農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食產(chǎn)量的影響路徑及其政策啟示?

摘 要：在耕地總量受限條件下，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、盤(pán)活耕地資源是進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)能力的重要途徑。在梳理我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，探討了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響糧食產(chǎn)量的主要路徑，并提出優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以提高糧食生產(chǎn)能力的政策建議。研究認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要通過(guò)減少耕地撂荒，增加耕地面積；優(yōu)化資源配置，提高糧食單產(chǎn)；促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率；促進(jìn)土地整理，增加耕地面積；加重耕地“非糧化”，威脅糧食生產(chǎn)等途徑影響糧食產(chǎn)量，影響結(jié)果有正有負(fù)。提出通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推糧食生產(chǎn)的建議：積極、規(guī)范、合理推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；推進(jìn)規(guī)模流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；采用法律、制度、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多重手段防止土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”。

關(guān)鍵詞：糧食安全；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；“非糧化”

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-060X（2023）02-0099-06

Abstract： Under the condition that the total area of cultivated land is limited， promoting the transfer of rural land to invigorate cultivated land resources is an important way to further improve grain production capacity. On the basis of sorting out the development process of rural land transfer in China， this paper explores main paths of the influence of rural land transfer on grain production， and puts forward policy suggestions to optimize rural land transfer to improve grain production capacity. It concludes that rural land transfer mainly affects grain production through the following ways with both positive and negative results： reducing the abandonment of cultivated land， thus increasing the cultivated land area; optimizing resource allocation， and increasing the grain yield per unit area; promoting moderate-scale operations， and increasing agricultural total factor productivity; promoting land consolidation， thus increasing the cultivated land area; aggravating the \"non-grain production\" of cultivated land， thus threatening grain production. Therefore， it puts forward some suggestions on promoting grain production through rural land transfer： to actively， normatively and reasonably promote rural land transfer; to promote scale transfer， and develop moderate-scale operations; to adopt legal， institutional， economic， technological and other means to prevent the \"non-grain production\" of transferred land.

Key words： food security; rural land transfer; moderate-scale operation; \"non-grain production\"

國(guó)以民為本，民以食為天。保障糧食安全不僅是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)治國(guó)安邦的首要任務(wù)，也是我國(guó)新時(shí)期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的首要任務(wù)[1-2]，其“頭等大事”“永恒課題”的地位任何時(shí)候都不能動(dòng)搖。保障糧食安全的關(guān)鍵是保障糧食綜合生產(chǎn)能力，而糧食生產(chǎn)的根本在耕地。因此，合理有效地利用現(xiàn)有耕地資源生產(chǎn)更多的糧食，是提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力、保障糧食安全的關(guān)鍵所在。在我國(guó)耕地資源總量受限以及要素投入的驅(qū)動(dòng)作用日益減弱的現(xiàn)實(shí)條件下，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（指農(nóng)戶所承包耕地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)），盤(pán)活耕地資源，促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，是使耕地資源煥發(fā)新活力、為糧食生產(chǎn)提供新動(dòng)能的有效途徑。

目前，許多學(xué)者通過(guò)理論分析和實(shí)證調(diào)查探討了土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)土地生產(chǎn)率的影響[3-6]、土地流轉(zhuǎn)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體選擇作物種植結(jié)構(gòu)的影響[7-9]等，但并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。厘清農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食產(chǎn)量的影響路徑，可以為我國(guó)進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高糧食生產(chǎn)能力提供參考依據(jù)。因此，該研究首先基于文獻(xiàn)資料梳理了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程，然后系統(tǒng)闡釋了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響糧食產(chǎn)量的主要路徑，并在此基礎(chǔ)上就如何優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)、提高糧食生產(chǎn)能力提出政策建議。

1 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)指的是農(nóng)戶所承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶依法自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)并轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐而產(chǎn)生，并隨著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力變化而不斷發(fā)展。

