互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型

林彤彤

（中山大學(xué)新華學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，廣州 510520）

一、互聯(lián)網(wǎng)金融現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)精神和技術(shù)進(jìn)行金融模式創(chuàng)新，互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)運(yùn)而生，成為新興的競(jìng)爭(zhēng)型金融業(yè)態(tài)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和金融行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，傳統(tǒng)金融制度帶來(lái)的金融供給已無(wú)法很好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)的金融需求。因此，互聯(lián)網(wǎng)金融借助于新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及社會(huì)契機(jī)，擁有了更為廣闊的行為空間，豐富金融產(chǎn)品市場(chǎng)種類的同時(shí)，也為公眾提供了更多選擇。在廣泛意義上，學(xué)者們將這些基于新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展起來(lái)的金融模式稱之為“互聯(lián)網(wǎng)金融”，其核心特征是基于互聯(lián)網(wǎng)精神，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，以云數(shù)據(jù)整合為基礎(chǔ)而構(gòu)建的具有相應(yīng)金融功能的金融業(yè)態(tài)。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視角來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)金融，不僅僅是一種創(chuàng)新的金融工具，其以互聯(lián)網(wǎng)信息社會(huì)為底層制度及基礎(chǔ)聯(lián)結(jié)的結(jié)構(gòu)，背后所隱藏的金融風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都顯著區(qū)別于傳統(tǒng)金融?；ヂ?lián)網(wǎng)金融借助于新技術(shù)應(yīng)用，成為具備強(qiáng)創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，在我國(guó)金融市場(chǎng)扮演著重要角色，但不容忽視的是，互聯(lián)網(wǎng)金融也帶來(lái)了新的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，傳統(tǒng)金融基于柜臺(tái)人際互動(dòng)的交易模式，或通過(guò)中介金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易，其模式較為固定，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，地方政府通過(guò)動(dòng)員屬地化資源和力量，結(jié)合傳統(tǒng)治理手段，不難對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解。然而，互聯(lián)網(wǎng)金融具備的互聯(lián)網(wǎng)特征即復(fù)雜性（可分為涌現(xiàn)性、集成性和連通性），密集且急速擴(kuò)大了金融交易的范圍和對(duì)象，金融交易不再拘泥于傳統(tǒng)模式，建立了線上交易世界。因此，互聯(lián)網(wǎng)金融潛藏著極大的外部性。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的運(yùn)行都具有深遠(yuǎn)的意義，是國(guó)家治理不得不面對(duì)的新課題。因此，理解互聯(lián)網(wǎng)金融這一新興態(tài)勢(shì)所帶來(lái)的社會(huì)治理挑戰(zhàn)，并推動(dòng)政府機(jī)制轉(zhuǎn)型，具有重要意義。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的發(fā)展演變

2013 年是互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展元年，以天弘基金為首的高于傳統(tǒng)金融產(chǎn)品投資收益的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品開始受到追捧。隨著互聯(lián)網(wǎng)征信、移動(dòng)支付、金融云等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅速鋪開，互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品開始迅速低成本規(guī)?；貜?fù)制。但一系列快速發(fā)展帶來(lái)的是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融危機(jī)事件頻發(fā)，政府為應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)實(shí)施的不同監(jiān)管可劃分為三個(gè)時(shí)期，即包容性監(jiān)管時(shí)期、原則性監(jiān)管時(shí)期以及運(yùn)動(dòng)性監(jiān)管時(shí)期。

