地圖出版物中常見問題分析及規(guī)避策略研究

柳豐 銀波

（1.廣東石油化工學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，廣東 茂名 525000；2.湖南地圖出版社，湖南 長(zhǎng)沙 410118）

一、引 言

地圖是按照特定的數(shù)學(xué)法則將地理環(huán)境中自然和人文要素的名稱、形狀、大小、空間位置及其屬性通過制圖綜合取舍，以符號(hào)、注記縮繪在平面或曲面上的圖形或圖像。它是地理信息的載體，可以科學(xué)地反映出自然現(xiàn)象和人文現(xiàn)象的分布特征及相互關(guān)系。地圖具有嚴(yán)肅的政治性、嚴(yán)密的科學(xué)性和嚴(yán)格的法定性［1］。在地圖上，國界線的走向、海島海域的歸屬標(biāo)示，國家、地區(qū)、首都的注記都涉及大量政治原則性問題，因此，地圖出版物的出版必須慎之又慎。

地圖出版物主要包括專門的地圖（集、冊(cè)、系列或單幅）、地球儀圖片，數(shù)字、多媒體、網(wǎng)絡(luò)等電子地圖，報(bào)紙、期刊、圖書、宣傳畫、光盤等出版物所附的插圖。我國出版的地圖出版物必須維護(hù)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，維護(hù)民族的尊嚴(yán)和團(tuán)結(jié)，體現(xiàn)我國的外交政策以及立場(chǎng)，保障國家的安全和利益。

目前，我國已出臺(tái)了一系列關(guān)于地圖測(cè)繪、編制、審核以及出版管理方面的法律法規(guī)及文件，如《中華人民共和國測(cè)繪法》《地圖審核管理規(guī)定》《中華人民共和國保守國家秘密法》 《測(cè)繪資質(zhì)管理規(guī)定》《地圖管理?xiàng)l例》《公開地圖內(nèi)容表示規(guī)范》等，明確規(guī)定了地圖的編制主體、編制標(biāo)準(zhǔn)等，同時(shí)還明確了地圖的審核范圍、送審主體、審核內(nèi)容以及程序。這些舉措進(jìn)一步規(guī)范了地圖出版市場(chǎng)，提高了地圖出版物的質(zhì)量，對(duì)于地圖管理的法治化、規(guī)范化，規(guī)范地圖測(cè)繪、地圖編制、地圖審核以及出版等方面具有重要意義。

然而，隨著各類地圖在人們?nèi)粘W(xué)習(xí)、工作和生活中使用量的不斷增加，“問題地圖”也時(shí)有出現(xiàn)：有的地圖錯(cuò)繪國界線，有的漏繪了國家重要島嶼，部分地圖甚至登載了不宜公開的內(nèi)容或國家涉密內(nèi)容。例如，2010年央視《焦點(diǎn)訪談》欄目報(bào)道某論壇網(wǎng)站展示的地圖涉及大量國家軍事信息，存在泄密行為；2017年，國土資源部和國家測(cè)繪地理信息局等12部門在全國范圍內(nèi)進(jìn)行的地圖專項(xiàng)檢查中，共下架、查封、收繳“問題地圖”產(chǎn)品達(dá)30.7萬余件；2021年，全國共發(fā)現(xiàn)1.8萬張互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”［2－4］；這些“問題地圖”嚴(yán)重?fù)p害了我國主權(quán)和利益?；诖耍疚臍w納了近年來地圖出版物中存在的常見問題，分析了出現(xiàn)這些問題的原因，并提出了相應(yīng)建議，旨在為提高地圖出版物質(zhì)量提供參考。

二、地圖出版物存在的常見問題

（一）涉及國家版圖方面

1.中國國界線表示有誤。我國是一個(gè)海陸兼?zhèn)涞膰?，既有廣闊的陸疆，又有遼闊的海疆。我國陸地與俄羅斯、印度、越南、蒙古、朝鮮以及塔吉克斯坦等14個(gè)國家接壤，海上與朝鮮、日本、韓國、越南、菲律賓、馬來西亞等8個(gè)國家相鄰。

（1）中國全圖的繪制沒有準(zhǔn)確反映中國領(lǐng)土范圍，主要體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：中國全圖變形，地圖變形改變了經(jīng)緯度的正常表達(dá)，使國土扭曲和失真。中國全圖有部分遮擋。地域交匯處的經(jīng)緯線表示有誤，比如，黑龍江與烏蘇里江交匯處表示錯(cuò)誤，此處國界線應(yīng)繪制在東經(jīng)135°以東，而很多地圖將此處的國界線表示為與東經(jīng)135°經(jīng)線相切或相離。