1.1 低迷期

我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索開(kāi)始于20世紀(jì)80年代初，但那時(shí)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還未完全確立，農(nóng)村土地使用權(quán)還存在不穩(wěn)定現(xiàn)象，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行較為嚴(yán)格的控制。1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1984年，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的確定，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策也在一定程度上放開(kāi)。當(dāng)年，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，第一次對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明，規(guī)定“在延長(zhǎng)承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定，小調(diào)整’的原則，經(jīng)過(guò)充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整”“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。1986年中央一號(hào)文件《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》提出，“隨著農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)耕地向種田能手集中，發(fā)展適度規(guī)模的種植專業(yè)戶”?？梢园l(fā)現(xiàn)，這一時(shí)期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策以限制為主，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過(guò)村集體的同意，且是無(wú)償?shù)?，因此，?dāng)時(shí)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)非常低迷。

1.2 試驗(yàn)探索期

20世紀(jì)80年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)興起，這些地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始流向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求增多。1987年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在部分沿海發(fā)達(dá)城市進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，積極推進(jìn)這些城市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)。此外，國(guó)家還出臺(tái)了一些法律修正案和政策文件對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)行穩(wěn)定，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。如1988年的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)土地管理法（1988修正）》去掉了土地不得出租的表述，增加了土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定；1993年的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》、1995年的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》都對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)行了穩(wěn)定，規(guī)定在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變。這一時(shí)期，在國(guó)家政策允許的條件下，不少發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展了土地流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)探索，但全國(guó)范圍內(nèi)大面積的土地流轉(zhuǎn)需求并不旺盛，土地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)模并不是很大。根據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的數(shù)據(jù)，截至1999年，全國(guó)流轉(zhuǎn)耕地面積占總承包耕地面積的比例僅為4.9%。

1.3 迅速發(fā)展期

進(jìn)入21世紀(jì)之后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求增加，國(guó)家也出臺(tái)了一系列法律、文件支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。2003年3月1日，國(guó)家正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，明確指出“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，正式確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性。2005年，國(guó)家實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、合同、當(dāng)事人權(quán)利等內(nèi)容都進(jìn)行了規(guī)定，這些規(guī)定具有可操作性。這標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范和法律軌道。2007年，國(guó)家頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)，這是對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的補(bǔ)充和完善。2008、2009和2010年的中央一號(hào)文件都提出要建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。在這些政策的支持下，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快。根據(jù)各省份農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理情況統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)，截至2011年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1 520萬(wàn)hm2，占全國(guó)家庭承包耕地面積的17.8%。

1.4 穩(wěn)定發(fā)展期

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)不規(guī)范、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)化”“非糧化”等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展的政策效果，因此，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)和規(guī)范。2012年中央一號(hào)文件首次明確提出要“引導(dǎo)”農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；2013年中央一號(hào)文件在提出“引導(dǎo)”的基礎(chǔ)上還增加了“有序流轉(zhuǎn)”的要求，并指出“土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”。此后，國(guó)家又陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（2014年）、《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范（試行）》（2016年）、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（2016年）等專門(mén)文件對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、主體、主管部門(mén)、方式、交易條件、合同、糾紛處理等內(nèi)容都加以明確，以規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)?！叭龣?quán)分置”的提出標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入政策成熟期[10]。2021年3月1日，國(guó)家實(shí)施《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確“鼓勵(lì)各地建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)?？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管（農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理）部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促其建立健全運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評(píng)估、融資擔(dān)保、檔案管理等服務(wù)”，引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。在國(guó)家的政策引導(dǎo)下，這一階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度有所放緩，但穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)《2020年中國(guó)農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，截至2020年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積（包括轉(zhuǎn)讓和互換面積）已達(dá)到3 763.78萬(wàn)hm2，占全國(guó)家庭承包耕地面積的36.15%。

其中，轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的耕地面積占比分別由2010年的11.85%和8.06%提高至21.52%和10.44%，而轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的耕地面積占比則由69.05%下降至60.14%，這表明新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體日益成為土地流轉(zhuǎn)的生力軍。

