從而讓組織內(nèi)部的用人陷于混亂。如果用游移不定的情感對待組織的顧客,那就會陷于情緒辦事的窘境,既不能很好地落實組織對顧客的責(zé)任,也難以造就組織與顧客之間的信任關(guān)系,從而讓組織利益與聲譽受損?！皬墓珓?wù)中排除個人情感,是保證公平和效率的前提條件?！?14)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第18頁。能否克制情感、以理性主導(dǎo)公務(wù),是一個考驗組織成員自控能力的智力-智慧型難題,可見行政科層制中的從業(yè)者不能是一個機械執(zhí)行指令的木頭人,而應(yīng)當(dāng)是一個善于在情感與理智之間調(diào)諧,而可以表現(xiàn)出機智、聰慧一面的積極行動者。

五是行政科層制中的從業(yè)人員必須在技術(shù)素質(zhì)上合乎要求,并由此獲得職業(yè)保障,不被隨意解雇。(15)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第18-19頁。這涉及科層制中每一個受雇人員的職業(yè)穩(wěn)定性與晉升規(guī)則問題。在組織中,一個人是否得到晉升機會,受資格與成績兩方面因素的影響:不講資歷,只講成績,不利于維持組織內(nèi)部的先來后到秩序;只講資歷,不講成績,不利于激發(fā)組織內(nèi)部的致效與創(chuàng)新活力。組織任用、晉升成員,需要在資歷與成績之間恰當(dāng)平衡。這樣就會有助于提升成員的組織忠誠感與可激勵性,不僅讓組織成員們都認為自己是組織中不可缺少的一員,也讓他們想方設(shè)法為組織的成長做出貢獻,從而推動組織事業(yè)的蓬勃發(fā)展。很顯然,這種精巧、精微的用人之道,是需要高超的智力水平、精到的激勵技巧與聰慧精明的頭腦的。這不是一個“不粘鍋”或“萬人迷”式的領(lǐng)導(dǎo)可以輕而易舉做到的事情。

六是規(guī)范的科層制是最具有效率的組織形式。(16)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第19頁。組織效率不是某個人與某些人的效率,而是組織全體成員的效率。在一個組織中,成熟的科層制建構(gòu)起來并順暢運行的話,不僅組織運行會顯現(xiàn)出精確、熟知文本、連續(xù)性、權(quán)限明確、統(tǒng)一性、嚴格從屬關(guān)系、減少相互摩擦、降低成本這類優(yōu)勢,而且會顯示出與非科層制或有欠成熟的科層制組織展開競爭時的組織優(yōu)勢,它會體現(xiàn)出更為有效的組織內(nèi)部管理,更為嫻熟的應(yīng)對復(fù)雜問題能力,更加滿足顧客的各種需要,尤其是成本控制的優(yōu)勢。這是一種科層制與非科層制、成熟的科層制與不太成熟的科層制之間的比較優(yōu)勢。它促使人們設(shè)計和運行更為聰慧、明智與富有遠見的科層制,讓組織以其生動活潑的運行狀態(tài),既獲得組織之間的競爭優(yōu)勢,又保持組織長期發(fā)展的結(jié)構(gòu)動力。

由上可見,科層制將行政執(zhí)行機制制度化了。這是對行政執(zhí)行權(quán)何以能夠觀之長遠、設(shè)計精微、布局到位、行之奏效、虛實兼顧的一種全面坐實。這表明,行政執(zhí)行不是簡單的依法依規(guī)、無知無欲的照章辦事;行政執(zhí)行權(quán)也不是埋頭執(zhí)行立法機構(gòu)法規(guī)與決策、缺乏主動性與智力性投入的權(quán)力形式;行政執(zhí)行者亦非不用動腦的機械照章辦事人員。在行政執(zhí)行權(quán)坐實為一種系統(tǒng)制度安排的現(xiàn)代社會中,它是一種獨立的權(quán)力形式,因此行使這一權(quán)力的人員也就需要開動腦筋、拓展視野、積極主動、彼此配合、致力收效。行政執(zhí)行權(quán)不再是帝王時代官宦照貓畫虎的被動權(quán)力,而是現(xiàn)代國家中具有獨立運行意義的、聰明智慧的主動權(quán)力。

三、行政智慧的展現(xiàn)

行政執(zhí)行權(quán)必須展現(xiàn)相應(yīng)的行政智慧。如果我們把行政睿智定義為行政組織、從業(yè)人員所表現(xiàn)出來的聰明睿智的話,那么就有必要指出,需要表現(xiàn)和實際表現(xiàn)的行政智慧不是一個問題。前者指的是行政執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性需要,后者指的是行政執(zhí)行權(quán)操作者的實際表現(xiàn)。兩者的關(guān)系:在最佳狀態(tài)上,需要與表現(xiàn)能夠統(tǒng)一起來;在滿意狀態(tài)上,需要與表現(xiàn)相對一致;在失望狀態(tài)上,需要與實際基本脫節(jié)。為了杜絕失望狀態(tài)的出現(xiàn),從滿意狀態(tài)上升為最佳狀態(tài),就需要行政人員具備執(zhí)行行政權(quán)力的遠見卓識與行動智慧。在這一原則規(guī)定性之下,行政睿智大致可以從下述三個方面展現(xiàn)出來。