2013 年前對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)實(shí)施的監(jiān)管時(shí)期屬于包容性監(jiān)管時(shí)期，指政府通過(guò)營(yíng)造適當(dāng)寬松的行業(yè)環(huán)境，通過(guò)各項(xiàng)措施大力推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)的形成。2008 年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中小微企業(yè)面臨融資難的困境，政府為扶持促進(jìn)該群體，放寬了對(duì)民間借貸的標(biāo)準(zhǔn)及要求，互聯(lián)網(wǎng)金融作為一種普惠金融，在這一有利的政策背景下，有了更寬廣的發(fā)展前景。2015 年中國(guó)人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，是原則性監(jiān)管階段開始的重要特征，《意見》對(duì)互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資等互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)分工進(jìn)行明確，并進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，明確業(yè)務(wù)邊界。運(yùn)動(dòng)性監(jiān)管階段，指政府在2016—2017 年對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)展開的一系列專項(xiàng)治理，較為有代表意義的是2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》，該時(shí)期的種種強(qiáng)力而快速的整頓措施，在短時(shí)間的成效明顯，但從長(zhǎng)期來(lái)看，其著重強(qiáng)調(diào)事后懲罰的、通過(guò)監(jiān)管部門的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)管對(duì)象的面貌予以定位、影響甚至改變的做法，讓政府治理面臨一定困境，面對(duì)這一挑戰(zhàn)，政府需進(jìn)一步尋求監(jiān)管新模式。

三、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)給政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

（一）競(jìng)合格局復(fù)雜化，金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管走向深水區(qū)

公共利益和社會(huì)福祉是政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的基石和出發(fā)點(diǎn)，政府有權(quán)力也有義務(wù)通過(guò)立法等手段對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。2017 年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)深化金融改革的若干意見》（中發(fā)〔2017〕23 號(hào)）首次指出地方政府對(duì)“7+4”型金融機(jī)構(gòu)（包括七類機(jī)構(gòu)和四類場(chǎng)所）的監(jiān)管事權(quán)，這不僅是對(duì)金融監(jiān)管體制的細(xì)化，也確立了地方金融監(jiān)管的地位。值得重視的是，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸增大，各經(jīng)濟(jì)指標(biāo)起伏不定，充滿了變數(shù)。而與此同時(shí)，基于復(fù)雜的競(jìng)合格局，地方區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)面廣且交易風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)，地方金融監(jiān)管部門面臨的挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)金融突破地域的限制使得政府面臨新的監(jiān)管權(quán)限、權(quán)責(zé)歸屬等機(jī)制問(wèn)題，這是互聯(lián)網(wǎng)金融的本質(zhì)屬性，也是政府無(wú)法忽視的問(wèn)題。總體來(lái)說(shuō)，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的不斷發(fā)展及壯大，各式金融產(chǎn)品層出不窮，構(gòu)建了復(fù)雜的競(jìng)合格局，各方面博弈激烈。微觀上，政府需對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；宏觀上，政府也需整體把控整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)風(fēng)向，從而開展全面的監(jiān)管活動(dòng)。

（二）政府“求穩(wěn)”與市場(chǎng)“求變”產(chǎn)生矛盾

互聯(lián)網(wǎng)金融交易的大眾性及傳播性比傳統(tǒng)金融服務(wù)更廣。對(duì)于社會(huì)投資者而言，首先，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)金融天然的不確定性，這類新金融產(chǎn)品由出現(xiàn)開始就帶著變化的色彩，具有變化性和不穩(wěn)定性，這也是為何其能不斷創(chuàng)新的緣由。再者，互聯(lián)網(wǎng)金融的投資門檻較傳統(tǒng)金融產(chǎn)品低，易操作性、快捷性也來(lái)源其寬松的篩選標(biāo)準(zhǔn)，投資者形形色色、規(guī)模龐大，但由于不同投資者的金融知識(shí)儲(chǔ)備不同，也造成了參差不齊的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，風(fēng)險(xiǎn)承受能力較差的投資者更容易遭受損失，這也是互聯(lián)網(wǎng)金融作為一種普惠金融無(wú)法回避的弊端。近年來(lái)，打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用制度優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的沖擊，從而起到維穩(wěn)的作用，是政府進(jìn)行金融治理的核心內(nèi)容。防范系統(tǒng)性以及區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)是政府治理中的核心任務(wù)。也可以說(shuō)，金融維穩(wěn)是目標(biāo)。但互聯(lián)網(wǎng)金融的風(fēng)險(xiǎn)特征以及對(duì)社會(huì)的滲透性，是政府無(wú)法回避面對(duì)的難題。

