人與自然和諧相處視域下野生動物保護(hù)執(zhí)法的困境和出路

顏 強(qiáng),洪名勇,吳大華

(1. 貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,貴州 貴陽 550025 ; 2. 貴州省社會科學(xué)院,貴州 貴陽550002)

人類生活向自然界的強(qiáng)勢延伸不僅侵?jǐn)_了野生動物賴以生存的環(huán)境,還打破了人與自然和諧相處的生態(tài)平衡狀態(tài),生態(tài)平衡狀態(tài)的失衡對野生動物法治保護(hù)提出了嚴(yán)峻的考驗。雖然我國陸續(xù)出臺了《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》(以下簡稱《野生動物保護(hù)法》)、《陸生野生動物保護(hù)實施條例》、《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》等一系列規(guī)范性法律文件,但是由于現(xiàn)行野生動物保護(hù)執(zhí)法事項不明晰、執(zhí)法監(jiān)管不到位,我國野生動物保護(hù)執(zhí)法工作仍然存在較大的提升空間。鑒于此,本文在深入探討我國現(xiàn)行野生動物保護(hù)執(zhí)法的現(xiàn)實困境的基礎(chǔ)上,提出野生動物保護(hù)執(zhí)法的完善路徑,以期為未來野生動物保護(hù)執(zhí)法工作的優(yōu)化提供參考。

1 野生動物保護(hù)執(zhí)法的現(xiàn)實困境

1.1 主體 根據(jù)《野生動物保護(hù)法》第七條規(guī)定可知,對于全國陸生、水生野生動物的保護(hù),立法已經(jīng)對相關(guān)責(zé)任主體予以明晰,并且形成了中央—地方兩層主管模式。具體而言,作為法定野生動物保護(hù)的行政主管部門,國務(wù)院林業(yè)草原、漁業(yè)主管部門以及縣級以上地方人民政府林業(yè)和漁業(yè)主管部門依法履行野生動物保護(hù)法定職責(zé),維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡。雖然我國相關(guān)法律法規(guī)對野生動物法律保護(hù)的行政主管部門有諸多規(guī)定,但是行政主管部門執(zhí)法能力弱化、多頭執(zhí)法現(xiàn)象依舊頻出。

在捕獵環(huán)節(jié),林業(yè)工作站、野生動物保護(hù)站和森林公安都擁有一定的執(zhí)法權(quán)。在捕獵實踐中,如果林業(yè)工作站接到群眾舉報的破壞野生動物資源案件,各個職能部門之間職能權(quán)限聯(lián)系緊密,通常林業(yè)工作站工作人員會與森林公安干警一同前往并協(xié)同執(zhí)法。但是,倘若遇到緊急情況,這種合作行政執(zhí)法程序就極大地降低了行政執(zhí)法效率,并且難以形成可持續(xù)性和穩(wěn)定性的執(zhí)法協(xié)同機(jī)制,容易造成部門間的推諉扯皮。

在檢疫環(huán)節(jié),根據(jù)《動物防疫法》第八條規(guī)定可知,動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作由依法設(shè)立的職能部門負(fù)責(zé),旨在對動物疫病進(jìn)行預(yù)防,或是在疫病發(fā)生后防止其擴(kuò)散,并逐步凈化直至完全消滅。地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對本轄區(qū)內(nèi)的動物檢疫工作履行法定職責(zé),對于動物產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)需由具有該領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和技能的工作人員進(jìn)行監(jiān)督和管制。事實上,動物衛(wèi)生監(jiān)督涉及動物學(xué)、衛(wèi)生學(xué)等多學(xué)科知識領(lǐng)域的交叉和融合,因此對監(jiān)管人員本身的專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)要求非常高。然而,在實踐操作中,動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍人力資源十分有限,執(zhí)法部門提供的人力資源與動物衛(wèi)生監(jiān)督治理需要的人力資源存在嚴(yán)重脫節(jié)現(xiàn)象。因人力資源短缺危機(jī),甚至有些官方獸醫(yī)將檢疫檢驗權(quán)隨意委托給臨時聘用人員。