（2）中國國界線的表示不正確。①中印邊界表示有誤，部分地圖將我國和印度的邊界按印方立場(chǎng)表示。中印邊界總長(zhǎng)約2200多公里，分為東、中、西3段，其中有爭(zhēng)議的主要是東段和西段邊界。常見問題為：中印邊界東段錯(cuò)沿“麥克馬洪線”繪制，把原屬于我國西藏境內(nèi)的9萬多平方公里土地劃進(jìn)了印度；中印邊界西段阿克賽欽地區(qū)國界繪錯(cuò)，把自古以來就是我國領(lǐng)土的阿克賽欽等地劃入英屬印度的克什米爾版圖。在引進(jìn)翻譯國外出版的地圖時(shí)要特別注意這兩處界線的標(biāo)示方法，并注意相關(guān)地區(qū)必須注記中國地名。②中俄、中哈、中吉、中塔邊界的表示錯(cuò)誤。我國與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦等國交界的部分國界界定歷史上曾存在爭(zhēng)議，但現(xiàn)在都已經(jīng)徹底解決，原來有爭(zhēng)議地區(qū)的邊界線有所調(diào)整，所以要按照最新《中國國界線畫法標(biāo)準(zhǔn)樣圖》繪制，出版物中涉及這些地方時(shí)要使用最新的地圖［5－6］。

2.南海諸島表示有誤。南海諸島包括東沙群島、中沙群島、西沙群島、南沙群島4組群島，其中，東沙群島在我國的行政區(qū)劃上歸廣東省管轄，其余3組群島歸海南省管轄。涉及南海諸島的地圖差錯(cuò)出現(xiàn)頻度比較高，主要體現(xiàn)在以下幾方面： （1）在中國全圖、海南省地圖上漏繪“南海諸島”，造成版圖不全。（2）南海諸島附圖缺失“南海諸島”圖名，造成“歸屬不明”；南海諸島作為海南省地圖的附圖時(shí)，附圖名缺失或標(biāo)示錯(cuò)誤（附圖名應(yīng)標(biāo)示“海南省全圖”）。在表示廣東省地圖時(shí)漏繪我國東沙群島。（3）南海諸島作附圖時(shí)，附圖中與主圖相同區(qū)域內(nèi)的專題要素漏表示或表示不一致。由于有些專題內(nèi)容只在陸地出現(xiàn)，為了制圖方便，制圖者可能漏繪南海諸島，從而出現(xiàn)領(lǐng)土表示不完整問題；在繪制中國全圖、海南省地圖時(shí)必須繪制出南海諸島，南海諸島既可包括在全圖中，又可用附圖形式呈現(xiàn)，但不能省略。

3.香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)表示有誤。（1）在中國地圖上標(biāo)注香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)的中文、外文或漢語拼音名稱時(shí)，所用文字、字號(hào)、字體與我國其他省級(jí)行政區(qū)域不一致；在世界地圖上以不同顏色區(qū)別不同的國家時(shí)，對(duì)這些地區(qū)所用的顏色與對(duì)我國所用的顏色不一致。（2）在以省級(jí)行政中心注記的中國地圖上漏注“香港”“澳門”“臺(tái)北”。（3）在全國性的分省區(qū)專題地圖上漏繪關(guān)于香港、澳門、臺(tái)灣的專題內(nèi)容，沒有標(biāo)注“香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣省資料暫缺”字樣。（4）中國全圖、臺(tái)灣省地圖漏繪釣魚島和赤尾嶼。在中國全圖、臺(tái)灣省地圖上漏繪釣魚島和赤尾嶼是中國地圖插圖的常見錯(cuò)誤之一，有時(shí)作者在原圖上繪制了這兩個(gè)島點(diǎn)，但經(jīng)制版縮小后往往被忽略了，此時(shí)必須補(bǔ)繪，不得遺漏［5－9］。有史以來，位于臺(tái)灣島東北部的釣魚島和赤尾嶼就是我國的領(lǐng)土，因此，在繪制中國全圖和臺(tái)灣省地圖時(shí)必須繪出釣魚島和赤尾嶼（或用島點(diǎn)表示），島點(diǎn)位置和注記必須正確。