（三）互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)下的政府治理能力需要提升

金融治理的實(shí)際效果與中央和地方的權(quán)責(zé)配置、條塊部門間的協(xié)同關(guān)系密不可分。面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在張力，地方政府面臨權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的壓力。中央為主、地方為輔是金融治理體制的核心特征，但不得不注意的是，金融與技術(shù)的深度融合使得金融風(fēng)險(xiǎn)具備跨域性，主與輔難以被清晰界定，對(duì)政府間協(xié)同治理能力提出了更高要求。面對(duì)新型金融業(yè)態(tài)時(shí)，各級(jí)政府的治理權(quán)責(zé)需得到更為明確界定的制度。此外，受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方信息宣傳力度影響，各地區(qū)實(shí)際治理水平不盡相同，但這不是互聯(lián)網(wǎng)金融治理技術(shù)應(yīng)用的唯一影響因素，也不存在完全正相關(guān)關(guān)系。互聯(lián)網(wǎng)金融為經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了紅利與契機(jī)的同時(shí)，也帶來(lái)了新的問(wèn)題，需要增強(qiáng)中央與地方的協(xié)同治理能力，提高各部門協(xié)作水平。

（四）合作治理下的集體利益偏好博弈

“阿羅定理”指出，政府不可能從個(gè)人偏好順序推導(dǎo)出群體偏好的順序。一方面，通過(guò)公眾個(gè)人偏好或利益得出集體偏好利益是十分困難的，加之網(wǎng)絡(luò)環(huán)境因素干預(yù)，即使是政府與公眾一同進(jìn)行的公共決策，也很難得到合理公正的結(jié)果；另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)金融政策效果的復(fù)雜性和社會(huì)信息的不對(duì)稱，部分公眾難以對(duì)金融政策有充分的了解，公眾往往從自身偏好及利益出發(fā)，著眼于眼前利益，難以預(yù)測(cè)其對(duì)整體社會(huì)的影響，這是集體利益下公眾與政府間的偏好博弈，這給政府在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)治理的政策制定、政策執(zhí)行帶來(lái)效益風(fēng)險(xiǎn)，容易形成公眾的無(wú)效參與的局面。政府應(yīng)發(fā)揮好“澄清謬誤、明辨是非”的作用，積極向公眾宣傳理性的理財(cái)觀念，對(duì)不實(shí)的具有煽動(dòng)性的言論要依法作出處罰，及時(shí)向社會(huì)公眾公布。通過(guò)構(gòu)建政務(wù)新媒體平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)的公開透明，構(gòu)建多元互動(dòng)的新政務(wù)媒體，讓公眾發(fā)揮同步監(jiān)管的作用。對(duì)惡意傳播虛假消息的新媒體，政府應(yīng)聯(lián)合網(wǎng)管部門對(duì)該類賬號(hào)予以處罰和封號(hào)。對(duì)網(wǎng)上惡意詐騙信息，政府應(yīng)用清晰的事實(shí)證據(jù)及時(shí)予以澄清和辟謠，引導(dǎo)公眾理性思考，提高是非辨別的能力。如何推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公眾和政府合作治理效益的最大化，是亟待政府思考的問(wèn)題。