在交易環(huán)節(jié),根據(jù)《水生野生動物保護(hù)實施條例》第十九條第二款規(guī)定可知,對于水生野生動物或者其產(chǎn)品的經(jīng)營管理,立法以經(jīng)營場所為界限進(jìn)行了不同的規(guī)定:一方面,對于在集貿(mào)市場經(jīng)營上述物品的,由特定職能部門以“監(jiān)督管理+給予協(xié)助”的方式進(jìn)行管制;另一方面,對于在集貿(mào)市場以外經(jīng)營上述物品的,由特定職能部門或其授權(quán)單位以純粹監(jiān)督管理的方式進(jìn)行管制?！蛾懮吧鷦游锉Ｗo(hù)實施條例》對野生動物或者其產(chǎn)品的經(jīng)營管理則不以經(jīng)營場所為界限進(jìn)行區(qū)別規(guī)定,該條例第二十七條第二款規(guī)定,無論在集貿(mào)市場內(nèi)還是在集貿(mào)市場以外經(jīng)營上述物品,均以監(jiān)督管理的方式進(jìn)行管制,只是前者僅由特定職能部門進(jìn)行,而后者可以由職能部門及其授權(quán)單位進(jìn)行。由此可見,現(xiàn)行法律規(guī)定了野生動物自進(jìn)入集貿(mào)市場后由兩類主體進(jìn)行監(jiān)督管理,分別是兩個特定的職能部門和一個授權(quán)部門。其中,工商行政管理部門是主要職能部門,其他部門是協(xié)助監(jiān)管部門。然而,現(xiàn)有法律并未對具體的協(xié)助監(jiān)管權(quán)責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定。

1.2 客體 從我國現(xiàn)行野生動物保護(hù)法律制度體系來看,野生動物看似獲得了全面的、系統(tǒng)的、等級制的保護(hù),但是,人工飼養(yǎng)、繁殖和救助的野生動物,以及對公共衛(wèi)生有危害的普通野生動物是否也屬于法律保護(hù)的野生動物范疇?就人工飼養(yǎng)繁殖和救助的野生動物而言,對相關(guān)規(guī)范性條文以目的解釋的方式進(jìn)行系統(tǒng)解讀,就能將其納入保護(hù)的范疇。依據(jù)《野生動物保護(hù)法》對野生動物的定義和第二十五條規(guī)定可知,目的是定義野生動物的核心價值。人工飼養(yǎng)、繁殖或者救助的野生動物,其最終目的是物種保護(hù),而將其放歸大自然,是人與自然和諧相處的必要手段。因此,以目的解釋來理解野生動物的含義,就有效解決了上述動物屬于野生動物定義范疇的合理性和合法性問題。但是,對公共衛(wèi)生有危害的普通野生動物是否應(yīng)當(dāng)納入野生動物法律保護(hù)的范疇仍有待商榷。

目前,我國野生動物法律全面保護(hù)的范圍限定于珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物,禁食保護(hù)的范圍限定于“有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物,包括人工繁育、人工飼養(yǎng)的陸生野生動物,也包括以食用為目的所獵捕、交易、運輸?shù)脑谝巴猸h(huán)境自然生長繁殖的陸生野生動物。事實上,從管理上來看,這樣的劃分方法有利于林業(yè)和漁業(yè)部門的直接管轄。但是,由于野生動物的種類繁多,雖然《野生動物保護(hù)名錄》收錄了除陸生和水生野生動物外的其他珍貴野生動物,但此類野生動物到底應(yīng)該歸屬哪個部門管轄并沒有在法律條文里體現(xiàn)出來,并且普通野生動物也未獲得全方位的保護(hù)。倘若只從禁食層面保護(hù)普通野生動物資源,這距離遵循人與自然和諧相處的生態(tài)規(guī)律的實質(zhì)要求相差甚遠(yuǎn)。從短期來看,從禁食層面保護(hù)普通野生動物能夠確保生態(tài)食物鏈的正常運轉(zhuǎn)和生物多樣性的動態(tài)平衡;但從長遠(yuǎn)來看,普通野生動物是食物鏈金字塔的重要地基,甚至是中堅力量,如果不對其加以全面保護(hù),有可能會嚴(yán)重影響整個生態(tài)系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn),一旦這些普通野生動物本身還對公共衛(wèi)生有危害的話,這將對人類社會和生態(tài)系統(tǒng)造成極為嚴(yán)重的后果。

