修正地方“管法的法”完善地方性法規(guī)的“綱”

2023年7月27日，河北省十四屆人大常委會第四次會議全票通過了《河北省人民代表大會常務委員會關(guān)于修改lt;河北省地方立法條例gt;的決定》，修改決定于2023年8月1日起施行。《河北省地方立法條例》根據(jù)決定作相應修改并對條文順序作相應調(diào)整后，重新公布。

貫徹大法、提煉經(jīng)驗，修改勢在必行

對《河北省地方立法條例》（以下簡稱條例）進行修正，是落實新組織法、新立法法，充分體現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導、貫徹全過程人民民主、發(fā)揮人大立法主導作用的必然要求，也是完善立法體制機制、健全立法制度、規(guī)范立法活動的關(guān)鍵舉措。

這是貫徹落實習近平法治思想和黨中央關(guān)于立法工作最新部署的現(xiàn)實需要。習近平法治思想是全面依法治國的指導思想，為新時代全面依法治國、加強和改進立法工作提供了根本遵循。2019年，黨的十九屆四中全會提出，完善立法體制機制，不斷提高立法質(zhì)量和效率；2021年，中央人大工作會議提出加快完善中國特色社會主義法律體系、以良法促進發(fā)展保障善治；2022年，習近平總書記在黨的二十大報告中提出推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性等要求。這些精神構(gòu)成了新形勢下推進立法的根本遵循，在地方立法中予以貫徹和落實，有助于我們以立法推動法治，以法治保障國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

這是立足河北經(jīng)濟社會發(fā)展實際、提高立法質(zhì)量的現(xiàn)實需要。進入新時代，發(fā)展全過程人民民主、推進全面依法治國、推動高質(zhì)量發(fā)展等都對立法工作提出了新任務新要求。河北省委十屆三次、四次全會強調(diào)，要全面貫徹落實黨的二十大精神和習近平總書記視察河北重要講話精神，深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展，高標準高質(zhì)量建設(shè)河北雄安新區(qū)，扎實推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)在河北落地見效。貫徹落實河北省委重大部署和要求，需要健全立法制度，完善立法保障，切實加強立改廢釋工作，有效發(fā)揮地方立法探索性、實施性、補充性功能。及時修改河北省地方立法條例，有助于以高質(zhì)量立法保障重大國家戰(zhàn)略實施，將省委貫徹黨中央大政方針的部署舉措依法落實到位，為加快建設(shè)經(jīng)濟強省、美麗河北，奮力譜寫中國式現(xiàn)代化建設(shè)河北篇章貢獻法治力量。

這是總結(jié)河北省立法工作經(jīng)驗、完善立法機制的現(xiàn)實需要。條例于2001年頒布實施，2018年進行修訂，對于規(guī)范和指導河北省地方立法工作發(fā)揮了重要作用，推動全省地方立法取得了顯著成就。換屆以來，河北省人大常委會高度重視加強和改進新時代立法工作，研究部署提高立法質(zhì)量和效率的務實舉措，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，在立法規(guī)劃和計劃、法規(guī)案起草、法規(guī)清理以及設(shè)區(qū)的市法規(guī)報請批準等方面積累了不少行之有效的經(jīng)驗，亟需通過立法的形式予以提煉固化。及時修改河北省地方立法條例，有助于推進完善地方立法制度體系，為做好新時代立法工作提供制度機制保障。

深化認識、明確思路，確定工作原則

對條例進行修正，不僅列入了河北省人大常委會2023年度立法計劃，而且是2023年的重點立法項目之一。在條例修正過程中，我們始終堅持明確立法思路，把握修改原則，積極推進條例修正工作。

一是對照新修的立法法進行相應修改。2023年3月13日，十四屆全國人大第一次會議通過了修改立法法的決定，對立法指導思想和原則、國家專屬立法權(quán)、立法程序、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限、備案審查等均作出重大調(diào)整。條例在修正中，貫徹落實了立法法要求，完善了立法原則，規(guī)范了立法程序和工作機制，強調(diào)了不抵觸不放水不重復等要求，更好地維護了法制統(tǒng)一，充分發(fā)揮了立法的引領(lǐng)推動保障作用。

二是適應法規(guī)制度體系建設(shè)進行統(tǒng)籌修改。條例修正過程中既體現(xiàn)了地方立法條例的剛性，同時也做好與河北省人大常委會《關(guān)于提高地方立法質(zhì)量的若干意見》規(guī)范性文件的銜接，系統(tǒng)推進制度體系建設(shè)。

三是總結(jié)地方立法實踐經(jīng)驗進行研究修改。盤點河北省的立法成果，梳理經(jīng)驗做法，完善立法規(guī)劃計劃編制程序，明確了地方立法體例，細化了備案審查要求，明確設(shè)區(qū)的市法規(guī)批準程序，確保了合法可行，提高了立法質(zhì)效。