此外，該研究繪制了2007—2020年我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積和糧食產(chǎn)量變化情況圖（圖1）。可知，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的迅速發(fā)展期，我國(guó)糧食產(chǎn)量步入連續(xù)增加階段；在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定發(fā)展期，我國(guó)糧食產(chǎn)量增速也明顯放緩。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食產(chǎn)量的影響路徑

糧食產(chǎn)出是在一定時(shí)期、一定自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下土地、勞動(dòng)力和資本等多種生產(chǎn)要素綜合投入的結(jié)果。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響糧食產(chǎn)量的主要路徑是，通過(guò)農(nóng)戶承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)耕地、勞動(dòng)力和資本流動(dòng)、重組與變化，進(jìn)而引起糧食作物種植面積和單產(chǎn)的變化，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量增加或減少。

2.1 減少耕地撂荒，增加耕地面積

近年來(lái)，耕地撂荒在我國(guó)農(nóng)村有增加趨勢(shì)。2017年，全國(guó)撂荒耕地面積約900萬(wàn)hm2，撂荒率已達(dá)到6.75%，尤其是在西部某些地區(qū)，撂荒率高于15%[11]。耕地撂荒造成耕地資源浪費(fèi)，與我國(guó)耕地節(jié)約集約利用主張和糧食安全戰(zhàn)略相違背。耕地撂荒的原因有很多，根本原因就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益下降，農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化，農(nóng)地面臨后繼無(wú)人的危機(jī)。而通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，外出務(wù)工、無(wú)人種地的家庭可以將自己承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營(yíng)主體，這樣既讓農(nóng)戶獲得了轉(zhuǎn)讓收益，也充分利用了土地，有效減少了撂荒，增加了糧食作物種植面積。有學(xué)者通過(guò)對(duì)山區(qū)和平原地區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，耕地流轉(zhuǎn)可以有效減少耕地撂荒或閑置，尤其是在具備優(yōu)等耕作條件的耕地流轉(zhuǎn)中這種效果更為突出[12]。還有學(xué)者從工農(nóng)收益平衡的視角來(lái)分析農(nóng)戶土地利用決策行為，認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是破除耕地撂荒困局的必由之路，不僅要推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，還要農(nóng)地集中、具備一定的規(guī)模[13]。從各地區(qū)的實(shí)踐效果來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)在很大程度上緩解了耕地撂荒問(wèn)題，如2018年廣西壯族自治區(qū)百色市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)復(fù)墾了4萬(wàn)hm2耕地，河南省欒川縣通過(guò)土地流轉(zhuǎn)使0.6萬(wàn)hm2的撂荒地恢復(fù)農(nóng)作物種植[14]。

2.2 優(yōu)化資源配置，提高糧食單產(chǎn)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)要素，如果土地被固定在分散的一家一戶上，土地資源的優(yōu)化配置就難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，一部分農(nóng)戶難以好好種地但不愿意放棄土地，還有一部分農(nóng)戶想多種地卻得不到更多土地。在這種情況下，土地流轉(zhuǎn)有助于更好地實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以讓更多的土地資源從沒(méi)時(shí)間種地、不愿意種地、不會(huì)種地的農(nóng)戶或者普通農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)入到種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體手中。這些經(jīng)營(yíng)主體愿意種糧，且種糧經(jīng)驗(yàn)豐富，管理水平和科技應(yīng)用水平也明顯高于普通農(nóng)戶，他們得到土地后往往會(huì)優(yōu)化土地利用方式和種植結(jié)構(gòu)，增加良種、化肥、農(nóng)藥、灌溉等要素的投入，提高科技應(yīng)用和管理水平，因此，同樣的耕地面積會(huì)產(chǎn)出更多的糧食。根據(jù)2020年實(shí)地調(diào)查，河南省濟(jì)源市種糧能手小麥和玉米的單產(chǎn)可分別達(dá)到9 000 kg/hm2和10 500 kg/hm2，較普通農(nóng)戶分別高出20%和30%左右。