1.3 內(nèi)容 野生動物法律保護(hù)的主要內(nèi)容是各執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)力范圍和依據(jù)。由于野生動物法律保護(hù)的執(zhí)法主體眾多,多頭執(zhí)法現(xiàn)象頻出,且各主體的監(jiān)督管理職責(zé)重疊,容易導(dǎo)致執(zhí)法“真空”地帶的出現(xiàn)。并且,在野生動物保護(hù)執(zhí)法實踐中,由于執(zhí)法職責(zé)的配置失衡、地方發(fā)展利益訴求對野生動物立法的規(guī)避、部門本位的利益之爭、執(zhí)法權(quán)力的運行適當(dāng)以及執(zhí)法過程中出現(xiàn)的“利益捕獲”等原因,使得野生動物保護(hù)執(zhí)法工作變得越發(fā)困難[1]。

首先,就查處破壞野生動植物資源而言,林業(yè)工作站、野生動物保護(hù)站和森林公安都具有執(zhí)法權(quán)?！读謽I(yè)工作站管理辦法》第六條第六款明確規(guī)定了林業(yè)工作站和野生動物保護(hù)站在處理破壞野生動植物資源案件中的職責(zé),并賦予野生動物保護(hù)站查處違反野生動植物法律法規(guī)的行政案件、依法對破壞野生動植物資源和自然保護(hù)區(qū)的行為實施處罰的權(quán)力。此外,該法還規(guī)定森林公安除了具有維護(hù)林區(qū)治安、防火護(hù)林和對野生動植物資源保護(hù)外,還擁有查處非法捕獵野生動物等刑事犯罪的偵查權(quán)。由此可見,這三個部門職能權(quán)限交叉沖突且互不隸屬,業(yè)務(wù)之間不存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系(即為平行關(guān)系),但法律規(guī)章制度卻將三者以野生動物保護(hù)執(zhí)法權(quán)為由緊密聯(lián)系在一起。當(dāng)三者有了一定聯(lián)系,相關(guān)法律條文卻未明確具體執(zhí)法權(quán)的牽頭部門、主辦與協(xié)辦的職責(zé)劃分、以及三者間相互協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制,這就極大地阻礙了查處破壞野生動植物資源案件工作的科學(xué)有序展開。

其次,野生動物源頭追溯標(biāo)識體系尚不健全,是當(dāng)下野生動物法治建設(shè)中存在的突出制度性問題,以及監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)缺位的具體體現(xiàn)。雖然《野生動物保護(hù)法》第三十條對野生動物的生產(chǎn)和經(jīng)營范圍予以了明確規(guī)定,但是在現(xiàn)實的野生動物市場交易中仍存在大量不規(guī)范的生產(chǎn)和經(jīng)營現(xiàn)象。部分商家甚至把在野外捕獵到的野生動物賣給有馴養(yǎng)繁殖許可證的養(yǎng)殖場,養(yǎng)殖場再出售,如同洗錢一般將野生動物通過這種流程變?yōu)椤梆B(yǎng)殖動物”。由于野生動物專用標(biāo)識體系尚未建立,擁有馴養(yǎng)繁殖許可證的養(yǎng)殖場有機(jī)會將沒有合法來源證明的野生動物“洗白”,使得市場上的野生動物無法追溯。這種被“洗白”的野生動物如果進(jìn)入市場,其自身是否攜帶疫病,是否會傳染市場上其他動物,是否會傳染到人體,這些問題都無從知曉,存在嚴(yán)重的公共衛(wèi)生安全隱患。