（二）涉及國際關(guān)系方面

一些地圖出版物中包含涉及國際地緣政治方面的內(nèi)容，在地圖上標(biāo)注的時(shí)候要特別注意。1.朝鮮與韓國的表示不正確。朝鮮與韓國是兩個(gè)獨(dú)立的國家，所以在世界地圖上注記這兩個(gè)國家名稱所用的字體、字號(hào)、字色必須相同；“平壤”與“首爾”分別為朝鮮和韓國的首都，其居民點(diǎn)符號(hào)及注記字體、字號(hào)必須同級(jí)，但部分地圖出版物中未準(zhǔn)確進(jìn)行表示。此外，部分出版物用國界線劃分這兩個(gè)國家的領(lǐng)土，這也是不正確的，應(yīng)該用軍事分界線來表示。2.克什米爾地區(qū)表示不正確。比如，一些政區(qū)圖以印巴?；鹁€作為國界線，將克什米爾地區(qū)一分為二，分別繪入印度與巴基斯坦，底色也分別是印度和巴基斯坦的政區(qū)色。由于印度和巴基斯坦對(duì)克什米爾地區(qū)的歸屬尚存爭(zhēng)議，因此，我國自然資源部2023年2月印發(fā)的《公開地圖內(nèi)容表示規(guī)范》對(duì)涉及這一地區(qū)地圖?；鹁€標(biāo)示、地區(qū)著色以及國名字體的標(biāo)注等方面進(jìn)行了明確規(guī)定［5］。3.部分國家界線表示不正確。比如，原“塞爾維亞和黑山共和國”現(xiàn)已分成“塞爾維亞”和“黑山”兩個(gè)獨(dú)立國家，一些地圖仍將“塞爾維亞”和“黑山”表示成一個(gè)國家［10－11］。

（三）涉及保密安全方面

地理信息是國家重要的戰(zhàn)略性信息資源，關(guān)系到國家的安全和利益，這些涉密地理信息一旦被不法人員或反動(dòng)勢(shì)力獲取，會(huì)給國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重危害。如今，我國已出臺(tái)了《新聞出版保密規(guī)定》《地圖審核管理規(guī)定》《地圖管理?xiàng)l例》《公開地圖內(nèi)容表示規(guī)范》等法律法規(guī)，對(duì)地圖的編制、審核、出版以及互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)提出了嚴(yán)格要求，明確了我國的地圖安全保密和相關(guān)審核制度。

關(guān)于地圖涉密方面的問題主要有：1.在地圖上標(biāo)示國防、軍事設(shè)施和軍事單位、國家安全等要害部門，軍民合用機(jī)場(chǎng)、港口、碼頭的重要設(shè)施，監(jiān)獄、看守所，重要橋梁的限高、限寬、凈空、載重量和坡度，重要隧道的高度和寬度，公路的路面鋪設(shè)材料，江河的通航能力、水深、流速、底質(zhì)和岸質(zhì)，水庫的庫容，攔水壩的構(gòu)筑材料和高度，沼澤的水深和泥深；2.關(guān)于地圖精度方面的問題：地圖平面精度、高程精度、等高線的等高距不符合保密要求；3.表現(xiàn)地為我國境內(nèi)的遙感影像、地面分辨率較高的遙感影像標(biāo)注涉密、敏感信息；4.公開地圖的比例尺及經(jīng)緯線、直角坐標(biāo)網(wǎng)不符合保密的精度要求。

三、地圖出版物出現(xiàn)問題的原因分析

（一）教育、宣傳力度不夠，部分公眾的法律意識(shí)、版圖意識(shí)較為淡薄

雖然我國早已出臺(tái)了一系列涉及國家安全、測(cè)繪地理信息方面的法律法規(guī)以及政策文件，也進(jìn)行了近20年的國家版圖知識(shí)宣傳教育，但由于宣傳平臺(tái)有限，影響輻射范圍不夠廣泛，部分單位及群眾的國家版圖意識(shí)仍然不強(qiáng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展、電子地圖技術(shù)的不斷進(jìn)步，各種各樣的電子地圖和地圖軟件愈來愈受公眾喜愛，但是，部分公眾對(duì)一些涉密地理信息的保密意識(shí)不強(qiáng)、警惕性不高，不清楚哪些內(nèi)容不宜在地圖上公開表示，往往會(huì)造成地圖信息泄露。比如，在公開地圖上標(biāo)示軍事禁區(qū)或軍事管理區(qū)，標(biāo)示大型水利設(shè)施或電力設(shè)施等民用設(shè)施的具體形狀及屬性，標(biāo)注國防、軍事設(shè)施以及重要港口、機(jī)場(chǎng)等信息。此外，部分公眾還存在對(duì)規(guī)范地圖的下載、使用意識(shí)較為淡薄，缺乏涉及國界、邊界變化的歷史知識(shí)等問題。

