資產(chǎn)評估助力化解地方政府隱性債務(wù)研究

■李絲絲 李佳靈

（中國資產(chǎn)評估協(xié)會，北京 100045）

近年來，我國地方政府隱性債務(wù)已成為影響經(jīng)濟發(fā)展的“灰犀牛”。妥善防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，對緩釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險、規(guī)范政府債務(wù)融資機制、確保財政可持續(xù)性具有重要支撐作用，對繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?，推進雙循環(huán)發(fā)展新格局形成具有重要現(xiàn)實意義。

本文從資產(chǎn)評估行業(yè)的角度出發(fā)，通過實地調(diào)研、專家采訪、案例分析等方式，探究資產(chǎn)評估機構(gòu)在化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險中發(fā)揮的作用，著力推動資產(chǎn)評估行業(yè)在防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險、保障社會公共利益和國家經(jīng)濟安全中發(fā)揮專業(yè)所長。

一、地方政府隱性債務(wù)化解方式介紹

（一）什么是地方政府隱性債務(wù)

目前地方政府隱性債務(wù)尚沒有非常明確的官方定義，根據(jù)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351 號）中表述，債務(wù)單位要根據(jù)審計口徑確定的地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分類填報。從這個意義上說，隱性債務(wù)就是地方政府沒有負有償還責(zé)任，也沒有承擔(dān)擔(dān)保和救助責(zé)任的債務(wù)，但這些債務(wù)一旦發(fā)生危機，政府又可能會加以干預(yù)，承擔(dān)責(zé)任。2018 年8 月《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27 號）要求地方政府在5-10 年內(nèi)化解隱性債務(wù)，理論上2023 年到2028 年各省要陸續(xù)完成清零。

（二）目前化解地方政府隱性債務(wù)的主要方式

財政部發(fā)布的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》中提出了六種隱性債務(wù)化解方式，分別為：安排財政資金償還、出讓政府股權(quán)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益、利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金及經(jīng)營收入償還、合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)、通過破產(chǎn)重整或清算方式進行化解、借新還舊及展期等方式償還。這種六種方式切實可行，為化解隱性債提供了有效方案。但化解方式的操作、選用和具體實施不僅具有很強的政策性，也具有很強的專業(yè)性，需要發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的作用。

二、資產(chǎn)評估機構(gòu)化債案例

通過調(diào)研資產(chǎn)評估機構(gòu)，我們了解到資產(chǎn)評估機構(gòu)立足于價值管理和價值發(fā)現(xiàn)，在協(xié)助地方政府開展隱性債化解工作中，發(fā)揮了重要的專業(yè)支持作用。這里重點介紹兩個案例：一是鄂爾多斯城市投資集團公租房項目，利用債務(wù)剝離重組化解地方政府隱性債；二是楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓PPP 項目，通過PPP 模式化解地方政府存量債務(wù)。

（一）鄂爾多斯城市投資集團公租房項目

鄂爾多斯市城市建設(shè)投資集團作為政府平臺公司，承擔(dān)政府公租房項目。截至債務(wù)剝離重組時點，該公租房項目總投資58.6 億元，已支付款項54.4 億元，隱性債務(wù)規(guī)模4.2 億元。在本例中，資產(chǎn)評估機構(gòu)結(jié)合“利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金及經(jīng)營收入償還”及“合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)”幫助債務(wù)化解。

1.合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。北京中澤融信管理咨詢有限公司和北京國融興華資產(chǎn)評估有限責(zé)任公司于2018 年為該隱性債務(wù)設(shè)計了化解方案，通過政府隱性債務(wù)剝離重組，盤活經(jīng)營性資產(chǎn)，增加現(xiàn)金流入，實質(zhì)化解了債務(wù)風(fēng)險。在進行資產(chǎn)清查及債務(wù)梳理工作后，通過經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的區(qū)分，將經(jīng)營性資產(chǎn)注入城投集團，以資產(chǎn)匹配債務(wù)的方式進行債務(wù)剝離和政信擔(dān)保撤銷，以注入的經(jīng)營性資產(chǎn)收益作為化解隱性債務(wù)的還款來源和短融抵押來源，從而解決短期期限錯配和長期還款來源問題，確保債務(wù)化解的合規(guī)性、合理性及有效性。

