江西省創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策效應評估

創(chuàng)業(yè)擔保貸款是具有中國特色的就業(yè)優(yōu)先政策的重要內(nèi)容，也是普惠金融政策的主要支撐之一，在20年探索實踐中不斷發(fā)展，取得顯著成效。江西省是全國創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策實施的先進地區(qū)，在實踐中不斷推動政策和服務創(chuàng)新，形成了卓有成效“江西模式”。本報告為江西省人社廳委托中國勞動和社會保障科學研究院開展的創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策效應評估項目成果，本刊予以全文刊載，供讀者學習參考。

本報告通過對江西省歷年享受創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策扶持和未享受政策扶持的個體創(chuàng)業(yè)項目，及企業(yè)開展問卷調(diào)查，并結(jié)合實地調(diào)研結(jié)果對創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策的實施情況進行效果評估，分析創(chuàng)業(yè)擔保貸款在就業(yè)、經(jīng)濟、社會等各方面的政策效應。問卷調(diào)查在全省范圍內(nèi)進行發(fā)放，共收集個體創(chuàng)業(yè)者有效問卷16899份，其中享受政策扶持對象10376份、未扶持對象6523份；收集企業(yè)有效問卷1226份。

調(diào)查創(chuàng)業(yè)基本情況

個體創(chuàng)業(yè)者情況

從性別看 男性創(chuàng)業(yè)者占61.0%，較女性39.0%的比重高出22個百分點，其中扶持對象中男性占64.0%，高于女性28個百分點，未扶持對象中男性占56.2%，高于女性12個百分點。

從年齡看" 個體創(chuàng)業(yè)者平均年齡為39.9歲，其中扶持對象平均年齡41.6歲，未扶持對象37.2歲；獲得扶持次數(shù)越多的創(chuàng)業(yè)者，其平均年齡也越高，其中獲得三次及以上的扶持對象平均年齡為42.7歲，高出被扶持兩次的創(chuàng)業(yè)者0.8歲，高于獲得一次扶持的創(chuàng)業(yè)者1.6歲。從年齡結(jié)構看，扶持對象年齡段主要集中在31—50歲，占78.4%，35歲以下青年群體占比較低，占24.9%；未扶持對象集中在26—40歲，占70.2%，35歲以下創(chuàng)業(yè)者比例為47.9%，高于扶持對象23個百分點。

從受教育程度看" "65.6%的個體創(chuàng)業(yè)者為高中及以下學歷。調(diào)查顯示，女性創(chuàng)業(yè)者文化程度更高。37.3%的女性創(chuàng)業(yè)者為大專及以上學歷，高于男性約5個百分點。扶持對象的受教育程度總體低于未扶持對象。扶持對象中高中水平占38.7%，初中占35.2%，大專及以上學歷占26.1%；未扶持對象高中學歷占比為28.7%，初中占23.9%，大專及以上占47.4%。

從職業(yè)身份構成看" 扶持對象中41.9%為城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，占比最高；其次為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工，占22.4%；再者為農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，占15.4%；高校畢業(yè)生占8.6%，其他身份類別占比均在3.0%以下。從近20年情況看，被扶持創(chuàng)業(yè)者中城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員總體呈下降趨勢，農(nóng)村自主創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工和高校畢業(yè)生占比呈上升態(tài)勢。

從項目注冊類型看" 扶持對象中注冊個體工商戶比重最高，達82.3%；其次有限責任公司占6.5%；其他注冊類型所占比重均在5.0%以下。從注冊所屬行業(yè)看，扶持項目大多屬于批發(fā)和零售業(yè)，占比為48.2%；其次，農(nóng)林牧漁業(yè)占12.2%；再者為住宿和餐飲業(yè)（9.1%）、制造業(yè)（6.2%）、居民服務、修理和其他服務業(yè)（5.5%），其他行業(yè)占比合計不足兩成。

扶持企業(yè)基本情況

從性質(zhì)看" 私營、民營企業(yè)占比最高，達到93.7%，國有企業(yè)占1.1%，其他類型企業(yè)占比僅占1.9%。有34.7%屬于促進就業(yè)基地或者創(chuàng)業(yè)孵化基地。

從行業(yè)看" 企業(yè)所屬以制造業(yè)為主，占57.4%，批發(fā)零售業(yè)企業(yè)占14.1%，農(nóng)林牧漁業(yè)企業(yè)占11.2%；有34.0%屬于勞動密集型行業(yè)。

