濟寧市任城區(qū)土地資源節(jié)約集約利用存在的問題及對策研究

[摘要]本文以任城區(qū)土地資源利用情況作為研究對象，聚焦政策法規(guī)、體制機制、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、煤炭壓覆等方面對全區(qū)土地利用管理情況進(jìn)行全面梳理與診斷，深度剖析了影響土地資源利用存在的問題，并對土地資源節(jié)約集約利用提出了對策建議。

[關(guān)鍵詞]土地資源；節(jié)約集約利用；存在問題；對策建議

近年來，隨著城市化建設(shè)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，一方面，城市快速擴張占用大量耕地良田，土地開發(fā)強度過高，與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)；另一方面，城市內(nèi)部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大。當(dāng)前我區(qū)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的重要時期，倒逼我們從過去的“增量擴張”向“存量挖潛”轉(zhuǎn)變，研究制定用地政策，進(jìn)一步盤活利用“沉睡的資源”。研究制定主城區(qū)用地政策，進(jìn)一步盤活利用“沉睡的資源”，為濟寧市都市區(qū)一體化融合發(fā)展提供土地要素支撐。這對于落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度、推進(jìn)濟寧市經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1.基本情況

任城區(qū)是濟寧市主城區(qū)，位于山東省西南部，北臨汶上縣，西與嘉祥縣接壤，南靠微山縣，東部以泗河為界與鄒城市相望。任城區(qū)地理位置優(yōu)越，處于濟寧都市區(qū)的腹地，歷來為魯西南重要的商品物資集散地和政治、經(jīng)濟、文化中心。區(qū)域交通便利，京杭運河、濟梁運河縱貫?zāi)媳?，新石鐵路、兗河鐵路、魯南高鐵、日東、日菏高速公路橫貫東西，327、105國道在境內(nèi)十字交匯，形成較為發(fā)達(dá)的水、陸、空交通網(wǎng)絡(luò)。任城區(qū)下轄長溝、喻屯2個鎮(zhèn)，二十里鋪、李營、南張、金城、仙營、古槐、阜橋、觀音閣、濟陽、越河、南苑、安居、唐口13個街道和運河經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。

1.1從土地利用現(xiàn)狀看，，農(nóng)村建設(shè)用地占比高、利用率低

根據(jù)歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，任城區(qū)土地利用現(xiàn)狀基本呈農(nóng)用地和未利用地逐年減少、建設(shè)用地逐年增加的趨勢。最新土地變更調(diào)查成果顯示，截至2021年底，任城區(qū)行政區(qū)域面積為93.2062萬畝，其中農(nóng)用地63.02萬畝，占總面積的67.61%；建設(shè)用地28.17萬畝，占總面積的30.22%；未利用地2.02萬畝，占總面積的2.17%。相比2019年，全市農(nóng)用地面積減少0.54萬畝，建設(shè)用地增加了0.47萬畝（近三年年均建設(shè)用地增加量達(dá)3800畝）。根據(jù)最新的農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查結(jié)果，農(nóng)村住宅用地6.87萬畝，面積大且閑置廢棄比例較大。

1.2從土地規(guī)劃空間看，，土地規(guī)劃空間有限

從《任城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》看，全區(qū)耕地保有量55.6467萬畝（其中基本農(nóng)田面積46.0219萬畝），建設(shè)用地規(guī)模24.8221萬畝。經(jīng)過15年的規(guī)劃實施，已占用規(guī)模4.8萬畝，還剩規(guī)模約1萬畝（其中城鎮(zhèn)規(guī)模0.2萬畝，村鎮(zhèn)規(guī)模0.8萬畝）。全區(qū)現(xiàn)有可用城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模還有0.2萬畝，建設(shè)用地規(guī)模嚴(yán)重不足。

1.3從土地征供結(jié)構(gòu)看，，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是重點保障項目