2.預(yù)測未來償還能力。市國資委和市城投集團共同聘請資產(chǎn)評估公司對項目涉及的經(jīng)營性資產(chǎn)未來收益進行了預(yù)測，將保障房資產(chǎn)的處置及租賃所得現(xiàn)金作為經(jīng)營性資產(chǎn)未來收益來源。評估機構(gòu)根據(jù)未來收益預(yù)測結(jié)果和債務(wù)梳理成果，計算經(jīng)營性資產(chǎn)未來收益是否能夠完全覆蓋還本付息要求，確認鄂爾多斯市城投集團在市場化運營項目資產(chǎn)并實現(xiàn)收益的同時，是否需要市財政統(tǒng)籌安排以確保本息如期支付。

3.防止國有資產(chǎn)流失。債務(wù)償還期間涉及資產(chǎn)處置，市國資委聘請了資產(chǎn)評估機構(gòu)評估資產(chǎn)價值，確保國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。

（二）楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓PPP 項目

在不增加地方政府隱性債務(wù)的前提下，以PPP模式化解地方存量債務(wù)成為有效緩解地方政府存量債務(wù)及增加政府可支配資金的有效途徑，本例中北京國融興華資產(chǎn)評估有限責(zé)任公司為PPP 項目融資落地提供了咨詢服務(wù)。

楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓PPP 項目合作內(nèi)容為楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位為期15 年的特許經(jīng)營權(quán)。本項目創(chuàng)新投融資機制，采取政府先從地方國有平臺公司收回項目，后引入社會資本授予項目公司經(jīng)營權(quán)，由其在合作期內(nèi)負責(zé)項目設(shè)施的運營及維護管理，合作期滿后將項目設(shè)施設(shè)備移交給政府。將存量資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，按照我國財政管理體系，存量PPP 項目中特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入上繳同級國庫，納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，該舉措可有效減輕地方政府的債務(wù)壓力，能夠騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。北京國融興華資產(chǎn)評估有限責(zé)任公司一是對測算車庫及停車泊位得出評估價值結(jié)論，作為項目總交易額；二是測算經(jīng)營性項目未來收益，收入來源主要為立體車庫及城市道路停車泊位15 年的運營服務(wù)收入，計算收入能否覆蓋社會資本前期投入及運營成本，回報機制為使用者付費。項目的落地是資產(chǎn)評估機構(gòu)助力楚雄市在創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制、探索基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化方面取得的一項重大成果，為該地區(qū)加快盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，降低政府負債，推動重點項目建設(shè)提供了有效途徑。

三、資產(chǎn)評估行業(yè)服務(wù)地方政府隱性債務(wù)的優(yōu)勢與不足

地方政府隱性債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強、風(fēng)險可控性差，其中涉及大量的資產(chǎn)重組、資本運作，專業(yè)性需求強，如何化解地方政府隱性債務(wù)成為社會高度關(guān)注的難題。資產(chǎn)評估作為財政管理的基礎(chǔ)工作，可發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，主動擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、務(wù)實創(chuàng)新作為，為防范化解重大風(fēng)險提供專業(yè)支持。

（一）立足優(yōu)勢，發(fā)揮評估機構(gòu)專業(yè)能力

資產(chǎn)評估具有價值發(fā)現(xiàn)和把握內(nèi)在價值的天生優(yōu)勢，熟悉資產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場，善于清查資產(chǎn)確認權(quán)屬。在對債務(wù)識別、資產(chǎn)定價轉(zhuǎn)化、盈利預(yù)測上具有獨特的專業(yè)優(yōu)勢。資產(chǎn)評估機構(gòu)可立足優(yōu)勢，積極通過參與隱性債務(wù)識別、平臺公司轉(zhuǎn)型升級、PPP 項目、REITs 涉及的存量資產(chǎn)評估和債務(wù)轉(zhuǎn)換等項目，為地方政府隱性債務(wù)化解貢獻力量。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》提到，應(yīng)依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進存量資產(chǎn)盤活，著重指出要做好資產(chǎn)評估等工作，體現(xiàn)了資產(chǎn)評估機構(gòu)對于盤活存量資產(chǎn)、化解隱性債務(wù)的重要作用。

（二）彌補不足，提高評估化債重視程度

目前，資產(chǎn)評估行業(yè)機構(gòu)對地方政府隱性債務(wù)的化解存在重視度不夠、參與度不高、人才積累不足等問題。應(yīng)從行業(yè)層面予以重視：一是應(yīng)加強行業(yè)引導(dǎo)，幫助資產(chǎn)評估機構(gòu)拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提升化債參與度，規(guī)范操作流程。二是應(yīng)強化信息披露，幫助地方政府推選合適合規(guī)的評估機構(gòu)。三是應(yīng)注重人才引進和培養(yǎng)，提升評估師相關(guān)專業(yè)能力。