首先,行政人員必須清楚知道自己的權(quán)力邊界。如前所述,行政人員必須高度敏銳意識到,行政權(quán)不是立法-決策權(quán)。在國家權(quán)力體系中,立法-決策權(quán)在國家理論上屬于政治權(quán),因此可以說行政權(quán)力不是政治權(quán)力,它是一種執(zhí)行性的權(quán)力。議會的產(chǎn)生源自數(shù)人頭的選舉,議會議決的議案以數(shù)人頭的方式做出;這中間的政治論辯乃是一個政治性表現(xiàn)治國智慧的過程。這個表現(xiàn)方式在行政執(zhí)行權(quán)的運行過程中沒有存在空間。如此便區(qū)分出依靠選舉產(chǎn)生、需要展現(xiàn)其政治動員智慧的政治官員,以及不依賴選舉而以資格與能力來產(chǎn)生的職業(yè)官員,(17)馬克斯·韋伯:《以政治為業(yè)》,載《馬克斯·韋伯社會學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第91頁。這就是政客與官僚的角色分流。政客在選舉中如何動員選民以獲得選舉勝利,是一個從傳統(tǒng)到現(xiàn)代意義上展現(xiàn)其政治才智的過程。人們一般會認為,選舉獲勝者乃是具有相對于選戰(zhàn)失利者更具有政治智慧的一方。而在議會的政黨政治競爭中,提出議案與反對議案的雙方,哪方的主張獲得議會多數(shù)支持,也會被認為是政治技巧技高一籌、更為聰明睿智的一方。而在行政權(quán)中,以選舉或競爭取勝的模式不再適用。如前所述,立法權(quán)是用來抑制行政權(quán)的智能性發(fā)揮沖動的。但行政執(zhí)行權(quán)本身的理解與精準到位,并不與智慧二字相隔絕。相反,如何精準理解權(quán)力形態(tài)和根本屬性,以及游刃有余地推進行政執(zhí)行,也需要富有智慧者才能落實。

在身體政治時代,國王是國家這個身體的大腦,民眾是它的肢體;在分權(quán)政治時代,議會便是國家的大腦,它是國家是否具有足夠智慧的主要辨認對象。富有政治智慧的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)為行政權(quán)的出場清障,以保證它所制定的法規(guī)與決策在行政執(zhí)行中順暢落實。而富有智慧的行政權(quán)需要清楚知道自己的角色和邊界,敏銳地意識到執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性,想方設(shè)法執(zhí)行立法權(quán)確立的法規(guī)與決策。作為行政權(quán)的掌控者,行政首長需要具備將國家意志轉(zhuǎn)換為行政意志的能力,由此將行政執(zhí)行迅即有效部署下去、落實開來。這種部署與落實既保有立法權(quán)政治博弈的妥協(xié)之智,又具有行政科層執(zhí)行的快捷明了,還具有行政執(zhí)行的公正公平所促成的公眾認同。行政組織的首長制意味著,首長就是組織的大腦。因此他得以自己的聰明睿智,對行政組織和從業(yè)人員發(fā)號施令,促使在依法行政基礎(chǔ)上行政執(zhí)行的有效落實。但所屬行政人員如何明白自己的任務(wù)、不辱自己的使命,怎樣對權(quán)力的責(zé)任感、邊界感、緊迫感有一個共同的認知,并領(lǐng)承相應(yīng)的使命而落實行政執(zhí)行的任務(wù),則需要組織機構(gòu)、行政首長與從業(yè)人員積極互動,才有望彼此匹配、相互促進、成就業(yè)績。如果組織機構(gòu)、行政首長與行政人員缺乏對權(quán)力邊界感、緊迫感、使命感的認知、領(lǐng)承與落實,拒絕思考,懶于行動,那么行政執(zhí)行就會完全落空。在這種情況下,不要說展現(xiàn)行政睿智,就連基本的行政智力水平都沒有保證。所謂行政的基本智力水平,指的是行政執(zhí)行者所應(yīng)具備的起碼思考能力、判斷能力、行為能力,如果行政人員連這些能力都沒有,那么就陷入行政失智狀態(tài)了。

行政人員展現(xiàn)行政睿智,需要具備一種權(quán)力敏感。所謂權(quán)力敏感,就是對使用行政執(zhí)行權(quán)能干什么和不能干什么的敏銳感知。這種權(quán)力敏感,不是來自于對權(quán)力的偏好,也不是對用權(quán)費盡心思,更不是為了獨占權(quán)力;而是對行政權(quán)力使用導(dǎo)致的公共后果有一個及時、明確的認知與準確的把握。相比而言,作為行政機構(gòu)靈魂性人物的行政首長,需要比一般行政人員更為聰慧的大腦,俾使行政機構(gòu)和行政組織的公共責(zé)任落實下去。而行政人員也需要開動腦筋、積極思考、善于行動,既保持較強的認知能力,又保有敏捷的行動能力。由此,讓行政執(zhí)行權(quán)并舉機構(gòu)與人的動能,成為一種擁有高智商的權(quán)力形式。這就不是強調(diào)行政紀律和管控效力的行政執(zhí)行權(quán)所可以奏效的方面了。(18)馬克斯·韋伯指出:“紀律的要旨不過是對公認的秩序進行一以貫之的理性化、做出條理性的準備并加以準確實施,在這其中,一切個人異議都將被無條件中止,行動者將被要求不折不扣地執(zhí)行命令?！?馬克斯·韋伯:《紀律的意義》,載《馬克斯·韋伯社會學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第238頁。)可以說,行政紀律是防止行政失智的兜底條件。行政睿智則要求將組織紀律與個人判斷結(jié)合起來,以求命令的有效執(zhí)行及達到超乎預(yù)期的高績效。以紀律和管控為條件行使的行政執(zhí)行權(quán),是一種為了兜住行政失智之底的起碼約束條件。展現(xiàn)行政睿智的權(quán)力認知與行動,則是高要求行政執(zhí)行的必要條件。