在征地方面，近三年任城區(qū)征地總量為13421.25畝，其中學(xué)校、醫(yī)院、公園、高鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施一共為4843.07畝，占比達(dá)36.08%。在供地方面，近三年任城區(qū)共計供土地291宗13491.75畝，其中以掛牌、協(xié)議方式出讓土地221宗8128.34畝；以劃撥方式供應(yīng)土地70宗5363.41畝。供地項目中醫(yī)院、學(xué)校、供地、公園、污水處理廠、道路等基礎(chǔ)設(shè)施65宗面積5066.37畝，占比37.56%?；A(chǔ)設(shè)施的完善有利于后期的城市發(fā)展，但是同時也占用了大量的建設(shè)用地指標(biāo)及規(guī)劃空間，在上級未批準(zhǔn)增加任城區(qū)的建設(shè)用地總規(guī)模的情況下，可用于產(chǎn)業(yè)項目用地及配套商服住宅的指標(biāo)及規(guī)劃空間進(jìn)一步減少。

2.存在問題

2.1政策法規(guī)方面

2.1.1土地征收實施難度大。2021年新修訂的《土地管理法實施條例》，對土地征收規(guī)定進(jìn)行了全面修改，對土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化。征地過程中增加了公共利益認(rèn)定、成片開發(fā)方案編制、簽訂土地使用權(quán)人協(xié)議等內(nèi)容，征地范圍縮小、征地程序細(xì)化、征地相關(guān)要求提高。辦理擬定社保分配方案、附著物調(diào)查清單、土地征收補償安置方案、征地協(xié)議等工作，土地征收組卷工作涉及部門多、必備要件多、報批審查環(huán)節(jié)多等原因，往往面臨時間緊任務(wù)重的情況。

2.1.2節(jié)約集約用地意識差。根據(jù)《山東省建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（2019年版）》，省級開發(fā)區(qū)投資強度要達(dá)到200萬元/畝以上，畝均稅收除農(nóng)副食品加工業(yè)之外均在10萬元以上。任城區(qū)土地產(chǎn)出畝均效益低，2018-2021年，畝均投資強度168.96萬元，畝均稅收1.09萬元。我區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管未形成聯(lián)合機制，在項目供地之后，對協(xié)議約定的固定資產(chǎn)投資強度、建筑容積率、畝均稅收等指標(biāo)的落實尚未建立聯(lián)合監(jiān)管機制。由于涉及礦產(chǎn)資源壓覆、城市規(guī)劃、補償資金等原因，造成批而未供和閑置土地處置步履維艱。

2.1.3政府主導(dǎo)的違法用地依然多發(fā)頻發(fā)。受土地指標(biāo)緊缺、建設(shè)工期緊張、耕地保護(hù)意識欠缺等因素影響，許多基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、招商引資項目，沒有及時辦理用地手續(xù)，造成了大量政府主導(dǎo)的違法用地。

2.2體制機制方面

2.2.1產(chǎn)業(yè)項目用地成本高。任城區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模緊缺，在現(xiàn)有一區(qū)四園的實際管理區(qū)域內(nèi)，符合土地規(guī)劃可供產(chǎn)業(yè)項目使用的規(guī)模約0.72萬畝，其中城鎮(zhèn)規(guī)模約0.14萬畝。受土地征收成片開發(fā)方案和“兩規(guī)”制約，已批復(fù)的2021年土地征收成片開發(fā)方案只適用于土地利用規(guī)劃中的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而目前城市中心區(qū)外圍大部分為村鎮(zhèn)建設(shè)用地，無法實施土地征收。四個園區(qū)中，只有二十里鋪工業(yè)園是城鎮(zhèn)用途區(qū)，可使用新增建設(shè)用地指標(biāo)，其他三個工業(yè)園大部分都是村鎮(zhèn)用途區(qū)，只能使用增減掛鉤指標(biāo)。目前增減掛鉤指標(biāo)價格為每畝50～55萬元（水田指標(biāo)每畝65萬元，且指標(biāo)緊缺，省域內(nèi)暫無指標(biāo)來源），辦理用地手續(xù)成本太高。

2.2.2經(jīng)營性用地儲備開發(fā)不夠。受新冠疫情影響，地方財政收入急劇下降，土地出讓收入在全區(qū)財政收入中所占比重越來越大。有時迫于緩解財政壓力，在土地還沒熟化時就急于土地出讓，造成土地出讓價格偏低，土地市場價值顯化不夠。主城區(qū)可供儲備開發(fā)的地段好、成規(guī)模的優(yōu)質(zhì)地塊明顯減少，城區(qū)周邊土地受規(guī)劃、成片開發(fā)、用地指標(biāo)、煤炭壓覆，以及基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等因素制約，不能及時、規(guī)模供應(yīng)，同時煤炭壓覆、土壤污染調(diào)查、文物勘探、地質(zhì)災(zāi)害穩(wěn)定性評價等儲備登記前期工作程序復(fù)雜、周期長，影響土地儲備登記入庫。