四、資產(chǎn)評估機構(gòu)更好地服務(wù)地方政府隱性債務(wù)化解的建議

通過調(diào)研及探究，我們認為資產(chǎn)評估機構(gòu)可以在防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險過程中發(fā)揮更大作用。根據(jù)《關(guān)于2021 年中央決算的報告》中提到的“堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，支持地方有序化解存量隱性債務(wù)”，資產(chǎn)評估機構(gòu)可按“化存量”“控增量”兩個方向推進服務(wù)。

（一）“化存量”方向

近年來，中央接連發(fā)布若干防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險指導(dǎo)意見，著力防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量。資產(chǎn)評估機構(gòu)可綜合利用財政部發(fā)布的六種化債方式的“利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金及經(jīng)營收入償還”“合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)”“通過破產(chǎn)重整或清算方式進行化解”市場化方式，摸索創(chuàng)新路徑，助力隱性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化、妥善化解。

1.合規(guī)轉(zhuǎn)化債務(wù)，化解金融風(fēng)險

一是債務(wù)剝離重組。債務(wù)剝離重組的核心思路是以行政劃撥的方式轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、以債務(wù)轉(zhuǎn)讓的方式剝離隱性債務(wù)，將地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)同時轉(zhuǎn)讓給平臺公司，從而達到化解隱性債務(wù)的目的，實質(zhì)性化解金融風(fēng)險。本質(zhì)是根據(jù)債務(wù)和項目性質(zhì)的不同，將隱性債務(wù)進行切割、剝離或重組，對于有經(jīng)營性現(xiàn)金流并且經(jīng)測算可以完全覆蓋債務(wù)本息的資產(chǎn)（比如高速公路、軌道交通），直接將上述債務(wù)及對應(yīng)的資產(chǎn)劃入所在地融資平臺公司，由融資平臺公司履行償債及資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任，進一步厘清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，并推動促進地方融資平臺市場化實體化轉(zhuǎn)型。在此過程中，資產(chǎn)評估機構(gòu)可參與到資產(chǎn)清查、債務(wù)測算、預(yù)測未來現(xiàn)金流入中，如助力當(dāng)?shù)卣ㄟ^合規(guī)的PPP 模式利用社會資本、轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險。

二是破產(chǎn)清算。2018 年，《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導(dǎo)意見》明確提出對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風(fēng)險累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，對僵尸型平臺公司進行破產(chǎn)清算也是化解地方政府隱性債務(wù)的一種途徑。資產(chǎn)評估機構(gòu)可參與破產(chǎn)清算，出具資產(chǎn)評估報告，為管理人制定重整計劃提供依據(jù)，為戰(zhàn)略投資者間接了解重整企業(yè)資產(chǎn)價值提供參考，為債權(quán)人、原股東了解重整企業(yè)資產(chǎn)價值提供依據(jù)。

2.推進存量資產(chǎn)盤活，嚴防國有資產(chǎn)流失

資產(chǎn)評估助力盤活存量資產(chǎn)償債主要可以通過參與資產(chǎn)證券化、出售股權(quán)或經(jīng)營性資產(chǎn)等方式。

一是資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化模式是指地方政府以其直接與間接控制的，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計在資本市場上發(fā)行ABS、REITs 等來募集資金化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的模式。地方政府平臺貸款多數(shù)集中于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施以及市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以這些資產(chǎn)作為證券化的主要對象，能有效盤活上述資產(chǎn)，不僅可以拓寬地方政府融資渠道、化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，還能向市場投資者提供現(xiàn)金流穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)標的項目。資產(chǎn)評估機構(gòu)可以在發(fā)行階段參與遴選基礎(chǔ)資產(chǎn)，對基礎(chǔ)資產(chǎn)估值、現(xiàn)金流測算；在運營階段參與基礎(chǔ)資產(chǎn)價值的跟蹤測算，并及時披露風(fēng)險。