2.3 促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率

小規(guī)模經(jīng)營(yíng)存在較強(qiáng)的局限性，如制約農(nóng)業(yè)機(jī)械的大規(guī)模應(yīng)用、影響農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)要素的有效融合、難以取得規(guī)模效益、抵御自然災(zāi)害能力差等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)則可以有效破解農(nóng)地細(xì)碎化難題，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，不僅可以降低管理成本、生產(chǎn)成本，而且有利于機(jī)械設(shè)備使用效率的提高和先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用和推廣，從而提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率和糧食單產(chǎn)。同時(shí)，和小規(guī)模經(jīng)營(yíng)相比，大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的糧食生產(chǎn)損失率更低，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力也更強(qiáng)，這都有利于土地生產(chǎn)率的提高[15]。無(wú)論是從美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程來(lái)看，還是從國(guó)內(nèi)多地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模都呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，即大規(guī)模種植糧食作物的單產(chǎn)水平高于小規(guī)模種植糧食作物。如河北省邢臺(tái)市南和區(qū)金沙河農(nóng)作物種植專業(yè)合作社的小麥單產(chǎn)比普通農(nóng)戶高1 875 kg/hm2，黑龍江省齊齊哈爾市克山縣仁發(fā)合作社的玉米單產(chǎn)比普通農(nóng)戶高4 710 kg/hm2[16]。需要注意的是，經(jīng)營(yíng)規(guī)模并不是越大越好，許多學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究表明，當(dāng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過(guò)適度規(guī)模之后，土地生產(chǎn)率可能會(huì)隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大而下降。但是，現(xiàn)階段我國(guó)各地區(qū)經(jīng)營(yíng)主體的平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到適度規(guī)模，仍有較大的擴(kuò)大潛力。

2.4 促進(jìn)土地整理，增加耕地面積

在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過(guò)程中，許多地區(qū)成立了土地股份合作社，農(nóng)戶將承包土地入股，參與收益分紅，并且留守在家的勞動(dòng)力還可以在合作社中參加勞動(dòng)、參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。還有的地區(qū)將農(nóng)村集體土地整體流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)，由村集體分別作為甲方、乙方與各個(gè)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)合同。整村土地流轉(zhuǎn)后的土地集中連片，經(jīng)營(yíng)主體往往會(huì)進(jìn)行土地整理，填平溝坎，增加設(shè)施，對(duì)田、水、路、林等實(shí)施綜合整治，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積。如河北省邢臺(tái)市南和區(qū)金沙河農(nóng)作物種植專業(yè)合作社轉(zhuǎn)入土地88.30p hm2，通過(guò)填溝去埂新增耕地2 hm2[16]；北京市通州區(qū)前伏村規(guī)模流轉(zhuǎn)了村集體133.3 hm2的耕地，經(jīng)過(guò)土地整理，耕地面積增加了7 hm2[17]。

2.5 加重耕地“非糧化”，威脅糧食生產(chǎn)

盡管《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（2003年）規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變“土地的農(nóng)業(yè)用途”，《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（2014年）規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”，許多學(xué)者的研究也表明土地流轉(zhuǎn)并不一定導(dǎo)致“非糧化”[18-20]，但是在許多地區(qū)甚至糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”現(xiàn)象十分普遍。許多學(xué)者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，吉林、河南、河北、山東、安徽、江蘇、浙江、四川、重慶、廣西等多個(gè)省份都出現(xiàn)了不同程度的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”現(xiàn)象。河北有些地區(qū)轉(zhuǎn)入耕地的“非糧化”率甚至達(dá)到自有耕地“非糧化”率的5倍左右[21]。對(duì)天津市武清區(qū)部分鄉(xiāng)村的實(shí)地調(diào)查也顯示，耕地流轉(zhuǎn)后，轉(zhuǎn)入主體多改種藥材和林木等。流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”嚴(yán)重威脅糧食生產(chǎn)。一方面，它會(huì)直接導(dǎo)致糧食作物種植面積減少，造成糧食減產(chǎn)。另一方面，它會(huì)影響耕地質(zhì)量，耕地“非糧化”后土壤肥力下降，土壤層也發(fā)生改變甚至受到破壞，即使恢復(fù)種糧，糧食單產(chǎn)和質(zhì)量也會(huì)受到較大影響[22-23]。此外，“非糧化”會(huì)改變農(nóng)村整體生態(tài)環(huán)境，損害農(nóng)民利益，降低農(nóng)民的種糧積極性，從而影響糧食產(chǎn)量。