（二）部分出版從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，把關(guān)能力不強(qiáng)

由于涉及地圖出版的法律法規(guī)條款較多且較為分散，包含的內(nèi)容范圍廣，而部分出版從業(yè)人員的知識(shí)敏感度不高或獲取知識(shí)的能力欠缺，往往難以全面了解或掌握地圖的規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)以及地圖測(cè)繪、出版、保密等方面的條款，導(dǎo)致出現(xiàn)“問題地圖”。比如，以往的“問題地圖”專項(xiàng)排查整治行動(dòng)中曾發(fā)現(xiàn)教輔類圖書存在使用無審圖號(hào)、無編制單位、無出版單位“問題地圖”的情況。此外，部分出版從業(yè)人員存在僥幸心理，對(duì)作為插圖或附圖使用的地圖明知道要送審卻不送，意圖蒙混過關(guān)，或?qū)M(jìn)口版圖書及地圖出版物的質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致“問題地圖”出現(xiàn)。比如，一些引進(jìn)版圖書中登載的世界地圖存在漏繪我國島嶼、錯(cuò)繪我國藏南地區(qū)國界線等嚴(yán)重問題，但是在地圖出版過程中相關(guān)從業(yè)人員未嚴(yán)格把關(guān)，使用了這些質(zhì)量不合格的“問題地圖”。

（三）出版流程管控不夠嚴(yán)

一方面，部分出版單位地圖出版方面的從業(yè)人員較少或沒有相關(guān)人才，不具備出版地圖出版物的資質(zhì)；部分出版單位“三審三?！绷鞒檀嬖趩栴}，特別是對(duì)只有地圖插圖類的出版物或合作類出版物審稿、編輯加工以及校對(duì)流程缺失或不夠重視［12］。另一方面，新的出版形式不斷出現(xiàn)，但是相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，出版流程管理不夠成熟，質(zhì)量控制方面存在漏洞，這些都是導(dǎo)致“問題地圖”出現(xiàn)的原因。

此外，部分出版單位明知出版物涉及地圖類圖片，因擔(dān)心出版物時(shí)效性受影響，不走審核流程，導(dǎo)致出現(xiàn)“問題地圖”。比如，地理、歷史類涉及地圖的教材教輔資料以及地理類期刊，由于受出版時(shí)間或周期限制，部分出版單位存在不報(bào)審地圖、不取得地圖審圖號(hào)直接出版的情況。

四、提高地圖出版物質(zhì)量的建議

（一）加強(qiáng)地圖測(cè)繪、地理信息安全等法律法規(guī)知識(shí)的宣傳

第一，可將相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的內(nèi)容編入中小學(xué)法律、地理、歷史教科書中，加強(qiáng)對(duì)青少年法律意識(shí)、國家版圖意識(shí)和地理信息安全意識(shí)的培養(yǎng)，還可以利用每年秋季的“開學(xué)第一課”宣講國家版圖知識(shí)，并協(xié)同相關(guān)部門舉辦版圖知識(shí)競(jìng)賽和手繪地圖比賽，開展國家版圖意識(shí)教育進(jìn)校園活動(dòng)，引導(dǎo)青年一代樹立正確的國家觀和民族觀。第二，可借助“全國測(cè)繪法宣傳日”“全民國家安全教育日”等節(jié)點(diǎn)，通過多種形式開展《中華人民共和國測(cè)繪法》《中華人民共和國保守國家秘密法》《地圖管理?xiàng)l例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳教育活動(dòng)，強(qiáng)化公民知法守法意識(shí)和保密意識(shí)。第三，要加強(qiáng)對(duì)地圖測(cè)繪編制、地圖產(chǎn)品加工、地圖審核管理等流程以及規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)地圖的宣傳，引導(dǎo)大眾使用標(biāo)準(zhǔn)地圖。第四，測(cè)繪主管部門要不斷加大公益性標(biāo)準(zhǔn)地圖的供給，更好地滿足公眾需求，通過提供準(zhǔn)確權(quán)威的公益性地圖服務(wù)，有效提升公眾對(duì)“問題地圖”的識(shí)別能力，增強(qiáng)公眾的國家版圖意識(shí)和安全防范意識(shí)，維護(hù)國家版圖尊嚴(yán)，維護(hù)國家的主權(quán)、安全和利益。