最后,野生動物保護(hù)工作中的監(jiān)管缺位。對我國野生動物基層執(zhí)法的現(xiàn)狀進(jìn)行檢視發(fā)現(xiàn),野生動物市場監(jiān)管嚴(yán)重缺位[2],野生動物被捕獲后缺乏申報檢疫和無證銷售的現(xiàn)象普通存在。農(nóng)業(yè)部門中的動物衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有在經(jīng)營動物及其制品的集貿(mào)市場進(jìn)行駐場檢疫,農(nóng)業(yè)部門對動物衛(wèi)生防疫工作的重點主要在大型屠宰場、畜類養(yǎng)殖場、大牲畜交易專門交易市場和禽類專門批發(fā)市場。在這些動物衛(wèi)生防疫工作的重點場所,動物衛(wèi)生防疫部門派駐檢疫人員較少,而批發(fā)市場交易量巨大,對進(jìn)場的野生動物及其制品難以全面查證驗物。對于大量兼營農(nóng)貿(mào)市場,對其中交易的野生動物以及肉類,疫病防控監(jiān)管缺位,導(dǎo)致一些從事非法野生動物交易的市場主體鉆監(jiān)管漏洞,將一些未經(jīng)疫病檢疫、沒有檢疫證明文件的野生動物進(jìn)行交易。市場監(jiān)督管理部門沒有防控動物疫病的職責(zé),對集中交易市場中農(nóng)產(chǎn)品的檢驗檢測主要包括農(nóng)產(chǎn)品的食品添加劑、非法添加物、微生物情況和農(nóng)藥獸藥殘留,并不涉及疫病檢測。農(nóng)業(yè)部門具有出具野生動物及其制品運輸許可證、野生動物檢疫證明和野生動物經(jīng)營利用許可證的職責(zé),這是作為野生動物及其制品產(chǎn)地準(zhǔn)出的必要證明文件。但是,在執(zhí)法實踐中,市場監(jiān)督管理部門與農(nóng)業(yè)部門沒有共享野生動物證照的監(jiān)管信息,市場監(jiān)督管理部門沒有將農(nóng)業(yè)部門的野生動物檢疫證明作為準(zhǔn)許入市的前提條件,尤其是一些有食用野生動物風(fēng)俗習(xí)慣的地區(qū),由于監(jiān)管資源有限,市場監(jiān)督管理部門和農(nóng)業(yè)部門對這些較為隱蔽的無證售賣現(xiàn)象無可奈何。

2 野生動物保護(hù)執(zhí)法的完善路徑

2.1 推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革,形成多部門執(zhí)法合力 2018年出臺的《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》力求將各個職能部門加以整合,成為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其中,動物衛(wèi)生行政監(jiān)督管理部門是經(jīng)過法律授權(quán)的獨立執(zhí)法部門,且上下級和各地區(qū)改革進(jìn)度不同,改革之后機(jī)構(gòu)名稱也不盡相同。在改革中,不僅要整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法權(quán),還要整合職責(zé)權(quán)限。如果僅僅將執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員進(jìn)行“物理合并”,未對其根本進(jìn)行整合和協(xié)調(diào),綜合行政執(zhí)法難以產(chǎn)生良好效果。在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革實踐中,有些地區(qū)和部門將法律授權(quán)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢疫職能與監(jiān)督檢查職能分離,將監(jiān)管與執(zhí)法分開[3]。動物防疫工作被人為的切割分段,動物防疫監(jiān)督管理核心力量和保障核心力量均被削弱,監(jiān)管行政部門和執(zhí)法行政部門之間的有效銜接配合尚待磨合,對動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作實際效果產(chǎn)生了不良影響[4]。其次,行政綜合執(zhí)法體制改革雖然將執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中,將執(zhí)法人員進(jìn)行融合,根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門內(nèi)設(shè)科室隨機(jī)分配了執(zhí)法人員,但是專業(yè)執(zhí)法人員并未進(jìn)入到專業(yè)執(zhí)法科室。因此,要在改革期間理順綜合執(zhí)法改革后各部門的職能問題,一方面,需要真正落實《行政強(qiáng)制法》中的行政執(zhí)法人員資格準(zhǔn)入規(guī)定[5];另一方面,建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)行政主體之間的協(xié)作配合,消解執(zhí)法權(quán)力與監(jiān)管權(quán)力之間的運行沖突,使得聯(lián)合執(zhí)法制度化和規(guī)范化,能夠切實形成執(zhí)法合力。