及早啟動、專班合力，扎實推進立法

2023年3月初，河北省人大常委會法工委啟動了條例修改工作，并制定了工作方案，成立了工作專班。歷時4個月，河北省人大常委會法工委扎實推進立法步伐，前后修改20余稿。在條例修正過程中，河北省人大常委會始終堅持黨的領(lǐng)導這一政治原則，及時向省委請示報告，把省委指示要求落實到立法全過程，落實到條例文本中，為條例的出臺提供了堅強的政治保障。

對條例進行修正，既要更好地落實新立法法要求，還要為今后河北省的立法工作建立起全面規(guī)范立法制度機制。為此，主要開展了以下工作：一是認真組織學習。深入學習習近平法治思想、習近平總書記關(guān)于立法工作的重要講話和指示精神，編印中央有關(guān)文件、上位法和各省條例等立法資料匯編，學習憲法、立法法、地方組織法等法律法規(guī)和省委十屆歷次全會精神。二是深入調(diào)查研究。開展省內(nèi)省外調(diào)研，赴浙江、江蘇、山西、廣東等省及邯鄲、邢臺、廊坊等市調(diào)研，學習研究上海等立法法修改后新修改的法規(guī)，就重點問題學習總結(jié)省內(nèi)外立法工作經(jīng)驗。三是廣泛征求意見。堅持開門立法，開展多輪次征求意見。面向河北省人大各專委、省人大常委會各廳室委、省直廳局、各市人大常委會征集建議131條，并在6月20日全省立法工作會議上專題討論修改，吸收58條。向駐冀全國人大代表、全體省人大代表、基層立法聯(lián)系點和社會公眾公開征求意見，征集建議38條，吸收12條。就協(xié)同立法專函征求了北京市、天津市人大常委會意見，征集建議5條，全部吸收。隨后發(fā)河北省委、省政府、省政協(xié)辦公廳征詢意見，均反饋同意。四是開展專題論證咨詢。邀請全國人大常委會法工委和清華大學、中國社會科學院等參加立法法修改的專家就河北省條例的立法重點、難點問題組織論證，征集建議23條，全部吸收；并就有關(guān)具體問題及時向全國人大常委會法工委深度咨詢，得到了指導和支持。此外，還征求了河北省立法研究會、河北大學國家治理法治化研究中心的意見，針對性地進行修改完善。

細化程序、完善條款，凸顯特色亮點

新修正的條例堅持全面對標對表新修改的立法法，充分體現(xiàn)了河北省立法基本經(jīng)驗，調(diào)整架構(gòu)、重組章節(jié)，增補缺項、強化弱項，優(yōu)化程序、細化條款，全面規(guī)范立法制度機制。修正后的條例共十章九十五條，比2018年版增加了兩章，新增二十八條，刪除三條，從立法權(quán)限、規(guī)劃計劃、法規(guī)起草、立法程序、批準程序、協(xié)同立法等方面作了全面規(guī)范?？傮w來看，條例除22個條文一字未改動外，其余條文均有不同程度修改，改動占近80%。在條例修正中，采用“修改決定+修正草案”的形式，實現(xiàn)了細修補，完整呈現(xiàn)前后修改內(nèi)容，增強連續(xù)性，保障整體性。

第一，完善立法的指導思想和原則。根據(jù)新形勢新要求，對立法的指導思想和原則進行充實完善。一是貫徹依法立法原則和全過程人民民主重大理念，落實社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的要求，對原有的五項原則進行細化完善。二是增加一項，作為基本原則第六項，規(guī)定立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則。三是新增一條，規(guī)定制定地方性法規(guī)應當堅持科學立法、民主立法、依法立法，突出地方特色。

第二，明確地方性法規(guī)和規(guī)章立法權(quán)限。根據(jù)新修正的《中華人民共和國立法法》，對地方立法權(quán)限作出相應修改。一是明確列舉四項省人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)的事項，二是對應完善設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，改一項，增一項，即將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)中的“環(huán)境保護”修改為“生態(tài)文明建設(shè)”，并增加“基層治理”。三是增加省和設(shè)區(qū)市制定規(guī)章權(quán)限的規(guī)定。明確應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，省和設(shè)區(qū)的市可以先制定規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會或者常務委員會制定地方性法規(guī)。沒有上位法的依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。四是完善暫時調(diào)整或停止適用的規(guī)定。明確省人民代表大會及其常務委員會可以決定就特定事項授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時調(diào)整或者暫時停止適用省級地方性法規(guī)的部分規(guī)定；增加暫時調(diào)整或者暫時停止適用地方性法規(guī)的部分規(guī)定的事項，實踐證明可行的，及時修改有關(guān)地方性法規(guī)；修改地方性法規(guī)的條件尚不成熟的，可以延長授權(quán)的期限，或者恢復施行有關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定。