2.2.3土地整治挖潛成本高。任城區(qū)是濟寧市主城區(qū)，土地利用價值高，建設(shè)用地開發(fā)強度大。目前城區(qū)街道、南張街道土地開發(fā)水平已超過30%，其他各鎮(zhèn)街開發(fā)水平都達(dá)到了26.73%。受“合村并居”輿情影響，增減掛鉤項目一律實行先建后拆，使得增減掛鉤項目先期資金投入劇增、周轉(zhuǎn)期加長、風(fēng)險增加，嚴(yán)重影響土地整治挖潛工作的開展。全區(qū)土地整治挖潛資源少、拆遷難度大、補償標(biāo)準(zhǔn)高、指標(biāo)結(jié)余比例低，拆遷后指標(biāo)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足拆遷安置資金需求，挖潛指標(biāo)成本已高于購買指標(biāo)成本。

2.3規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)方面

2.3.1土地規(guī)劃滯后性嚴(yán)重。由于土地規(guī)劃編制時間早，現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃不能滿足都市區(qū)社會發(fā)展需求。全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展逐步呈現(xiàn)新的格局，從而導(dǎo)致實際項目用地位置與規(guī)劃建設(shè)用地布局產(chǎn)生偏差，部分重點項目規(guī)劃預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)難以滿足項目實際用地需求。存在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、開發(fā)時序、項目選址隨意性較大，重點項目實際布局與規(guī)劃不一致，部分項目用地超出規(guī)劃確定的用地范圍，重大項目選址占用永久基本農(nóng)田等問題。

2.3.2建設(shè)用地規(guī)模突破“天花板”。任城區(qū)作為濟寧市主城區(qū)，全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要大量的土地供給作為支撐，而建設(shè)用地指標(biāo)不能滿足城鄉(xiāng)建設(shè)的用地需求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不足，土地供需矛盾比較突出。受土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模限制，2006-2020年全區(qū)建設(shè)用地預(yù)留規(guī)模約5.8萬畝，經(jīng)過15年的規(guī)劃實施，已占用規(guī)模4.8萬畝，還剩規(guī)模約1萬畝。

2.4煤炭制約方面

2.4.1煤炭壓覆制約土地利用。全區(qū)煤炭資源豐富，分布廣泛，煤礦礦區(qū)面積58.3萬畝，占轄區(qū)總面積的62%以上。根據(jù)山東省國土資源廳《山東省建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理辦法》文件精神，單獨選址項目選址和編制、修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)必須辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源審批。與礦業(yè)權(quán)人簽訂煤炭壓覆協(xié)議是辦理煤炭資源壓覆手續(xù)的前提，但由于礦業(yè)權(quán)人利益問題，與礦業(yè)權(quán)人簽訂煤炭壓覆補償協(xié)議十分困難，全區(qū)地面建設(shè)與煤炭資源開發(fā)矛盾突出。

2.4.2采煤塌陷地治理任務(wù)繁重。全區(qū)共有生產(chǎn)礦井6對，停產(chǎn)礦井2對，井口在轄區(qū)外、開采我區(qū)煤炭的礦井1對。截至2020年底，已造成土地塌陷的8對礦井，塌陷土地面積15.2萬畝（任城區(qū)內(nèi)無歷史遺留采煤塌陷地）。采煤塌陷地?fù)p毀的地類主要為耕地、林地及水利設(shè)施用地和住宅用地及交通運輸用地，其他地類相對較少。其中，耕地為2.9萬畝，占采煤塌陷地總面積的29.13%；林地為3.59萬畝，占采煤塌陷地總面積的35.98%；水域及水利設(shè)施用地為1.54萬畝，占采煤塌陷地總面積的15.38%；住宅用地為0.72萬畝，占采煤塌陷地總面積的7.17%；交通運輸用地為0.54萬畝，占采煤塌陷地總面積的5.41%。

