試論國土空間規(guī)劃存在的主要困境及對策

［關(guān)鍵詞］國土空間規(guī)劃；困境；對策

黨的十九大報告明確提出“建設(shè)美麗中國”，目標(biāo)的實現(xiàn)需要對我國國土空間的統(tǒng)一規(guī)劃，對其進(jìn)行合理布局，并對不同地區(qū)的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌，進(jìn)而逐步形成頗具地方特色的區(qū)域發(fā)展格局。特別是在當(dāng)前，中國經(jīng)濟已經(jīng)從快速增長階段逐漸向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，在推動社會經(jīng)濟發(fā)展中國土空間規(guī)劃兼具實現(xiàn)性與戰(zhàn)略性的作用，同時還體現(xiàn)我國政府國土資源監(jiān)管與治理能力。但是由于各種原因，當(dāng)前我國國土資源空間規(guī)劃還面臨一些困境，必須積極探尋有效的對策。

1. 國土空間規(guī)劃概述

1.1 國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵

當(dāng)前，關(guān)于國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵并無統(tǒng)一的看法，本人通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)，結(jié)合自己的理解將國土空間規(guī)劃理解成在基于我國戰(zhàn)略發(fā)展方向與經(jīng)濟發(fā)展前提下，對一定區(qū)域的社會、自然資源、經(jīng)濟等因素全面考量的基礎(chǔ)上，對涉及國土資源開發(fā)、保護、利用等活動開展科學(xué)規(guī)劃的總稱，由此可見國土空間規(guī)劃是各種開發(fā)保護建設(shè)活動的重要依據(jù)。國土空間規(guī)劃除了包含合理布局國土空間，還需要合理地開發(fā)利用、整合規(guī)劃空間。就當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃體系來看，在形式上呈現(xiàn)出典型的橫向與縱向相互滲透的特征，而從內(nèi)容上看，又呈現(xiàn)出交叉、重復(fù)等特征；從標(biāo)準(zhǔn)上看，又呈現(xiàn)較高的復(fù)雜性，正是這些特征加大了規(guī)劃的難度[1]。

1.2 國土空間規(guī)劃的主要構(gòu)成

國土空間規(guī)劃的構(gòu)成見圖1所示，分別是：（1）空間管控底線。即通過發(fā)揮國家、省級主體功能區(qū)在國土空間方面發(fā)揮的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性以及約束性作用，根據(jù)各個區(qū)域主體功能定位，科學(xué)評價資源環(huán)境的承載能力，評價國土開發(fā)的適宜性，從而實現(xiàn)國土空間開發(fā)與利用的差異化。（2）制定主體功能區(qū)戰(zhàn)略。根據(jù)重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)不同的區(qū)域功能定位，實現(xiàn)國土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，針對國土空間實行分類管理政策。（3）“三區(qū)三線”協(xié)同劃定?；趪液褪〖墝用?，在維護國家糧食安全以及生態(tài)安全的前提下，劃定“三類空間”與“三條紅線”。從城市層面分析，為了確保國家與省級主體功能區(qū)戰(zhàn)略落到實處，實現(xiàn)生態(tài)與農(nóng)村“兩類空間”的細(xì)分和生態(tài)保護與永久農(nóng)村地區(qū)“兩條紅線”的細(xì)分，在此基礎(chǔ)上明確城鎮(zhèn)建成區(qū)及其邊界，從城鎮(zhèn)建設(shè)安全與城鎮(zhèn)土地開發(fā)效率的角度對城鎮(zhèn)剛性增長邊界與彈性增長邊界進(jìn)行劃分。（4）植入空間要素。國土空間規(guī)劃，本質(zhì)是科學(xué)利用與規(guī)劃空間要素，如高效利用政府管轄區(qū)域中的空間，同時還需要實現(xiàn)各種資源的分享與使用。由此可見，在國土空間規(guī)劃中有效植入各類資源要素是核心所在[2]。

1.3 開展國土空間規(guī)劃的意義分析

歸納起來，我國實施國土空間規(guī)劃的意義主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，實現(xiàn)我國空間規(guī)劃體系的重構(gòu)。國土空間規(guī)劃在不同類型的專項規(guī)劃中發(fā)揮著控制與指導(dǎo)的功能，從而解決了多規(guī)管控模式下引發(fā)的職能屬性不明確的問題，規(guī)避了規(guī)劃漏洞；第二，實現(xiàn)了空間治理方式的成功轉(zhuǎn)變。改變了以往國土空間治理方式存在的碎片化、分散化，注重集中管控不同類型的國土空間要素，提升了治理國土空間的效率與水平；第三，推動了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。通過空間自理的手段促進(jìn)發(fā)展方式的改變，將國土空間規(guī)劃在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮的指導(dǎo)作用充分發(fā)揮[3]。