其次,行政人員需要具備強大的落實法規(guī)與政策的能力。為行政執(zhí)行權(quán)制定規(guī)矩的機構(gòu)與人,著眼點在于提供行政行為的基本規(guī)則與目標任務(wù)。但它并不同時給行政執(zhí)行者提供足夠的資源、充裕的時間以及寬松的政策執(zhí)行條件。一般而言,立法機關(guān)在行政意志上施加的約束性舉措,在目標上都會略高于具體執(zhí)行部門的能力。這是因為立法機關(guān)由此才具有約束行政機關(guān)的理由,讓后者依循前者的要求亦步亦趨。正因為如此,一個行政組織機構(gòu)的首長有沒有長袖善舞的能力,能不能自主地動員資源、激發(fā)行政執(zhí)行的潛能,對法定任務(wù)是否能夠落實發(fā)揮著重要影響。而一個行政組織的一般成員也會在組織規(guī)則與行政首長的驅(qū)動下,竭心盡力去促成一個行政目標的落實。事成或事敗,行政機關(guān)與執(zhí)行人員將受到獎勵或懲罰:獎勵,或者是升職,或者是授予榮譽稱號;懲罰,或是降級降職,或是免除職務(wù),甚或是承擔(dān)法律后果?？偠灾?行政執(zhí)行權(quán)一旦經(jīng)由執(zhí)行過程并產(chǎn)生結(jié)果,它就會對行政機關(guān)與從業(yè)人員發(fā)生獎懲的不同后果。這就是為什么行政執(zhí)行權(quán)會努力去落實立法機關(guān)的法定規(guī)則與目標的決定性原因所在。

然而,行政執(zhí)行權(quán)落實立法機關(guān)的法規(guī)與目標并不是一件輕而易舉的事情。一方面,在目標既定的情況下,行政機關(guān),無論是上到中央國家機關(guān)、下到基層政府,抑或是企事業(yè)單位,都面對八面來風(fēng)的信息刺激;是否具有信息甄別能力,是否能把握住關(guān)乎行政執(zhí)行成敗的關(guān)鍵信息,是否能夠敏銳抓住有利于實施行政目標的關(guān)鍵資訊,已經(jīng)是一個從立法環(huán)節(jié)進入行政執(zhí)行環(huán)節(jié)的首要難題。另一方面,圍繞行政執(zhí)行目標,行政機關(guān)是否具有足夠的資源動員能力,能夠動員的資源是不是有利于實現(xiàn)既定的行政目標,以及能否將重要資源準確投向關(guān)乎既定目標落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié),這是考驗行政執(zhí)行者智慧與能力的重要方面。如果行政執(zhí)行者只知道謹守權(quán)力邊界,不敢越雷池半步,畏首畏尾,縮手縮腳,百分政策半執(zhí)行,萬種資源僅占一,那么既定的行政目標就一定會落空。

就行政執(zhí)行而言,能否了解所有既定的行政目標,會因為兩種落實目標的行政模式而出現(xiàn)根本差異:對一個機械的行政執(zhí)行者而言,處在被動的位置,消極應(yīng)對有待落實的任務(wù),拒絕開動腦筋、融匯資源、拘守成規(guī),那么行政目標一定難于實現(xiàn);對一個積極的行政執(zhí)行者而言,能夠結(jié)合自身行政層級主動謀劃,千方百計地動員資源,想盡辦法激勵下屬主動作為,既定行政目標的實現(xiàn)就在意料之中。總之,行政執(zhí)行就是戴著鐐銬跳舞:帶著鐐銬,既是指法規(guī)、組織規(guī)則、上級命令的目標約束,也是指資源不足,時間既定和要求嚴格;戴著鐐銬跳舞,既是指行政執(zhí)行權(quán)必須有所作為,才能自證其存在理由與效用功能,又是指行政執(zhí)行權(quán)必須在條件有限的情況下,激發(fā)想象、刺激智力、聚集資源、竭力行動、實現(xiàn)預(yù)期。一個行政人員絕對不能以自己僅僅是一個執(zhí)行者,以條件限制為由拒不作為,為自己沒有行政履責(zé)開脫。只有全心全意、想方設(shè)法、竭心盡力、直追高遠,才能落實既定的行政目標。

再次,經(jīng)過激發(fā)的行政組織具有強大的活力和持續(xù)的創(chuàng)造性。誠然,行政權(quán)是執(zhí)行權(quán),不可能撇開決策權(quán)而自把自為。但如前所述,行政執(zhí)行權(quán)是有自己的創(chuàng)新空間和靈動資源的。在現(xiàn)代社會中,嚴密的分工和專業(yè)化讓行政組織中科層之間、部門之間和領(lǐng)袖成員之間存在影響互動行為的重重疊疊限制。在行政組織機關(guān)與從業(yè)人員之間,如何注入活力、如何驅(qū)動創(chuàng)新,便是行政智慧高低的兩個判斷指標。

組織的活力依靠行政機制來設(shè)計、激發(fā)、維持與提升。行政執(zhí)行權(quán)由于被限定在執(zhí)行者的位置上,因此按章行事的行政權(quán)基本屬性是一種抑制組織活力的因素。但是在價值領(lǐng)承、制度落實與工作方式上,都需要激發(fā)活力,籍此支持行政執(zhí)行權(quán)積極主動、富有生機地落實行政目標。假如一個組織的成員對公正公平的現(xiàn)代基本價值缺少源自內(nèi)心的真誠認同,而將執(zhí)行權(quán)當(dāng)做謀取利益的工具,將行政行為一味理解為赤裸裸的日常支配性權(quán)力,那么行政權(quán)就幾乎不可能發(fā)揮出生機活力,發(fā)揮出促使行政目標落實的作用。相反,行政權(quán)就會成為造成行政災(zāi)難的導(dǎo)因。這就需要具有不同的個人價值取向的行政執(zhí)行者們形成多元的,但共同認取公正公平的現(xiàn)代基本價值的局面:多元,便富有活力,并且以價值之間的相互撞擊來呈現(xiàn)基本價值的生動活潑認取局面;共識,便促使組織成員向心思考,促使成員之間凝心聚力,為體現(xiàn)公正公平的行政基本價值而實現(xiàn)一個個具體的行政目標。這就讓一個組織能夠成功保持它的明智性,在審時度勢中維護必要的行政組織遠見。這便是一種行政睿智的體現(xiàn)。