2.2 建立農(nóng)貿(mào)市場疫情監(jiān)測體系,實現(xiàn)以“產(chǎn)業(yè)檢疫為主,市場檢疫為輔”的檢疫機(jī)制 為適應(yīng)加強(qiáng)野生動物保護(hù)和維護(hù)公共衛(wèi)生安全形勢的迫切需要,2005年國家林業(yè)局實施了對野生動物種類和種群數(shù)量的動態(tài)監(jiān)測部署,主要功能在于監(jiān)測野生動物野生種群地理分布區(qū)的變遷[6],并針對野生動物遷徙動態(tài)發(fā)布疫情預(yù)警,為政府決策提供技術(shù)數(shù)據(jù)支撐。然而,國家林業(yè)局并未對農(nóng)貿(mào)市場中進(jìn)行交易的野生動物建立疫情監(jiān)測體系。因此,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行各地活禽市場交易管理規(guī)范,每天清潔消毒,將動物屠宰場地和交易場地嚴(yán)格分離,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立市場防疫所,實行駐場制和崗位輪換制度,防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生;此外,還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對野生動物及其制品進(jìn)行監(jiān)督檢查的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn),與檢疫部門形成監(jiān)管合力,查處市場上未經(jīng)檢疫出售的野生動物及其制品,對出售商家依法進(jìn)行行政處罰。

2.3 加強(qiáng)野生動物監(jiān)管技術(shù)支撐,實現(xiàn)部門間信息暢通 以大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托,建立執(zhí)法部門之間的野生動物監(jiān)管信息共享平臺,協(xié)同執(zhí)法權(quán)力的運行,以實現(xiàn)對野生動物捕獵、運輸和交易全鏈條行政許可信息上網(wǎng),打破野生動物監(jiān)管過程中的部門化“信息孤島”現(xiàn)象。鼓勵行業(yè)積極探索采用信息化、智能化科技來破解難題,形成一套行之有效的溯源機(jī)制來保障動物產(chǎn)品安全,譬如采用激光灼刻而二維碼等溯源手段。同時,建立行政執(zhí)法信息與檢察部門共享機(jī)制,打通數(shù)據(jù)通道,實現(xiàn)檢察部門對行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督,讓“兩法銜接”順暢,防止以罰代刑,防止一些涉嫌刑事犯罪案件以行政處罰結(jié)案,實現(xiàn)對野生動物行政執(zhí)法與刑事追訴分級保護(hù)[7]。

2.4 積極開展國際警務(wù)執(zhí)法合作 隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢不斷加快,野生動物非法貿(mào)易現(xiàn)象逐漸增多,野生動物也逐漸成為全球第三大非法貿(mào)易對象,因此開展相關(guān)國際警務(wù)執(zhí)法合作刻不容緩。我國野生動物保護(hù)執(zhí)法部門積極開展國際警務(wù)合作,具有相關(guān)法律基礎(chǔ),比如,我國已加入《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》,同時與打擊野生動物非法貿(mào)易的國際組織建立起具有約束性的伙伴關(guān)系。但是,由于各國對執(zhí)法合作的重視程度不同、國際國內(nèi)法律制度不協(xié)調(diào)、部門之間和國家之間的權(quán)利義務(wù)不對等、執(zhí)法權(quán)力運行中的“利益捕獲”等各種復(fù)雜原因,國際警務(wù)執(zhí)法合作仍需繼續(xù)完善。完善的主要措施包括:建立情報共享機(jī)制,建立協(xié)調(diào)指揮機(jī)制,創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法模式,建立爭議解決機(jī)制,完善執(zhí)法保障機(jī)制等[8]。

3 結(jié)語

法治國家的核心是依法辦事,而一套完備的野生動物保護(hù)法律制度體系必然包括執(zhí)行野生動物保護(hù)事務(wù)所必備的一系列保障措施。然而,現(xiàn)階段野生動物保護(hù)執(zhí)法仍然在主體、客體和內(nèi)容方面面臨著諸多困境,這就導(dǎo)致野生動物無法得到全面有效的保護(hù)。探其根本原因,為野生動物保護(hù)制度規(guī)范體系中防疫目的的弱化和防控執(zhí)法銜接機(jī)制的缺失[9]。因此,需要對野生動物保護(hù)法律進(jìn)行適當(dāng)變革,滿足生態(tài)價值的同時保護(hù)公共衛(wèi)生的需求[10],推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革,建立農(nóng)貿(mào)市場疫情監(jiān)測體系,加強(qiáng)野生動物監(jiān)管技術(shù)支撐以及積極開展國際警務(wù)執(zhí)法合作。