二是出售股權(quán)或經(jīng)營性資產(chǎn)。相比于借新還舊、債務(wù)置換等償債模式，出售股權(quán)或經(jīng)營性資產(chǎn)屬于更為直接的償債方式，但存在國有資產(chǎn)流失風(fēng)險。資產(chǎn)評估作為興起于改革開放浪潮、發(fā)展于國企改制進程中的行業(yè)，從誕生之初起就肩負著維護國有資產(chǎn)權(quán)益、防止國有資產(chǎn)流失、規(guī)范資本市場運作等使命。在通過出售股權(quán)或經(jīng)營性資產(chǎn)償還隱性債務(wù)時，資產(chǎn)評估可承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，合理準確評估資產(chǎn)，避免國有資產(chǎn)流失。

（二）“控增量”方向

2022 年5 月18 日，財政部通報了八起隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，要求各地從中深刻汲取教訓(xùn)，也反映了我國對嚴肅查處新增隱性債務(wù)和隱性債務(wù)化解不實等違法違規(guī)行為的決心。嚴堵違法違規(guī)舉債融資的“后門”，管控新增項目融資的金融“閘門”，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。資產(chǎn)評估機構(gòu)可通過參與地方債務(wù)績效評價、隱性債務(wù)風(fēng)險識別等方式，杜絕隱性債務(wù)增量。

1.債務(wù)績效評價，提高政府償債能力

地方政府債務(wù)績效評價是規(guī)范化監(jiān)管的必要環(huán)節(jié)，對于有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，提高地方政府債務(wù)資金使用質(zhì)量具有重要意義。資產(chǎn)評估機構(gòu)可依據(jù)中國資產(chǎn)評估協(xié)會發(fā)布的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對債務(wù)資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。從而提高政府償債能力，防范隱性債務(wù)風(fēng)險。

2.債務(wù)風(fēng)險識別，防范隱性債務(wù)隱患

部分地方政府隱性債務(wù)并非主觀有意造成，而是因為不規(guī)范的政府融資、PPP 項目失敗、預(yù)計未來現(xiàn)金流量錯誤等原因?qū)е隆ＹY產(chǎn)評估機構(gòu)可發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合項目性質(zhì)、投資規(guī)模、收益狀況等，合理定價投資資產(chǎn)，準確預(yù)測未來現(xiàn)金流量，識別隱性債務(wù)風(fēng)險，避免出現(xiàn)項目預(yù)測有誤、國有資產(chǎn)流失、債務(wù)違約、接受轉(zhuǎn)讓單位虧損，防范潛在的債務(wù)風(fēng)險隱患。

（三）評估機構(gòu)要加強自身建設(shè)，提高服務(wù)水平

資產(chǎn)評估作為財政管理的基礎(chǔ)工作，可發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，主動擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，提高服務(wù)能力，為防范化解重大風(fēng)險提供專業(yè)支持。一是提升資產(chǎn)盤活能力。資產(chǎn)評估具有價值發(fā)現(xiàn)和把握內(nèi)在價值的天生優(yōu)勢，熟悉資產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場，善于清查資產(chǎn)確認權(quán)屬。在對債務(wù)識別、資產(chǎn)定價轉(zhuǎn)化、盈利預(yù)測上具有獨特的專業(yè)優(yōu)勢。通過積極參與隱性債務(wù)識別、平臺公司轉(zhuǎn)型升級、PPP 項目、REITs 涉及的存量資產(chǎn)評估和債務(wù)轉(zhuǎn)換等項目，充分開發(fā)利用資源，加快資產(chǎn)增值及盤活轉(zhuǎn)換，為地方政府隱性債務(wù)化解貢獻力量。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》提到，應(yīng)依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進存量資產(chǎn)盤活，著重指出要做好資產(chǎn)評估等工作，體現(xiàn)了資產(chǎn)評估機構(gòu)對于進一步參與盤活存量資產(chǎn)、化解隱性債務(wù)的空間。二是拓寬機構(gòu)服務(wù)領(lǐng)域。近年來，以服務(wù)財政中心工作為基點的績效評價業(yè)務(wù)已成為資產(chǎn)評估行業(yè)新的業(yè)務(wù)增長點。良好的績效評價是實現(xiàn)財政支出科學(xué)化和精細化的有效手段，也是減少債務(wù)增長的有效手段。資產(chǎn)評估機構(gòu)可通過績效評價業(yè)務(wù)對財政支出項目和財政支出政策的必要性、可行性、效率性、效益性及經(jīng)濟性進行客觀、公正地評估，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強理論研究，結(jié)合債務(wù)化解的背景和評價目標，尋求更合理的評價思路，探索地方政府隱性債化解方法。