從規(guī)?？? 用工規(guī)模集中在40人以下，占比51.1%，其中用工數(shù)量在21—40人的占比為20.6%，10人及以下占14.7%，11—20人占13.9%。另外用工規(guī)模在101人及以上的企業(yè)比例也較多，占比為20.6%；41—60人占15.1%，61—80人占8.6%，81—100人占6.5%。

政策實施基本情況

貸款情況

扶持個體創(chuàng)業(yè)對象方面 貸款額度逐年提高，實際獲得貸款的平均金額由2015年的10.3萬元增加至2022年的17.0萬元，增幅為65.0%；平均貸款期限總體有所延長，從2015年的16.7個月提高到2022年的22.0個月。

扶持企業(yè)方面" 申請創(chuàng)貸在300萬元以下的企業(yè)居多，占64.0%；有72.9%的企業(yè)實際獲批貸款與預期申請一致甚至超額獲批，其中調(diào)查企業(yè)申請貸款的平均金額為351.8萬元，實際獲批的平均貸款額為315.7萬元。

擔保情況

扶持個體創(chuàng)業(yè)對象方面" 扶持對象最主要的擔保方式是公職人員擔保，占39.5%；其次是抵質(zhì)押物擔保，占26.9%；再次免擔保占18.5%，信用社區(qū)擔保占5.8%，其他有穩(wěn)定收入人員擔保占5.2%，互保聯(lián)保占2.1%。

扶持企業(yè)方面" "82.3%的企業(yè)申請創(chuàng)貸獲得了擔保支持，17.7%未獲得擔保支持。整體來看，創(chuàng)貸政策供需兩端的“雙向”覆蓋效果較為明顯，38.7%的企業(yè)是主動到相關部門申請創(chuàng)業(yè)擔保貸款，申請積極性較高，38.9%是由人社部門等創(chuàng)貸經(jīng)辦機構主動上門扶持。

還款情況

扶持個體創(chuàng)業(yè)對象方面" "調(diào)查顯示，第一次獲得扶持的個體創(chuàng)業(yè)項目中90.0%的扶持對象表示還清貸款，其中80.8%按期還貸，8.4%提前還貸，0.8%雖逾期還貸但已還清，另有9.7%未到還貸時間；僅0.3%的扶持對象逾期尚未還清，逾期額度多在10萬元以內(nèi)，逾期者貸款期限多在1年內(nèi)。獲得二次、三次扶持的創(chuàng)業(yè)者表示還清貸款的比重分別為93.1%、94.0%，逾期尚未還清的比重持平。

扶持企業(yè)方面 84.7%的企業(yè)都在規(guī)定期限內(nèi)還清獲批貸款，15.1%沒到還款期，未按期還貸的企業(yè)僅為0.2%?？傮w看，個人和企業(yè)還款情況良好，總體風險控制成效明顯。

政策效應分析

江西創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策在促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、增加勞動者收入、助推區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化營商環(huán)境、滿足多元化多層次就業(yè)需求等方面顯現(xiàn)突出成效。

發(fā)揮了積極的就業(yè)帶動效應

一是直接擴大就業(yè)成效顯著" 扶持個體創(chuàng)業(yè)項目方面：調(diào)查顯示，扶持對象在首次獲得創(chuàng)貸時員工規(guī)模平均為5.12人。98.6%的扶持者表示獲得貸款一年內(nèi)用工穩(wěn)中有增。據(jù)測算，首次享受扶持的個體創(chuàng)業(yè)者，每個項目可帶動就業(yè)4.23人；獲得二次扶持的每個創(chuàng)業(yè)項目可帶動就業(yè)4.82人；獲得三次扶持的每個項目可帶動就業(yè)5.86人。表明除了創(chuàng)業(yè)初期的直接吸納就業(yè)效應，創(chuàng)業(yè)項目通過政策扶持和繼續(xù)成長，仍能擴大就業(yè)規(guī)模。從資金投入視角看，2022年每萬元貸款（剔除物價因素）帶動的就業(yè)人數(shù)為0.31人，2013年這一數(shù)字為0.53人，表明近10年來每萬元貸款拉動就業(yè)人數(shù)的邊際效應是遞減的。扶持企業(yè)方面：66.2%的企業(yè)獲得創(chuàng)貸后員工數(shù)量增加。據(jù)測算，每扶持一家小微企業(yè)平均帶動就業(yè)17.2人，且獲批創(chuàng)貸額度與帶動就業(yè)規(guī)模呈正相關關系。