3.對策建議

3.1積極參與國土空間規(guī)劃編制

配合做好專項規(guī)劃編制工作，主動參與《濟寧市都市區(qū)發(fā)展研究及行動計劃》《濟寧港產(chǎn)融合發(fā)展規(guī)劃》《大運河濟寧段核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細(xì)則》編制。爭取核減采煤塌陷地范圍內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田面積，本著實事求是的原則，參考市局提供的采煤塌陷地數(shù)據(jù)，通過與煤礦企業(yè)對接，對全區(qū)因采煤塌陷無法耕種且復(fù)墾難度大的地塊進(jìn)行調(diào)查摸底，并合理預(yù)測未來將塌陷的地塊，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作申請核減。積極加強與省市的溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)三條控制線“數(shù)、線、圖”一致，形成負(fù)責(zé)任、能落地、可執(zhí)行、可考核的劃定成果。

3.2爭取新增建設(shè)用地規(guī)模

主動對接市自然資源和規(guī)劃局，全力爭取新增建設(shè)用地規(guī)模，科學(xué)布局一區(qū)四園產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地布局。綜合運用第三次國土調(diào)查成果，積極做好永久基本農(nóng)田調(diào)整補劃工作，爭取核減耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積。持續(xù)放大“兩規(guī)”一致性處理政策效應(yīng)，提前謀劃項目，公布年度項目清單；積極做好調(diào)整組卷報批工作，做好過渡期內(nèi)重大項目規(guī)劃調(diào)整完善工作，主動對接項目建設(shè)主體，督促各相關(guān)部門完成煤炭壓覆、水源地、生態(tài)紅線批復(fù)等前置工作，力促重點基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程順利落地。

3.3聚力助企攀登工作

提前介入規(guī)劃選址。在招商洽談、項目選址、布局設(shè)計前期環(huán)節(jié)提前介入，引導(dǎo)項目進(jìn)駐落地條件適宜區(qū)域。做好項目篩選工作。完善產(chǎn)業(yè)等級評價標(biāo)準(zhǔn)，注重培育先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。加大對上爭取指標(biāo)力度，包裝打造區(qū)級項目爭取列入省市級重點的大盤子，便于爭取上級新增指標(biāo)直接配置保障。充分發(fā)揮土地保障專班作用，堅持一線跑現(xiàn)場，實行重大項目初選生成、要素配置、監(jiān)管落實全流程跟蹤服務(wù)。加大批而未供和閑置土地處置力度，全面實行“標(biāo)準(zhǔn)地”改革。

3.4優(yōu)化完善建設(shè)用地審批

區(qū)政府出臺項目落地審查工作機制文件，從區(qū)級層面將區(qū)土地要素專班進(jìn)行實體化運作，各鎮(zhèn)街、各相關(guān)部門做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動。針對項目落地需求，組織鎮(zhèn)街提前謀劃，做好用地咨詢服務(wù)，引導(dǎo)重點產(chǎn)業(yè)項目等用地科學(xué)選址，不符合規(guī)劃的提前完成“兩規(guī)”一致性處理，以便符合成片開發(fā)方案納入要求，為用地報批做好前置性工作。

3.5強力攻堅批而未供和閑置低效土地處置

各鎮(zhèn)街要層層落實責(zé)任制，抽調(diào)精兵強將，組成專門工作班子，全力以赴做好處置工作。以區(qū)政府辦公室名義出臺《濟寧市任城區(qū)批而未供和閑置土地處置工作實施方案》，明確指導(dǎo)思想、任務(wù)目標(biāo)、實施措施、職責(zé)分工、工作要求等內(nèi)容。各相關(guān)部門、各鎮(zhèn)街要按照實施方案要求，各司其職、各負(fù)其責(zé)，針對具體問題制定具體處置方案，為快速供地提供保障。區(qū)政府強化督導(dǎo)檢查，嚴(yán)格實施獎懲。建立長效機制，切實提高土地資源的利用效率，促進(jìn)土地管理工作規(guī)范化、精細(xì)化。

3.6提升經(jīng)營性用地供應(yīng)水平

摸清土地出讓地塊底子、建立臺賬、編制土地儲備計劃，建立擬出讓地塊清單，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面作出統(tǒng)籌安排。建立政府主導(dǎo)的土地熟化機制，積極吸引社會資金參與土地熟化。堅持“熟供分離”的原則，在滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要和房地產(chǎn)市場需求的前提下，爭取土地收益最大化。建議成立區(qū)級土地出讓專班，區(qū)政府研究確定出讓地塊后，所涉及的相關(guān)單位、鎮(zhèn)街嚴(yán)格按照擬定的任務(wù)清單，配合完成土地儲備登記，具備凈地交付條件。嚴(yán)格規(guī)范土地市場秩序，加大住宅用地和儲備土地信息公開力度，科學(xué)把握供地節(jié)奏時序，合理引導(dǎo)市場預(yù)期，實現(xiàn)“一個項目一個管家、全程跟蹤服務(wù)”。