組織創(chuàng)新力是長期有效維持一個組織的決定性條件之一。創(chuàng)新只能建立在組織內(nèi)部與社會、國家的方向性互動基礎(chǔ)上。所謂方向性互動,是指符合社會總體的發(fā)展方向的三邊互動,而不是不明方向的盲動。對現(xiàn)代社會來講,趨向一個公正公平的社會,以技術(shù)的突破取得組織行動模式的更新,是兩個基本的方向性目標。(19)理查德·R·尼爾森編著:《國家(地區(qū))創(chuàng)新體系:比較分析》,曾國屏等譯,知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版,第16-18頁。唯有把握住社會的大方向,才能保有組織運作的長期目標,并以此矯正組織的當(dāng)下行為;唯有站在科學(xué)技術(shù)進步的前沿,才能讓組織看清創(chuàng)新的前方狀態(tài),不至于被眼前的利益遮蔽住智慧眼光。

四、行政因何失智

以國家權(quán)力劃分奠基、以行政權(quán)的獨立運行引導(dǎo)、以科層制思量行政運行的原則,讓作為執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)釋放出組織活力、聰明智慧、公正意欲、發(fā)展遠見。可以說,這是展現(xiàn)行政睿智的一般進路。但是,不僅立法、行政、司法的權(quán)力基本形態(tài)劃分所帶來的權(quán)力專屬性限制,讓行政執(zhí)行權(quán)的作為空間在整體上受限于立法權(quán)、司法權(quán);而且就行政權(quán)力自身的縱橫分工來講,盡管讓其具備了行政法治化、民主化、專業(yè)化、精細化、忠誠化,以及非人格化和高效率、高效益的種種優(yōu)勢,但分工結(jié)構(gòu)造成的嚴格崗位責(zé)任制度,本身也會出現(xiàn)將執(zhí)行人員較為嚴格地約束在規(guī)則框架之中的問題。當(dāng)人們把驅(qū)動行政執(zhí)行權(quán)的制度安排稱之為bureaucracy,而中文翻譯為“官僚制”“科層制”的時候,就會進一步生成兩個基本理念:一是促進現(xiàn)代發(fā)展的科層制、官僚制積極理念,二是促成官僚主義、形式主義一類官僚病的消極理念。從前一方面看,官僚制是人類致力發(fā)展現(xiàn)代行政組織的偉大成就;從后一方面看,則促成了現(xiàn)代社會難以治愈的“行政之癌”。這是由于前者作用機制的不暢,加上后者消極作用的放大,不僅妨礙行政睿智的展現(xiàn),也造成行政失智的可怕結(jié)果。

行政失智的發(fā)生,從根本原因上講,是由于行政科層制的制度限制;從具體原因上講,可以區(qū)分為三個層面來展開分析。就前者而言,行政科層制雖然有助于開啟行政執(zhí)行的智慧端緒,但它的結(jié)構(gòu)性特點遠不止前述有利于開啟行政智慧閘門的六個優(yōu)點,還存在三大基本缺陷。(1)科層制傾向于壟斷信息,使外人不可能知道決策的基礎(chǔ)。(20)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第21頁。這就是所謂“公務(wù)秘密”這個為科層制中人特別熱衷的觀念。當(dāng)科層制將科層中人與社會公眾以一道“公務(wù)秘密”之墻隔離開來以后,行政執(zhí)行者就會形成一個比較封閉的小圈子,并推行在小圈子中盛行的圈子規(guī)則,從而將行政小圈子與社會公眾、尤其是直接顧客隔離開來。(2)一旦完全建立了,科層制就是社會結(jié)構(gòu)中最難被摧毀的部分……消滅這些組織的想法就會越來越成為一種烏托邦。(21)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,馬戎等譯,學(xué)林出版社2001年版,第21頁。這是科層制的高度專業(yè)化與職業(yè)化使然的。在科層制中,人員可以是流動的,但制度是鐵打不動的?？茖又浦腥藭O(shè)想,一旦組織科層制被破壞,導(dǎo)致科層制解體,就只會被更壞的體系所取代,引發(fā)的結(jié)果就更加不堪設(shè)想。因此他們會極力維護科層制度。(3)已經(jīng)建立的科層制,對待民主的心理是矛盾的。(22)在官僚與政客相倚的社會里,前者以長期的下級身份謹言慎行、守持專業(yè)、技能較強、老成持重,而政客則以固有的上級身份,敢想敢干、打破界限、無視規(guī)則、尋求突破。他們同處在一個組織之中,構(gòu)成組織運轉(zhuǎn)的兩個不可缺少的人群。參見喬爾·阿伯巴奇等:《兩種人:官僚與政客》,陶遠華等譯,求實出版社1990年版,第275-280頁。這種矛盾性體現(xiàn)在,一方面科層制傾向于伴隨民主制,科層制的制度預(yù)設(shè)就是成員間的平等;另一方面,科層制并不傾向于關(guān)注大眾,其決策機制是傾向于集中的。這就是一個行政首長負責(zé)的科層制度內(nèi)在具有的缺陷。由于行政執(zhí)行權(quán)的制度設(shè)計缺陷,行政執(zhí)行要想保有聰敏睿智之利,就不是一件唾手可得的事情。這就需要分析行政失智更為具體一些的誘發(fā)原因。