（二）加強(qiáng)出版從業(yè)人員培訓(xùn)，提高把關(guān)能力

第一，加強(qiáng)對(duì)出版從業(yè)人員關(guān)于《中華人民共和國測(cè)繪法》《中華人民共和國保守國家秘密法》 《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》 《地圖管理?xiàng)l例》 《出版管理?xiàng)l例》《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》《新聞出版保密規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)及政策文件的培訓(xùn)，引導(dǎo)他們重視涉及地圖編制、管理、出版等法律條款的學(xué)習(xí)，提升他們的法律知識(shí)儲(chǔ)備。第二，加強(qiáng)對(duì)出版從業(yè)人員《中華人民共和國政府和吉爾吉斯共和國政府關(guān)于中吉國界線的勘界議定書》《中華人民共和國海島保護(hù)法》等相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，引導(dǎo)他們加強(qiáng)學(xué)習(xí)，掌握國際關(guān)系中一些基本的歷史常識(shí)（如不同歷史時(shí)期各國之間的關(guān)系、邊界的變遷情況、條款和協(xié)約等），避免地圖出版物中出現(xiàn)常識(shí)性錯(cuò)誤。第三，加強(qiáng)對(duì)出版從業(yè)人員的實(shí)踐訓(xùn)練以及關(guān)于地圖審核范圍、送審主體、審核內(nèi)容、審核程序及所需材料等知識(shí)的培訓(xùn)，使他們了解地圖出版物中容易出現(xiàn)哪些問題以及隨著時(shí)代發(fā)展有哪些內(nèi)容發(fā)生了變化，引導(dǎo)他們規(guī)范使用地圖，提升把關(guān)能力，切實(shí)提高地圖出版物的質(zhì)量。第四，出版從業(yè)人員要充分利用各種新聞媒介學(xué)習(xí)時(shí)政知識(shí)，關(guān)注國際局勢(shì)，掌握國際熱點(diǎn)，緊跟時(shí)代步伐。

（三）加強(qiáng)出版流程管控，提高地圖出版物質(zhì)量

第一，按照國家關(guān)于地圖行政審批管理的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)出版企業(yè)地圖出版資質(zhì)以及出版從業(yè)人員的資質(zhì)審核，避免出現(xiàn)無資質(zhì)編制出版、超資質(zhì)范圍出版以及“不按規(guī)定送審、不按審查意見修改、不按要求備案”的違法違規(guī)行為。第二，要加強(qiáng)對(duì)地圖出版物出版流程的管控，嚴(yán)把地圖選題審核關(guān)，嚴(yán)格審核編制水平不高、審校能力不強(qiáng)的地圖類出版社或期刊社上報(bào)的選題，從源頭保障地圖出版物的選題質(zhì)量；加強(qiáng)地圖類出版物的編、審、校流程管理，保證“三審三?！敝贫嚷涞綄?shí)處，特別是對(duì)引進(jìn)版權(quán)類出版物以及合作出版物中涉及地圖內(nèi)容的嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，以防“問題地圖”的出現(xiàn)。第三，行政審批部門應(yīng)優(yōu)化送審流程，提高審查效率，可依托測(cè)繪、出版、工商等相關(guān)部門以及國家或各省市的專業(yè)地圖出版機(jī)構(gòu)成立專門的地圖審核、檢查管理小組，不定期地對(duì)地圖出版物進(jìn)行專項(xiàng)檢查，進(jìn)一步加強(qiáng)地圖出版市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)地圖出版市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

五、結(jié) 語

隨著國家對(duì)版圖教育的日益重視以及對(duì)地圖出版物編制、出版、審核管理的日益規(guī)范，近年來地圖出版物的質(zhì)量有了很大提高。未來，我們應(yīng)繼續(xù)采取切實(shí)措施，加強(qiáng)國家版圖意識(shí)、地理信息安全知識(shí)的宣傳教育，增強(qiáng)全民國家版圖意識(shí)和地理信息保密意識(shí)；提高出版從業(yè)人員的把關(guān)能力，引導(dǎo)他們規(guī)范、正確使用引用地圖，切實(shí)承擔(dān)起維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全、維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、維護(hù)民族尊嚴(yán)和團(tuán)結(jié)、保障國家安全利益的責(zé)任。各級(jí)測(cè)繪行政主管部門以及地圖出版單位要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)地圖出版市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況、新問題，積極采取應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)一步完善各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)出版資質(zhì)、出版流程等方面的管控，優(yōu)化審核流程，加大地圖出版物質(zhì)量抽查力度，進(jìn)一步規(guī)范我國地圖出版物市場(chǎng)。