3.7統(tǒng)籌城市發(fā)展與煤炭壓覆工作

充分利用編制新國土空間規(guī)劃有利時機，積極推動資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。對城市規(guī)劃區(qū)、工業(yè)園區(qū)、批而未供土地煤炭資源壓覆情況進(jìn)行統(tǒng)一梳理、統(tǒng)一調(diào)查，真正摸清壓覆底子。任城規(guī)劃事務(wù)部、區(qū)能源服務(wù)中心、區(qū)自然資源局建立煤炭資源壓覆工作聯(lián)動機制。在摸清壓覆煤炭資源情況的基礎(chǔ)上，積極與礦業(yè)權(quán)人簽訂“一攬子”煤炭壓覆協(xié)議，統(tǒng)一辦理煤炭壓覆儲量登記。全力推進(jìn)運河經(jīng)開區(qū)壓覆重要礦產(chǎn)資源區(qū)域評估工作，督促區(qū)能源服務(wù)中心協(xié)調(diào)各相關(guān)煤礦簽訂礦產(chǎn)資源壓覆協(xié)議。

3.8積極推動采煤塌陷地治理工作

修編完成“十四五”采煤塌陷地治理規(guī)劃，落實國家和省市發(fā)展戰(zhàn)略、治理戰(zhàn)略，合理劃定治理功能分區(qū)，安排重點工程和各年度任務(wù)目標(biāo)。堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策，確保采煤塌陷地優(yōu)先恢復(fù)為耕地。從采煤塌陷地實際出發(fā)，因地制宜，綜合治理，開展采煤塌陷地綜合治理。堅持礦區(qū)集體土地治理農(nóng)民主體地位，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和受益權(quán)，切實維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合法權(quán)益。通過采煤沉陷區(qū)全域土地綜合整治，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。推廣應(yīng)用綠色開采技術(shù)，探索產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入型采煤塌陷地綜合治理新模式。

3.9加大推進(jìn)土地指標(biāo)整治挖潛

積極運用“對上爭取、對內(nèi)挖潛、對外購買”的方式，做好土地要素保障工作。加大土地挖潛力度，結(jié)合第三次國土調(diào)查成果，全面梳理土地整治挖潛資源，建立臺賬，逐個分析，有序?qū)嵤?。穩(wěn)步推進(jìn)實施“小掛鉤”，針對“空心村”等閑置建設(shè)用地，在充分尊重村民意愿、先建后拆的前提下，積極引導(dǎo)各鎮(zhèn)街做好村莊撤并，騰出更多土地指標(biāo)。針對平原地區(qū)的園地、林地，結(jié)合地理格局和林業(yè)相關(guān)政策，穩(wěn)妥有序組織移植復(fù)耕，產(chǎn)出占補平衡指標(biāo)。規(guī)范土地整治項目工程后期管護(hù)工作，確保土地整治項目工程發(fā)揮長期效益。

3.100堅決對新增違法用地“零容忍”

堅持零容忍執(zhí)法“長牙齒”、全方位監(jiān)測“長翅膀”、全過程監(jiān)管“長眼睛”、嚴(yán)格懲處“長記性”、全能力提升“長筋骨”的總體思路，把堅決遏制新增作為執(zhí)法監(jiān)管的第一要求，對農(nóng)村亂占耕地建房問題，違規(guī)占用耕地植樹造林、挖湖造景問題，對項目建設(shè)中的少批多占、未批先建問題，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起，決不姑息遷就。廣泛宣傳自然資源法規(guī)政策，重點宣傳耕地保護(hù)“六個嚴(yán)禁”“八不準(zhǔn)”。加強日常執(zhí)法監(jiān)管，壓實鎮(zhèn)村屬地管理責(zé)任，堅決把問題消滅于初始，完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴(yán)查處的工作機制。嚴(yán)格執(zhí)行“黑名單”失信懲戒制度，將土地違法的主體提請納入信用黑名單。

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