其一,需要正視行政執(zhí)行制度的雙刃劍性質(zhì)。行政科層制度既是行政執(zhí)行成功的保障條件,但也是行政失敗的導(dǎo)因。這把雙刃劍首先體現(xiàn)為前述在民主、法治之下追求平等的行政科層制度結(jié)構(gòu),會在實際運行的時候表現(xiàn)出鮮明的反民主特性。一般而言,行政組織的運轉(zhuǎn),按照身體論的大思路,行政領(lǐng)袖是大腦,一般行政人員是肢體,聰明的大腦是決定肢體行動敏捷度和效用性的關(guān)鍵所在。這就讓行政首長具有支配行政體系的特權(quán)地位和強大功能。這將行政組織置于一個危險的境地。先不說科層制反民主特性導(dǎo)致的終結(jié)科層制民主平等的風(fēng)險,僅就行政首長的基本類型與行為狀態(tài)來講,行政首長自身狀態(tài)與知行能力的懸殊差異,就可能導(dǎo)致三種完全不同的行政后果。

假如行政首長是聰明睿智且一心為公的,那么行政執(zhí)行權(quán)的運行就會具備順暢運行的關(guān)鍵條件。行政首長的聰明睿智,讓他能夠替組織運作清醒判斷問題,準確抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié),成功實現(xiàn)決策目標。如果行政首長是一個資質(zhì)平庸且缺乏公心的人,那么行政執(zhí)行權(quán)的運作就會缺乏智慧型的謀劃,而顯出有頭無腦的窘迫。在這一處境中的行政權(quán)力,可能仍然能夠保有忠實執(zhí)行立法機構(gòu)與上級機關(guān)指令的部分能力,但已經(jīng)無法想象行政睿智的展現(xiàn)契機了。倘若行政首長是一個昏聵平庸之輩,而且公心極差,一心只為維持自己的權(quán)位,不惜犧牲組織利益與公眾利益,那么不僅行政首長被人輕蔑不說,行政組織也被人輕視,行政績效更是低下,整個組織就會運轉(zhuǎn)在一個行政失智的狀態(tài)中。輕則引發(fā)行政組織功能的喪失,中則導(dǎo)致行政公信力的喪失,重則誘發(fā)全面失序、社會危機與國家傾覆。

在規(guī)范行政體系中,行政首長一般是通過選舉產(chǎn)生的,但從次官以下,一般都是經(jīng)由上級任命而就位的。政務(wù)官、事務(wù)官相分,政務(wù)官經(jīng)由選舉產(chǎn)生,事務(wù)官以資歷和能力就職。政務(wù)官負責(zé)組織重大事務(wù)的決策,事務(wù)官則按照既定程序照章辦事。這樣既維持了行政組織的政治屬性,又保有了組織的辦事效率與專業(yè)品質(zhì)。這就是前述政客與官僚兩種人對組織運轉(zhuǎn)均不可缺少的緣故。在政務(wù)、事務(wù)合一的組織類型中,掌管組織決定權(quán)的首長是一個富有政治判斷力與敏捷行動力的人,那么他也能促使組織良好地行使行政執(zhí)行權(quán);但如果行政首長是一個政治判斷力不強、行政行為能力較差的人,那么組織就很難良好地行使行政執(zhí)行權(quán),不僅可能會冒行政組織自身運作混亂之險,而且會引發(fā)相應(yīng)主管事務(wù)所涉公眾的不滿情緒,終致擾亂社會人心秩序和政治秩序。

其二,行政組織的工作模式也會導(dǎo)致行政失智。現(xiàn)代行政組織的專業(yè)化、科層制的安排,讓行政人員履行其崗位責(zé)任,而相對輕忽信念責(zé)任。(23)馬克斯·韋伯指出,現(xiàn)代責(zé)任形式一般是職業(yè)責(zé)任,而非傳統(tǒng)的信念責(zé)任。前者是一種因職業(yè)崗位所確立的責(zé)任形式,后者是基于一個人的宗教、道德信念而催生的責(zé)任形式;前者重視后果,后者重視動機。因此,統(tǒng)治合法性的類型也就從后者重視個人魅力轉(zhuǎn)向前者重視法規(guī)。參見馬克斯·韋伯:《以政治為業(yè)》,載《馬克斯·韋伯社會學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第80-126頁。因此,行政人員需要耐得住寂寞,對幾乎是機械重復(fù)的工作認真負責(zé),對缺少創(chuàng)意的日常行政工作必須不折不扣的完成。這是一個極具挑戰(zhàn)性的工作模式。從心理學(xué)上講,人的生活,最可怕的情形就是機械重復(fù)。因為這讓工作對人們而言既缺少新鮮感、吸引力,又缺乏創(chuàng)意性、成就感。行政工作的機械重復(fù)性,容易導(dǎo)致喪失理想、拒斥抱負、減損熱情。人們會在機械重復(fù)中消磨掉寶貴的人生斗志,逐漸喪失思考問題的能力和愿望,失于區(qū)分問題的主次、輕重、緩急、先后,并最終喪失思考能力,陷入毫無思想的機械執(zhí)行長官意志的死寂狀態(tài)。人們會在不斷機械執(zhí)行上級指示的處境中,自我解嘲:思考有什么用,反正決策權(quán)不在自己手里,不如一心服從行政首長即可。行政人員盲從行政首長,行政首長拉攏行政人員,結(jié)果就是現(xiàn)代行政價值、制度規(guī)章與行為規(guī)范的失落。