二是多元化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進擴崗就業(yè)" "扶持個體創(chuàng)業(yè)項目方面：不同行業(yè)創(chuàng)業(yè)項目初期吸納就業(yè)的情況有較大差異，金融業(yè)項目吸納就業(yè)人數(shù)最多，每扶持一人創(chuàng)業(yè)，可帶動就業(yè)14.75人；其次制造業(yè)，電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)，水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)等領域創(chuàng)業(yè)項目帶動就業(yè)效應也相對較高。扶持企業(yè)方面：多數(shù)行業(yè)企業(yè)獲得創(chuàng)貸后擴大了用工，其中71.4%的制造業(yè)企業(yè)獲得創(chuàng)貸后增加了員工，超六成農(nóng)林牧漁、住宿餐飲業(yè)企業(yè)獲得創(chuàng)貸后擴大了用工量。不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能夠滿足不同領域和不同層次的就業(yè)需求，也有利于優(yōu)化就業(yè)結(jié)構。

三是有利于解決重點群體就業(yè) 從創(chuàng)業(yè)者職業(yè)身份看，刑滿釋放人員的創(chuàng)業(yè)項目帶動就業(yè)人數(shù)最多，每扶持一人，可帶動就業(yè)8.00人；其次復員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、高校畢業(yè)生中，每個創(chuàng)業(yè)項目帶動員工數(shù)均在5人以上；再者脫貧人口的每個項目可帶動2.64人就業(yè)。可見創(chuàng)貸政策對于解決重點群體就業(yè)發(fā)揮積極作用。

發(fā)揮了有力的經(jīng)濟促進效應

一是資金杠桿作用" 扶持個體創(chuàng)業(yè)者方面，36.4%的扶持對象表示創(chuàng)業(yè)擔保貸款帶動了其他資金投入，平均帶動金額為27.3萬元，帶動資金投入規(guī)模平均在實際獲得貸款平均額度的1.5—2倍。企業(yè)方面，36.1%的企業(yè)在獲得創(chuàng)貸后有帶動其他資金投入，平均帶動其他資金370.4萬元。據(jù)測算，企業(yè)每增加1萬元創(chuàng)貸額度，可帶動1.3萬元的其他資金投入。表明通過創(chuàng)貸投入，可撬動放大社會資本，較好地發(fā)揮資金杠桿效應。

二是扶持發(fā)展作用" "一方面有利于穩(wěn)定和擴大經(jīng)營。扶持個體創(chuàng)業(yè)者方面，87.8%的扶持對象認為創(chuàng)貸額度完全滿足或大部分滿足了當時的資金需求，也有12.3%認為資金缺口還是很大。企業(yè)方面，62.4%的企業(yè)表示資金需求和缺口在獲得創(chuàng)貸后都得到有效解決；37.1%表示有所緩解，但沒完全解決問題；僅有0.5%的企業(yè)認為創(chuàng)貸對于緩解資金問題作用不大。從用途看，創(chuàng)貸扶持資金主要用于進貨、補充流動資金、擴大生產(chǎn)、購買設備、租賃或購置場地等方面。另一方面促進盈利增收。獲得創(chuàng)貸一次扶持或再扶持的創(chuàng)業(yè)項目均有超九成半反映一年內(nèi)營收穩(wěn)中有增，勞動者收入情況改善。另外，創(chuàng)貸也有利于創(chuàng)業(yè)項目的可持續(xù)發(fā)展。超九成扶持對象認為創(chuàng)貸起到了支持作用，其中45.4%認為作用非常大，39.9%認為作用比較大，9.8%認為有一點作用，僅有5.0%認為完全沒作用或作用一般。

發(fā)揮了良好的社會支持效應

主要體現(xiàn)為扶持對象對創(chuàng)貸政策的社會滿意度較高。被扶持的個體創(chuàng)業(yè)者對政策內(nèi)容和服務的總體評價積極，享受政策扶持次數(shù)越多的創(chuàng)業(yè)者評價也更高。扶持對象對當?shù)貏?chuàng)業(yè)環(huán)境持積極評價的比例為80.2%，顯著高于未扶持對象的61.5%。90.2%的扶持對象對政府的創(chuàng)業(yè)工作滿意度較高，高于未扶持對象的78.8%。企業(yè)方面，相比于其他貸款政策或者金融產(chǎn)品，93.9%的企業(yè)認為政府貼息優(yōu)勢顯著。同時企業(yè)對創(chuàng)貸政策滿意度也較高，各方面滿意度均在九成左右。表明創(chuàng)貸政策的實施對提高民眾的認同度有積極作用。