3 關(guān)于優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高糧食生產(chǎn)能力的政策建議

根據(jù)以上分析，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食生產(chǎn)存在諸多正面影響，但也存在負(fù)面影響。為提高糧食生產(chǎn)能力，我國(guó)需進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并采取手段防止耕地流轉(zhuǎn)后“非糧化”。

3.1 積極、規(guī)范、合理推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是要積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地是最重要的生產(chǎn)要素，要想使其煥發(fā)生機(jī)活力，就必須使其流轉(zhuǎn)起來(lái)。要通過(guò)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，搭建縣市區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)甚至村級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宣傳、引導(dǎo)、管理和服務(wù)，讓更多不會(huì)種地、不愿種地、無(wú)人種地的農(nóng)戶將其承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)給會(huì)種地、愿意種地、有勞動(dòng)力種地的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，避免耕地撂荒和閑置，促進(jìn)土地等資源的有效配置。

二是要規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程越規(guī)范，其政策效果就越明顯。地方政府要建章立制，詳細(xì)說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)的方式、流程、期限、主客體權(quán)利和義務(wù)、到期后流轉(zhuǎn)土地的處理等內(nèi)容，確保流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程規(guī)范有序。流轉(zhuǎn)前，要做好信息發(fā)布工作，使土地流轉(zhuǎn)更加公開(kāi)透明。流轉(zhuǎn)中，要監(jiān)督雙方簽訂統(tǒng)一格式的書(shū)面合同，并進(jìn)行登記和存檔，使流轉(zhuǎn)雙方都吃下“定心丸”，外出務(wù)工農(nóng)戶可以放心地將土地流轉(zhuǎn)出去，土地轉(zhuǎn)入方也可以放心地加大農(nóng)業(yè)投入、進(jìn)行土地整理以及調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等。流轉(zhuǎn)后，要不斷進(jìn)行跟蹤管理，及時(shí)化解矛盾和糾紛。

三是要合理推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不能過(guò)于追求速度、規(guī)模，不能搞“一刀切”，而要因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀?、社?huì)、經(jīng)濟(jì)條件合理推進(jìn)。我國(guó)東部、中部、西部、東北部地區(qū)在土地資源條件、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力狀況、糧食生產(chǎn)收益、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等方面存在較大差異，各省、市、縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力與需要也存在差異。因此，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合實(shí)際條件，按照依法、自愿、平等的原則，制定符合實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)計(jì)劃以及具體的政策，合理推進(jìn)本地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

3.2 推進(jìn)規(guī)模流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

土地流轉(zhuǎn)是手段，其目的是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)模農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)效益也需要一定的規(guī)模。盡管近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展迅速，但目前我國(guó)的戶均耕地面積僅為0.67 hm2左右，與韓國(guó)的1.33 hm2、日本的2 hm2仍有較大差距[17]，我國(guó)農(nóng)業(yè)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，我國(guó)要推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由“分散流轉(zhuǎn)”向“規(guī)模流轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變，切實(shí)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

一是要積極探索和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，探索和確定適合當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模。目前，轉(zhuǎn)包和出租仍是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最主要形式，而出租和轉(zhuǎn)包的對(duì)象往往是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。以這樣的形式流轉(zhuǎn)土地后，轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的地塊數(shù)量增加但土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模卻沒(méi)有明顯擴(kuò)大，即經(jīng)營(yíng)仍然是細(xì)碎化的。因此，各地區(qū)要積極探索土地入股、土地托管、互換并地等形式，還要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，以土地流轉(zhuǎn)后集中連片為目的，破解土地細(xì)碎化問(wèn)題，真正促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大。在這個(gè)過(guò)程中，各地區(qū)要注意因地制宜，切勿片面追求經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。各地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)民就業(yè)情況和收入結(jié)構(gòu)等自然經(jīng)濟(jì)條件千差萬(wàn)別，不可能存在一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模適宜標(biāo)準(zhǔn)。所以，各地區(qū)要加強(qiáng)科學(xué)研究，從實(shí)踐中探索和確定適合當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營(yíng)規(guī)模。