行政執(zhí)行權(quán)因其分工與專業(yè)化的特點顯著提高了行政執(zhí)行權(quán)的有效性。但分工與專業(yè)化伴隨著的行政職業(yè)穩(wěn)定性,會以復(fù)合力量的促成方式,引發(fā)相應(yīng)的問題:其中一個問題,就是導(dǎo)致行政人員普遍放棄思考,并將自己塑造成一個不問是非善惡,領(lǐng)導(dǎo)意志的盲目執(zhí)行者。這種角色意識,會使行政人員陷入主意出不了、行為不敏捷、效果不理想的失智狀態(tài)。如果說這樣的失智狀態(tài),也就是喪失基本思考意愿與能力的狀態(tài),僅僅出現(xiàn)在社會日常運轉(zhuǎn)的情景中,它的危害還不至于太大:因為社會自身維持著它的某種自發(fā)秩序,它會自然地發(fā)揮出矯正行政失誤、行政失智的功用;但如果發(fā)生在非常狀態(tài)下,特別是出現(xiàn)在社會危機中的時候,行政失智引發(fā)的后果就會相當(dāng)嚴重。這就不僅傷害行政組織的工作效率和效益,而且會引發(fā)顯在與潛在的行政危機與政治危機。在此情景中,行政睿智勢必是一個極為奢侈的話題,而行政失智乃是一個無以克制的必然景象。

其三,行政權(quán)力的日常支配性也是行政失智的重要導(dǎo)因。如前所述,與立法權(quán)力主要以政治博弈來保證公平立法、司法權(quán)力著眼于程序正義以保證公正不一樣,行政權(quán)力是以它的持續(xù)在場來保證國家權(quán)力對社會秩序的日常調(diào)控。對社會的常態(tài)運行來講,行政權(quán)是所有權(quán)力形態(tài)中須臾不可或缺的。這一方面顯示出行政權(quán)的獨特重要性,另一方面也顯示出行政權(quán)的日常支配性。所謂行政權(quán)的日常支配性,不是指行政權(quán)握有對社會日常生活隨意加以干預(yù)的權(quán)力。相反,行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種日常保護性權(quán)力,它致力維護日常生活秩序不受干擾,讓其按照固有的節(jié)律與規(guī)則自如地運行。這里的日常支配性,是特指它在日常生活中發(fā)揮作用,有一種塑造日常生活的行政秩序的效力。行政執(zhí)行權(quán)如果發(fā)揮出與日常生活秩序相順應(yīng)的行政秩序塑造力,那么它就會是一種與現(xiàn)實調(diào)諧的聰明權(quán)力;假如它總是站在日常生活秩序的對立面,認為日常生活秩序僅僅是素質(zhì)不高的社會公眾念茲在茲的東西,因此有必要站在高位提升社會公眾素質(zhì),驅(qū)使社會公眾認同并踐行行政權(quán)力所認定的高位德性秩序,那么此時的行政執(zhí)行權(quán)就會自負地將日常生活秩序認定為妨礙純粹德性制度的成規(guī)舊制,非加以革除不可,非予以中止不休。一旦行政執(zhí)行權(quán)進入這樣的狀態(tài),它的失智性便清晰可辨。

一般而言,行政執(zhí)行權(quán)的日常作用會很快收效。因為行政機制一旦被動員起來,人力與資源的投入,會極大改變行使某一行政決策之前的既定狀態(tài)。這讓行政執(zhí)行權(quán)會有一種巨大的滿足感與自信心。但權(quán)力滿足感會同時造成權(quán)力失落感,因為行政權(quán)力窮盡一時資源實現(xiàn)某一行政目標,總是很難臻于完善狀態(tài)。因此,人們會在認識到某一行政目標實現(xiàn)之后所必然帶有的缺憾時,便會陷入悵然若失的心理窘境。與此同時,在運動式的行政執(zhí)行過程中,行政人員很容易被機械重復(fù)、而無主體性支持的行政行為所拖累,陷入不可抑制的權(quán)力疲勞感之中。如果出現(xiàn)行政權(quán)力疲勞癥,任你如何絞盡腦汁,也很難激發(fā)行政工作的快感,難以讓他們進入一個主動思考與積極行為的奮發(fā)狀態(tài)。可以說,一個失智的行政執(zhí)行權(quán)要恢復(fù)到行政睿智狀態(tài),需要付出極大的代價方才可能。

運行中的行政權(quán)力面對的難題之一就是如何保持權(quán)力的新鮮感。行政執(zhí)行權(quán)讓行政人員有新鮮感,相應(yīng)才會有活力,行政執(zhí)行人員才會動腦筋想問題、遇事情想辦法。單純依照慣性的行政工作機制,一定會導(dǎo)致行政敗局。陷入慣性機制中的行政人員,無論是普通行政人員、還是行政首長,便都不會去想問題。這就等于行政人員普遍無腦。行政人員很可能被一個仿佛具有強大引領(lǐng)能力的偽腦所控制。這個偽腦,是一個假裝很聰明,實際很愚蠢的腦袋,它不僅會敗壞行政執(zhí)行權(quán)應(yīng)時思考、及時對策和適時應(yīng)對的行政要求,而且會讓涉事的所有行政人員以遠離事物真相的偽思考,來草率代替嚴肅認真的思考、執(zhí)著的公正公平追求、一心為公的行動邏輯,從而使整個行政機制敗壞。這樣的行政失智,便是最令人擔(dān)憂的一種行政失能狀態(tài)。