2. 國土空間規(guī)劃面臨的困境分析

2.1 規(guī)劃觀念落后，內(nèi)容不全

縱觀我國國土空間規(guī)劃在發(fā)展初期，發(fā)展理念形成以及規(guī)劃準(zhǔn)則的制定是圍繞市場經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)用地配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化為中心，但是對民生問題的關(guān)注度不夠。特別是近年來，生態(tài)環(huán)境保護迫在眉睫，需要國土空間規(guī)劃不斷創(chuàng)新規(guī)劃觀念、拓寬規(guī)劃內(nèi)容。雖然依然強調(diào)繼續(xù)縮小各個功能區(qū)域在居民收入與公共服務(wù)方面的差距，增加對欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，但是不管是規(guī)劃理念還是規(guī)劃內(nèi)容依然比較滯后，編制的國土規(guī)劃中實施措施的可行性與可操作性有待提高。

2.2 國土空間規(guī)劃立法工作有待完善

縱觀當(dāng)前跟國土空間規(guī)劃相關(guān)的立法，不管是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，還是《土地管理法》中均未針對國土空間規(guī)劃明確規(guī)定，迄今為止依然未針對國土空間規(guī)劃制定配套的法律法規(guī)，未能制定一套完整的國土空間規(guī)劃體系，無法滿足當(dāng)前我國可持續(xù)發(fā)展，不僅導(dǎo)致國土空間資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，還阻礙了地區(qū)城鎮(zhèn)化[4]。

2.3 國土空間規(guī)劃管理制度有待健全

結(jié)合實踐來看，國土空間規(guī)劃內(nèi)容繁多，流程煩瑣，要想各個環(huán)節(jié)能夠有序進(jìn)行，必然少不了完善的管理制度。但是就目前來看，大部分地區(qū)的國土空間規(guī)劃管理部門內(nèi)部執(zhí)行的管理制度還不夠健全，體現(xiàn)在：部分管理單位并未針對國土空間規(guī)劃制定必要的連帶責(zé)任追究管理制度、監(jiān)督審查制度、獎懲制度等，以至于交叉管理、管理缺位、工作人員消極怠工、管理不規(guī)范等問題頻頻發(fā)生，輕則降低了國土空間規(guī)劃管理效率，重則影響國土空間規(guī)劃順利開展，難以提升土地資源的有效利用率[5]。

2.4 信息技術(shù)應(yīng)用不到位，效率偏低

國土空間規(guī)劃工作的重點為制定系統(tǒng)拼合所需的各種基礎(chǔ)圖件。管理單位根據(jù)各個主管部門認(rèn)可并批準(zhǔn)的法定規(guī)劃，落實政府部門頒布的各項發(fā)展規(guī)劃與部署，對不同類型規(guī)劃用地布局差異進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上重點化解建設(shè)用地與非建設(shè)用地布局矛盾，然后利用ARCGIS建庫模塊完成用地分類。另外，實現(xiàn)空間坐標(biāo)系的統(tǒng)一，將各個口徑的數(shù)據(jù)進(jìn)行集成，在自然資源部的測繪與地理信息中心建立數(shù)據(jù)中心搭建技術(shù)平臺。當(dāng)前，我們已經(jīng)全面步入信息時代，信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用到各個領(lǐng)域，而將其應(yīng)用在國土空間規(guī)劃中能夠提升規(guī)劃的效率。但是當(dāng)前國土空間規(guī)劃應(yīng)用的信息技術(shù)還不夠充分，主要體現(xiàn)在未積極引入一些最新的技術(shù)，另外管理單位在軟硬件建設(shè)方面比較滯后，影響了國土空間規(guī)劃信息水平的提高[6]。

3. 走出國土空間規(guī)劃困境的對策

3.1 提高生態(tài)保護意識，樹立科學(xué)的規(guī)劃理念

現(xiàn)階段在開展國土空間規(guī)劃過程中，首先應(yīng)該樹立生態(tài)保護意識，督促并引導(dǎo)生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境保護有機結(jié)合。特別是近年來，社會經(jīng)濟呈現(xiàn)出飛躍式發(fā)展，人們生活與生產(chǎn)水平顯著提升，社會各界逐漸意識到生態(tài)環(huán)境保護的重要性。因此，應(yīng)當(dāng)注重規(guī)劃工作者生態(tài)保護意識的提升，強化綜合素養(yǎng)，并自覺在規(guī)劃實踐中落實生態(tài)保護意識，基于生態(tài)環(huán)境保護對國土空間進(jìn)行規(guī)劃，提升規(guī)劃工作的科學(xué)性與可靠性[7]。

3.2 健全國土空間規(guī)劃法律法規(guī)

國土空間規(guī)劃工作要想高效有序，必然離不開完善的法律法規(guī)。要在法律法規(guī)中賦予國土空間規(guī)劃關(guān)鍵地位，結(jié)合不同時期國土空間規(guī)劃的要求，實現(xiàn)法律法規(guī)與條例的健全。通過法律的形式，對國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)、配套政策、調(diào)控重點和空間規(guī)劃體系的構(gòu)成、主要功能、管理機制等進(jìn)行明確。