主要經(jīng)驗及突出問題分析

主要經(jīng)驗

江西創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策取得顯著成效，主要經(jīng)驗有：

一是堅持政策公共屬性，重視政府責任和職能" 江西始終將創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策作為重要的民生工作納入政府工作考核。從組織領導、資金支持、部門協(xié)作、機構隊伍等各方面，形成了政府主導、各方積極參與的良好格局，為政策的不斷完善、實施提供了基本保障。

二是堅持政策普惠理念，同時突出重點群體" 逐步實現(xiàn)從“小眾”到“大眾”轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)“面向人人”的政策覆蓋，除10類自主創(chuàng)業(yè)人員外，將合法創(chuàng)業(yè)的其他自主創(chuàng)業(yè)人員也納入到扶持范圍，真正實現(xiàn)了普惠金融和政策全覆蓋。此外，不同時期，根據(jù)實際分別將城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、各類人才創(chuàng)業(yè)作為等作為扶持重點群體，點面結(jié)合，重點突出。

三是堅持政策創(chuàng)新，將政策設計和經(jīng)濟社會發(fā)展需求緊密集合在一起" "在不斷擴大政策對象、擴大項目支持范圍、提高政策支持力度過程中，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構轉(zhuǎn)型升級、新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展、脫貧攻堅等經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大任務緊密結(jié)合，充分發(fā)揮創(chuàng)貸政策在保障社會充分就業(yè)、促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，助力脫貧攻堅等方面的積極作用。

四是堅持政策有效性，強調(diào)量質(zhì)并重，強化服務效能" 江西創(chuàng)貸政策在制定和實施過程中，始終將擴大覆蓋面、提高貸款規(guī)模與加強規(guī)范管理、提高貸款質(zhì)量、防控風險緊密結(jié)合起來，做到擴量與提質(zhì)兩手抓、兩手硬。以平臺建設、運作機制、績效管理、風險防控、隊伍建設、服務跟蹤、信息化管理等為抓手，構建整體運作較為成熟、規(guī)范和健全的服務體系，保障了政策的可持續(xù)發(fā)展。

突出問題

調(diào)研和調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)江西創(chuàng)貸政策仍然存在短板和瓶頸，一些突出問題需加強關注：

一是政策“普惠性”仍需加強" 調(diào)研中了解到，創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策“普惠”的公共屬性仍有待進一步提升。由于金融風險把控、政策本身不夠完善等影響，部分群體尤其是“貧困群體”以及部分市場主體仍然不能進入創(chuàng)業(yè)擔保貸款范圍。同時受經(jīng)濟下行、其他不確定性因素影響，小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，新招用員工能力下降，難以達到政策規(guī)定的新增員工數(shù)，限制了對小微企業(yè)發(fā)放貸款。

二是政策穩(wěn)定性不足" 為加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款扶持力度，國家相關部門不斷對政策進行調(diào)整創(chuàng)新，由此也導致政策的不穩(wěn)定性，造成政策貫徹落實難。比如，受國家個人貸款貼息政策影響，江西省個人貸款申請明顯降低，個人貸款發(fā)放量下降18.88%，直接導致全省創(chuàng)業(yè)擔保貸款發(fā)放量降低7.02%。2021年12月，財政部再次提出《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法（修訂版征求意見稿）》，在扶持期限、擔保方式、貼息標準、資金分配等方面均有較大調(diào)整，對基層創(chuàng)貸工作人員的政策執(zhí)行帶來影響。

三是政策資金保障不足" 從江西省情況看，首先是貼息資金仍存在缺口。2020年的中央貼息資金仍有2.01億元尚未撥付到位，部分地方配套貼息資金難以落實到位，一定程度上限制了扶持規(guī)模。其次，獎補資金使用范圍限制嚴格，難以形成有效激勵。省財政廳要求創(chuàng)業(yè)擔保貸款獎補資金只能用于創(chuàng)業(yè)擔保貸款工作相關的經(jīng)費補助，且只明確了信息平臺建設維護費、會議費、培訓費、調(diào)研費4項支出范圍，對基層就業(yè)部門難以形成有效工作激勵。