五、觸底上揚

現(xiàn)代國家的國家權(quán)力要實現(xiàn)其應(yīng)有效果,作為經(jīng)常性權(quán)力的行政執(zhí)行權(quán)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。國家行政權(quán)的負載機構(gòu),就是人們所熟悉的政府體系。維持“政府的目的是為人民謀福利”(24)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務(wù)印書館2011年版,第134-157頁。的宗旨無比重要,這里的廣義政府即國家,方才可能有效維持其統(tǒng)治地位。展現(xiàn)出行政睿智,是行政執(zhí)行權(quán)運行的理想狀態(tài);出現(xiàn)行政失智,則是行政執(zhí)行未能兜住秩序底線的標志。一個行政執(zhí)行系統(tǒng)能夠表現(xiàn)出行政睿智的狀態(tài),乃是可遇不可求的。它依賴于各種理想匹配條件的同時出現(xiàn):民主法治體系的高度成熟、行政首長的超凡卓絕、社會環(huán)境的井然有序、行政執(zhí)行成功記憶對人們的善性召喚、某一行政舉措的恰到好處、公眾對行政號召的積極響應(yīng)與主動投入等等。這些條件有一個臻于理想狀態(tài),就可以說為行政提供了極好的預(yù)期環(huán)境;有幾個方面具備的話,則可以說具有了相當(dāng)好的行政生態(tài);如果所有方面都齊備的話,那么簡直就是最理想的施政氛圍了。

如果擱置讓人們既非深切感嘆、亦非痛徹心扉的中庸情形,而在行政睿智與行政失智之間來選擇,那么人們首先應(yīng)當(dāng)注重的是避免行政失智,而非追求行政睿智。原因很簡單,行政睿智是可遇而不可求的,而行政失智是現(xiàn)代行政過程中極易出現(xiàn)的態(tài)勢。所以說,防止行政失智是現(xiàn)代國家中作為日常權(quán)力形態(tài)的行政執(zhí)行權(quán)需要特別重視的事情。以局部且溫和的面目出現(xiàn)的行政失智,比如行政執(zhí)行官員不僅連一件簡單的行政事務(wù)都處置不好,還因為剛愎自用、顢頇無比而讓有違常識的低級錯誤一犯再犯。這樣的行政失智還是比較容易矯正的,那些造成巨大災(zāi)難的嚴重行政失智,是人類歷史常常出現(xiàn)而又讓人無可奈何的事情。在歷史上,那些讓人驚嘆不已的超大型項目的失敗,就正是讓人對行政失智記憶猶新的典型案例;(25)詹姆斯·C·斯科特就曾經(jīng)明確指出,一旦國家嘗試對自然和社會進行管理、被極端的現(xiàn)代化意識形態(tài)控制、賦予行政首長以獨斷權(quán)力,而社會抵抗能力孱弱,那么,國家就會不斷發(fā)起浩大的工程項目,但也最終會歸于失敗。參見詹姆斯·C·斯科特:《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》(修訂版),王曉毅譯,社會科學(xué)文獻出版社2012年版,第4-6頁。而那些讓人萬分痛恨的不顧常識、強制推行的行政失智措施,則是日常行政中引發(fā)社會不滿、抗議,乃至于混亂和暴動的直接原因。(26)如美國政府曾經(jīng)強制推行的、作為“高尚試驗”的禁酒運動就是一個既傷害社會、又動搖政府權(quán)威的可笑運動,最終只能悲壯收場。參見丹·皮爾編著:《禁酒令》,劉英俠等譯,中國畫報出版社2021年版,第207-211頁。

正是因為行政失智是行政過程中很容易出現(xiàn)的現(xiàn)象,全力杜絕行政失智便成為表現(xiàn)行政智慧的一個底線原則。在現(xiàn)代行政執(zhí)行權(quán)發(fā)揮作用的過程中,以杜絕行政失智為行之有效施政兜底,可能是現(xiàn)代行政智慧的一個極為重要的方面。在此,這一兜底原則有三個基本意涵:一是一個國家并不需要太過聰明睿智的行政機構(gòu)、行政首長與行政人員。一旦行政機構(gòu)太過聰明,就會侵入立法權(quán)與司法權(quán)領(lǐng)域;而行政首長太過聰明,就會違反常規(guī)地折騰出本無必要的多余事情來;行政人員過于聰明,就會想方設(shè)法張揚自我、極力表現(xiàn),以至于不顧基本的行政規(guī)則,而以人情論事、以好惡行事。對現(xiàn)代國家來講,代議制機構(gòu)的聰明勁兒可以相對于行政權(quán)更足一些。因為在代議機構(gòu)中,代議士們可以在法規(guī)與政策的爭辯中過濾掉那些無謂的聰明,相互消耗過剩的機智,最終落定在適宜的法規(guī)與決策上面。而行政執(zhí)行機關(guān)中,取決于科層制度的安排,其主要任務(wù)是高效落實依法行政的目標,一旦行政首長或行政人員太過聰明,且其聰明因為機構(gòu)的效率使命而缺少過濾機制,就會讓依法行政變形走樣,變成行政首長與行政人員各逞其能的混亂狀態(tài),這對行政執(zhí)行所追求的高效率也好、高效益也好,都是有害無益的。如果行政首長與行政人員太會思考問題,且具有強烈主張,就會出現(xiàn)多重的越俎代庖現(xiàn)象:他們不僅會僭越到立法權(quán)的位置,對人們立定太繁雜的規(guī)矩;而且會僭越到司法權(quán)的位置,以行政手段而非法律手段裁決糾紛。他們還會僭越到社會領(lǐng)域之中,替代社會公眾做出其本不應(yīng)做出的決斷。并且由此塑造行政權(quán)力聰明睿智,而社會公眾愚不可及的對立性局面。結(jié)果不僅讓社會公眾喪失寶貴的自主、自治與自律能力,而且讓行政權(quán)力四處伸手、胡作非為,并激發(fā)基層行政權(quán)隨意侵入社會領(lǐng)域,干擾社會公眾正常的生活秩序。