近年來，國家越來越注重國土空間規(guī)劃的法律支撐，明確將其寫進(jìn)了立法規(guī)劃。自然資源部門也積極梳理涉及國土空間規(guī)劃的法律法規(guī)，及時修訂部門規(guī)章制度，按照規(guī)范的流程對“多規(guī)合一”改革內(nèi)超出法律法規(guī)的條款與內(nèi)容進(jìn)行報批，關(guān)注過渡期法規(guī)銜接。根據(jù)國土空間規(guī)劃，修改完善《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，從而升級國家治理體系、強化國家治理能力。不僅能夠充分將法律法規(guī)具備的法律責(zé)任劃分與權(quán)限劃分等作用充分發(fā)揮，而且還能彰顯國土空間規(guī)劃重要地位[8]。

3.3 健全國土空間規(guī)劃的管理制度

我國現(xiàn)行的規(guī)劃體制較多，不同的體制互不相干卻又存在一定的聯(lián)系，導(dǎo)致規(guī)劃部門分工不清，部分從事規(guī)劃工作的人員不明白自己的職責(zé)，影響了國土空間規(guī)劃的效率與質(zhì)量。因此，要想使國土空間規(guī)劃工作滿足社會發(fā)展的需求，那么便需要注重管理體制的健全。

第一，要針對國土空間規(guī)劃工作制定一套法律保證機制，促進(jìn)不同類型的規(guī)劃“同編同調(diào)”動態(tài)修改，實現(xiàn)不同部門“共同引導(dǎo)”，構(gòu)建“共同構(gòu)建”項目生成策劃機制；第二，要弄清國土空間規(guī)劃各個部門彼此事權(quán)，為了確保不同的部門溝通銜接有效，建立上下協(xié)調(diào)與左右銜接的對話機制，保證空間用地單一屬性的實現(xiàn)，確保各個部門管理控制事項得以充分落實，構(gòu)建完善的空間管理管控體系；第三，必要時精簡國土空間規(guī)劃的流程。例如：在設(shè)計國土空間規(guī)劃時，便可以適當(dāng)?shù)木喭恋貧w屬、土地開發(fā)使用現(xiàn)狀、剩余空間利用率等重要資料的傳輸過程，目的是實現(xiàn)規(guī)劃信息在空間規(guī)劃部門中傳遞的高效性；第四，將國土空間規(guī)劃的管控成效作為地方政府績效考核的重要指標(biāo)，對領(lǐng)導(dǎo)干部開展底線資源審計；第五，積極發(fā)揮市場的功能，積極構(gòu)建底線資源保護補償機制[9]。

3.4 引入新技術(shù)，提升規(guī)劃技術(shù)含量

提高國土空間規(guī)劃的效率和質(zhì)量，必然離不開技術(shù)層面的努力，應(yīng)該順應(yīng)時代發(fā)展步伐，積極引入新技術(shù)和新手段，全面提升國土空間規(guī)劃的水平，化解技術(shù)手段下國土空間規(guī)劃容易發(fā)生的各種弊端和誤差。例如：大數(shù)據(jù)技術(shù)具備數(shù)據(jù)收集高效性、處理高效性以及數(shù)據(jù)分享功能，能夠動態(tài)捕捉信息數(shù)據(jù)被廣泛應(yīng)用在各個領(lǐng)域。國土空間規(guī)劃部門也可以積極引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過運用大量數(shù)據(jù)信息和資料，提升國土空間規(guī)劃的可行性與適應(yīng)性。又如：在國土空間規(guī)劃中應(yīng)用自動化監(jiān)控技術(shù)，便可以實現(xiàn)實時調(diào)控管理國土資源，優(yōu)化并控制以往的各種不利因素。另外，當(dāng)前我們已經(jīng)步入了人工智能時代，而人工智能與國土空間規(guī)劃的結(jié)合相信也是未來發(fā)展的一大重要趨勢，國土空間規(guī)劃部門可以借助人工智能技術(shù)對國土空間資源進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，以便滿足不同主體的訴求，以免出現(xiàn)某個因素考慮不充分帶來的不良后果。除此之外，在開展國土空間規(guī)劃工作時，還需要在積極引入新技術(shù)的基礎(chǔ)上不斷完善信息平臺，構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，從而保證國土空間規(guī)劃的全面性，根據(jù)要求落實空間規(guī)劃審批、監(jiān)測、評估等流程，順利實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的目標(biāo)[10]。

4. 結(jié)束語

綜上所述，國土空間規(guī)劃在保證我國經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著毋庸置疑的作用，必須高度重視國土空間規(guī)劃的質(zhì)量。通過本文的研究，總結(jié)出當(dāng)前國土空間規(guī)劃工作還面臨著規(guī)劃觀念落后、立法工作有待完善、管理制度有待健全、信息技術(shù)應(yīng)用不到位等問題，還需要從困境入手，樹立科學(xué)的規(guī)劃理念、健全國土空間規(guī)劃法律法規(guī)、健全國土空間規(guī)劃的管理制度、引入新技術(shù)。