第三，加強立法規(guī)劃和計劃的統(tǒng)籌安排。編制立法規(guī)劃、制定立法計劃有利于立法工作總體謀篇，把握方向。為強化立法規(guī)劃計劃的引領(lǐng)和剛性，條例在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將立法規(guī)劃和計劃單獨成章，同時增加“專項立法計劃”的內(nèi)容。全章共八條，其中新增七條，對編制立法規(guī)劃和計劃的總體要求、督促落實、時間要求，立法項目的來源和選擇，規(guī)劃和計劃的報請批準、公布及調(diào)整程序進行全鏈條規(guī)范，并規(guī)定省政府年度立法計劃與省人大常委會立法規(guī)劃和計劃相銜接，設(shè)區(qū)的市、自治縣立法計劃確定后報省人大常委會。

第四，完善立法程序和審查批準程序。一是與省人民代表大會議事規(guī)則相銜接，明確常務委員會決定提請省人民代表大會會議審議的法規(guī)案，可以適時組織代表研讀討論，征求意見。二是修改法規(guī)案一般和例外程序，規(guī)定列入常務委員會會議議程的法規(guī)案，一般應當經(jīng)兩次常務委員會會議審議后再交付表決；涉及本省重大事項或者存在較大意見分歧的，可以經(jīng)三次常務委員會會議審議后再交付表決；遇有緊急情形的，也可以經(jīng)一次常務委員會會議審議即交付表決。需要對重大問題研究論證的，經(jīng)主任會議決定，可以暫不付表決，交法制委員會進一步審議，待條件成熟后建議提請常委會會議繼續(xù)審議。三是加強對設(shè)區(qū)的市、自治縣報批法規(guī)的指導，規(guī)定設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)草案、自治縣的自治條例和單行條例草案在提請本級人大及其常委會表決前應當送省人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。四是明確設(shè)區(qū)的市報批法規(guī)與上位法相抵觸的處理方式，規(guī)定相抵觸的，可以不予批準，也可以附修改意見予以批準或者退回修改后再報請批準。五是明確報批法規(guī)、自治條例和單行條例審查程序，規(guī)定報批法規(guī)、自治條例和單行條例，一般經(jīng)一次常務委員會會議審查即交付表決，省人民代表大會常務委員會審查報請批準的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例時，報請機關(guān)應當派人到會聽取意見，回答詢問。

第五，增加協(xié)同立法專章。為貫徹實施京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，河北省人大常委會自2014年以來積極推進與北京市、天津市人大常委會開展協(xié)同立法。九年來，京津冀協(xié)同立法經(jīng)歷了從提出、破題到推進、拓展，再到深化的歷程，共推出了近60部協(xié)同立法項目，僅河北一地已就30部地方性法規(guī)開展了不同程度的協(xié)同立法工作，積累了豐富實踐經(jīng)驗。新修正的《中華人民共和國立法法》貫徹了國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，明確規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施；省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制”。為將《中華人民共和國立法法》的精神落地落實，條例在修正中以設(shè)立京津冀協(xié)同立法專章的方式，將協(xié)同立法實踐中的好經(jīng)驗、好做法固化到法規(guī)中。此舉既有利于鞏固和深化協(xié)同立法機制成果，持續(xù)推進立法規(guī)劃計劃協(xié)同，強化協(xié)同立法工作針對性實效性，還為深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展和高標準高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)，在對接京津、服務京津中加快發(fā)展河北提供更具針對性的法治保障。協(xié)同立法專章共五條，對協(xié)同立法領(lǐng)域、基本要求、基本原則和工作機制、規(guī)劃計劃和項目協(xié)同等方面予以具體規(guī)范，并對設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法作出了相應規(guī)定。

第六，完善立法工作機制。一是關(guān)于法規(guī)案的起草，明確地方性法規(guī)名稱一般采用條例、實施辦法、規(guī)定、決定、規(guī)則等五種形式，細化了其適用情形，增強可操作性。二是充分發(fā)揮有關(guān)專委和工委的作用，明確有關(guān)工委在法規(guī)案一審后，應當提出修改建議文本。三是關(guān)于公告要求，明確公布地方性法規(guī)的公告應當載明法規(guī)的制定機關(guān)、通過和施行日期。四是細化備案審查相關(guān)要求，明確了提出備案審查要求和建議的主體及處理方式，規(guī)定有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)、省政府法制機構(gòu)依據(jù)各自職責可以對相應規(guī)章進行主動審查，并可以根據(jù)需要進行專項審查，明確應當建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制。五是關(guān)于法規(guī)清理，明確五種應當進行地方性法規(guī)清理的情形，規(guī)定省人大常委會組織實施法規(guī)清理以及省政府開展法規(guī)清理的職責要求，同時明確對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章，制定機關(guān)應當及時進行清理。六是明確加強法規(guī)解讀宣傳和立法工作宣傳，加強立法調(diào)研、起草、審議以及備案審查等工作信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)，加強立法工作隊伍和立法能力建設(shè)。