二是必須在行政實施全過程中穩(wěn)定建立起法理型權(quán)威。在現(xiàn)代行政過程中,尤為關(guān)鍵的是限制行政領(lǐng)袖的個人魅力。在馬克斯·韋伯關(guān)于合法性三種來源的論斷中,個人魅力、傳統(tǒng)力量與法治權(quán)威,并不是可以等量齊觀的三種類型。在傳統(tǒng)社會中,合法性最重要的來源就是領(lǐng)袖魅力;在現(xiàn)代社會中,合法性最重要的類型則是法治規(guī)則。唯有在法治規(guī)則不足的情況下,現(xiàn)代社會的領(lǐng)導(dǎo)集群才會轉(zhuǎn)而依靠領(lǐng)袖魅力與傳統(tǒng)力量。就此而言,凡是一個現(xiàn)代社會、哪怕是極不成熟的早期現(xiàn)代社會,都會走上依靠法規(guī)的統(tǒng)治之路。因為,“超凡魅力權(quán)威天生就是不穩(wěn)定的,秉持者可能會喪失他的超凡魅力”(27)馬克斯·韋伯:《超凡魅力權(quán)威的社會學(xué)》,載《馬克斯·韋伯社會學(xué)文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第234頁。,或者被神唾棄、或者被追隨者背離、或者超凡光芒謎之消逝。如此就會讓社會政治秩序陷入混亂狀態(tài),并可能導(dǎo)致國家的傾覆、社會的動蕩。可以說,在現(xiàn)代行政過程中,最好是建立一套規(guī)則,按照規(guī)則辦事。盡管這樣可能會使行政效率相對較低,但它可以兜底,不至于出現(xiàn)巨大的漏洞與難以糾正的錯誤。

三是需要對行政機構(gòu)所有的崗位責(zé)任進行清晰明確的描述。崗位責(zé)任描述的專業(yè)化和高度技能化,是現(xiàn)代官僚制或科層制的一大特點,也即是現(xiàn)代行政執(zhí)行權(quán)的構(gòu)成性特點。這中間有兩個要點需要大力強調(diào):首先,行政首長需要有專業(yè)化分工的明確信念,并以此克制自己太過自負的能力自認。以此來為組織成員各司其職、各盡其責(zé)提供組織條件;其次,需要行政組織服從科學(xué)管理規(guī)則,既杜絕干的干死、閑的閑死的不科學(xué)管理局面,又杜絕個人意志凌駕于組織規(guī)則之上,讓組織在整體上陷于失智的危機狀態(tài)。前述科層制用以開啟行政智慧的六大特征,是行政過程中必須堅守的基本施政原則。倘若讓行政科層制的六大優(yōu)點無以發(fā)揮出來,相反讓行政科層制的三大弱點放大式地發(fā)揮作用,那就勢必扭曲崗位責(zé)任制的作用方式,終致行政科層制度成為行政首長固化自己權(quán)位與權(quán)威的工具,對旨在規(guī)范與明確崗位權(quán)限的科層制發(fā)生一種反噬作用。

需要強調(diào),相對于立法權(quán)力、司法權(quán)力而言,行政權(quán)力的組織效應(yīng)主要落定在效率-效益的追求上面。因此,盡管公正公平的價值信念對行政人員來說是必須具備的基本信念,但他們更直接的責(zé)任在于高效行政。如此,才能夠保證現(xiàn)代國家的行政組織和行政人員的基本智力水平。如前所述,不說是行政人員人人必須表現(xiàn)出他們的聰明睿智,倒是保有基本的智力水平,就足以發(fā)揮行政組織的固有作用了;也不是說行政組織中人人都會失智,至少借助行政組織的分工機制,可以校正行政智慧流失的悲催狀態(tài),不至于讓行政組織喪失糾錯能力。一個處在行政睿智和失智的中間狀態(tài),是一個支持持續(xù)發(fā)展,并由此體現(xiàn)行政機構(gòu)、行政首長及行政人員不可替代價值的基本狀態(tài)。

由于行政組織是日常作用于社會公眾的國家權(quán)力組織,這就注定了在三種基本權(quán)力形式中,它會有更高頻率的失智表現(xiàn)、更廣泛的失智個案。這是一種在行政執(zhí)行過程中隨時隨地都會出現(xiàn)的觸底狀態(tài)。但這并不是否定行政執(zhí)行權(quán)存在必要性與重要性的理由。相對獨立的行政執(zhí)行權(quán)是一種維持日常社會政治秩序所必須的權(quán)力形式。社會的日常秩序與國家的日常行政管理緊密聯(lián)系在一起。因此,盡管現(xiàn)代國家的行政執(zhí)行權(quán)會讓人對權(quán)力表現(xiàn)出更多的失望,觸及或局部、或全局,或當(dāng)下、或長遠,或不滿、或顛覆的行政失智之底,但人們會比較理智地確認行政權(quán)力的不可或缺。由此出發(fā),人們也就勢必會對行政執(zhí)行權(quán)的積極效應(yīng)心懷期望,盡力促成并殷切盼望更令人滿意的行政效果。這就是一種行政智慧必然觸底上揚的基本態(tài)勢。這無疑會帶給人們提高行政智慧水平、改進行政執(zhí)行狀態(tài)的殷殷期待之情。