四是業(yè)務經(jīng)辦能力仍待加強" 首先，信息共享水平有待提升。由于銀行征信數(shù)據(jù)和部分政府部門數(shù)據(jù)的缺失，自有金融風險防控體系還不完善，難以有效解決降門檻和防風險之間的矛盾。其次，隊伍專業(yè)性和穩(wěn)定性亟待加強。江西創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策需求持續(xù)擴大，貸款規(guī)模不斷增長，但同時基層工作人員沒有得到明顯擴充，兼職、聘用員工約占三分之二，隊伍的專業(yè)性和穩(wěn)定性受到較大影響。

五是風險防控和容錯機制亟待完善" 創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策對象覆蓋范圍不斷擴大，貸款額度增加，扶持項目類型多元，經(jīng)濟社會風險和不穩(wěn)定性也隨之增加。創(chuàng)貸政策雖然對風險補償、年度代償率有明確規(guī)定，但在實操中并未建立起相關機制，加之法院追償執(zhí)行困難，造成呆壞賬長期掛賬無法處理。對各地政策執(zhí)行機構的工作績效考評，多以工作結(jié)果導向為主，工作過程評價指標比重較弱，較少考慮執(zhí)行過程以及容錯機制的建立問題，影響基層工作人員主動性積極性。

政策建議

綜合調(diào)查調(diào)研及課題組分析，促進創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策規(guī)范發(fā)展可從以下方面著手：

一是強化普惠公共政策性質(zhì)，建立可持續(xù)的良性融資機制

進一步明確創(chuàng)政策扶持創(chuàng)業(yè)、促進就業(yè)的公共就業(yè)服務政策屬性，將其納入基本公共服務清單和規(guī)劃體系。進一步強化政府扶持政策性小貸責任，理順工作體制機制，探索建立可持續(xù)發(fā)展的良性融資機制。

二是以問題為導向，進一步優(yōu)化創(chuàng)貸政策

在貸款額度、范圍、條件、貼息等方面優(yōu)化調(diào)整創(chuàng)貸政策。范圍方面，建議將“新市民”群體納入扶持范圍。條件方面，建議取消對扶持對象和貸款記錄的限定，提高貸款準入的普惠度；降低小微企業(yè)申請門檻，可以以企業(yè)現(xiàn)有符合貸款申請條件的職工數(shù)占在職職工總數(shù)的一定比例，或當年企業(yè)新招用符合貸款申請條件的人數(shù)作為申請條件。貼息方面，加大中央和省級資金統(tǒng)籌，在市縣財政緊張的情況下，建議取消市縣兩級貼息資金配套，推動普惠金融政策在創(chuàng)貸工作中的作用。

三是制定落實風控和激勵機制，提高經(jīng)辦機構的積極性

加強數(shù)字賦能，升級信息化服務平臺，建立公共部門信息共享機制，完善風控模型，強化貸前調(diào)查、貸中過程監(jiān)管、逾期追償?shù)裙ぷ鳈C制。在政策上落實創(chuàng)貸工作容錯機制，建立創(chuàng)業(yè)擔保貸款呆壞賬的認定、核銷工作機制。完善貼息資金和獎補資金落實，提高經(jīng)辦機構和人員積極性。

四是進一步加強經(jīng)辦能力建設，提升服務效能

建立與財政、金融等部門常態(tài)化對接機制，通過加強部門間、機構間溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)在同一信息化平臺申請、審核、發(fā)放、跟蹤管理等。進一步加強創(chuàng)業(yè)擔保貸款專業(yè)化、職業(yè)化人員隊伍建設。在確保風險可控前提下，簡化貸款材料手續(xù)、縮短貸款審批時間，提高經(jīng)辦服務能力。以創(chuàng)業(yè)擔保貸款服務為依托，把創(chuàng)業(yè)擔保貸款與創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)服務結(jié)合，整合資金、技術、信息等各種資源，探索打造開放、便捷、高效的創(chuàng)業(yè)公共服務平臺。

課題組主要成員：莫榮、陳云、鮑春雷、楚珊珊、曹佳、李付俊、郭錦亮、程波財、鄒峻、孫松、陳易明。