二是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過(guò)程中，不少地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貤l件，充分發(fā)揮村集體的作用，通過(guò)成立農(nóng)業(yè)合作社和與農(nóng)業(yè)公司合作，創(chuàng)新形成“公司+合作社”“公司+合作社+農(nóng)戶”“公司+合作社+農(nóng)戶+集體”等經(jīng)營(yíng)模式，這不但提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，還大幅增加了農(nóng)民收入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益非常明顯。因此，各地區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，集中連片地開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)土地，切實(shí)提高糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平，助力糧食增產(chǎn)。

3.3 采用法律、制度、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多重手段防止土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”是一個(gè)比較復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，受到多種因素的綜合影響，其中，最根本的原因在于經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)選擇是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的，而糧食作物的比較效益明顯偏低。此外，土地流轉(zhuǎn)成本過(guò)高、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)責(zé)任追究的法律約束較為缺乏、地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”經(jīng)營(yíng)持默許甚至鼓勵(lì)態(tài)度、針對(duì)不同經(jīng)營(yíng)主體的分類管理制度較為缺乏、對(duì)種糧的支持力度有待進(jìn)一步加大、農(nóng)戶對(duì)耕地流轉(zhuǎn)后用途的理解比較片面等都是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”的重要原因。因此，防止耕地流轉(zhuǎn)后“非糧化”要從多個(gè)方面綜合考慮。

一是法律方面。要進(jìn)一步完善法律法規(guī)中關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后具體用途的規(guī)定，制定流轉(zhuǎn)前后土地具體用途的轉(zhuǎn)換規(guī)則。如流轉(zhuǎn)前種植糧食作物，流轉(zhuǎn)后只可種植糧食作物；流轉(zhuǎn)前種植經(jīng)濟(jì)作物或飼料作物，流轉(zhuǎn)后可種植糧食、經(jīng)濟(jì)和飼料作物等。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)入主體耕地“非糧化”的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，如根據(jù)“非糧化”的面積和比例制定不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

二是制度方面。要強(qiáng)化地方政府的監(jiān)管責(zé)任，將行政區(qū)域內(nèi)土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”面積或比例等指標(biāo)列入地方政府政績(jī)考核的指標(biāo)體系。同時(shí)，政府要對(duì)不同經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行分類管理，如對(duì)于種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，要著重鼓勵(lì)和支持其種糧行為，對(duì)于“非糧化”傾向較重的農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，要著重審查其糧食生產(chǎn)能力，加大對(duì)其土地用途的管制和監(jiān)察力度，切實(shí)保障糧食生產(chǎn)用地不“縮水”。

三是經(jīng)濟(jì)方面。要完善糧食補(bǔ)貼制度：明確補(bǔ)貼隨地走，“誰(shuí)種地、誰(shuí)受益”；對(duì)規(guī)模種植糧食作物的經(jīng)營(yíng)者加大補(bǔ)貼力度，如可按照種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼，提高土地轉(zhuǎn)入方的收益和種糧積極性。同時(shí)，要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最低指導(dǎo)價(jià)格，并建立健全基層的土地流轉(zhuǎn)中介平臺(tái)，通過(guò)政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)租金趨于合理。

四是技術(shù)方面。要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的教育和技術(shù)培訓(xùn)，推廣先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)的科技化、標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化水平，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低生產(chǎn)成本，提高種糧收益，從根本上緩解經(jīng)營(yíng)“非糧化”問(wèn)題。同時(shí)，相關(guān)管理部門(mén)也可以通過(guò)遙感和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”的監(jiān)管。

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（責(zé)任編輯：袁萍萍）