四、新的風(fēng)險(xiǎn)特征下政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的思路

（一）推進(jìn)地方金融監(jiān)管立法

加強(qiáng)金融監(jiān)管法規(guī)監(jiān)管，是在新風(fēng)險(xiǎn)特征下政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度保障，有別于傳統(tǒng)立法的考慮角度，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管需站在跨域治理、綜合治理的角度，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的特性進(jìn)行規(guī)范和制定。一方面，充分重視互聯(lián)網(wǎng)金融的特性，法規(guī)制定需與互聯(lián)網(wǎng)法規(guī)相結(jié)合，突破傳統(tǒng)金融監(jiān)管的瓶頸。另一方面，除了受客戶投資行為、利率變動(dòng)及金融市場(chǎng)的波動(dòng)影響，政府政策與金融活動(dòng)有著密切聯(lián)系，深刻影響著金融市場(chǎng)及風(fēng)險(xiǎn)的形成。因此，政府出臺(tái)相關(guān)金融政策時(shí)，應(yīng)充分結(jié)合市場(chǎng)現(xiàn)狀，進(jìn)行深度調(diào)研及試行，在實(shí)施過(guò)程中，要謹(jǐn)防政策的執(zhí)行偏差造成的政府失靈，使得金融機(jī)構(gòu)及各方力量可以各司其職、有法可循，形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的法規(guī)體系。另外，單憑借法律法規(guī)來(lái)滿足監(jiān)管需求是不夠的，政府應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)和研判，實(shí)現(xiàn)“線上政務(wù)+線下政策”預(yù)警信息和現(xiàn)實(shí)施政行為的相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化，重視輿論的導(dǎo)向性；讓透明政務(wù)成為互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要保障，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，降低風(fēng)險(xiǎn)。此外，基于進(jìn)一步維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的目標(biāo)，政府應(yīng)落實(shí)地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任制度，對(duì)收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行研判和篩選。提升地方金融監(jiān)管力量及專業(yè)水平，形成風(fēng)險(xiǎn)防范的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

（二）強(qiáng)化管理方式，規(guī)避網(wǎng)絡(luò)次生危機(jī)

面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融帶來(lái)的不確定風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)強(qiáng)化管理方式，實(shí)事求是，杜絕形式主義和弄虛作假。我國(guó)政府參與式治理的進(jìn)一步深入，政府在面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需加強(qiáng)管理方式，不能采取溫吞回避的態(tài)度，加強(qiáng)現(xiàn)代治理思維以降低網(wǎng)絡(luò)次生危機(jī)。其次，運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行度量，如內(nèi)部評(píng)級(jí)法對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的度量、VaR 度量法應(yīng)對(duì)利率風(fēng)險(xiǎn)的管理等，有助于政府快速針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)特征提出應(yīng)對(duì)方案和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理策略。另外，不容忽視的是，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的實(shí)現(xiàn)主要有賴于網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)，這也給互聯(lián)網(wǎng)金融交易活動(dòng)帶來(lái)了操作性風(fēng)險(xiǎn)，由于內(nèi)部程序的不完善和失靈，極易產(chǎn)生直接或間接的風(fēng)險(xiǎn)，而這一風(fēng)險(xiǎn)特性將被反應(yīng)速度較快的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)一步放大，便捷的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境為交易操作帶來(lái)了便利，也為風(fēng)險(xiǎn)的傳播創(chuàng)造了條件。除了運(yùn)用各式指標(biāo)法對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行度量，政府也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估，構(gòu)建科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。同時(shí)，政府還應(yīng)及時(shí)采取透明的調(diào)查機(jī)制，及時(shí)公開信息，以足夠的措施阻止謠言傳播，做好危機(jī)恢復(fù)對(duì)象的排序工作，針對(duì)性地有所側(cè)重，提出對(duì)應(yīng)的解決方案及執(zhí)行必要的預(yù)案措施，最大程度減少損失、降低危害，避免衍生其他次生事件，將事態(tài)盡快恢復(fù)到應(yīng)然狀態(tài)。

（三）實(shí)施“審慎監(jiān)管”下的金融風(fēng)險(xiǎn)管理

2008 年金融危機(jī)爆發(fā)后，以Basel III 為核心主旨的宏觀審慎監(jiān)管仍是主流治理理念。目前，金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的核心理念依舊是“審慎監(jiān)管”，政府在進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管中，應(yīng)充分掌握風(fēng)險(xiǎn)管理中的分散、對(duì)沖、轉(zhuǎn)移、規(guī)避及補(bǔ)償這五種手段。宏觀上，考慮各互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品組合的風(fēng)險(xiǎn)性及相關(guān)度，在微觀上對(duì)組合風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行監(jiān)控，是金融機(jī)構(gòu)與政府需長(zhǎng)期關(guān)注的要點(diǎn)，從而保證在金融資產(chǎn)的不停波動(dòng)中，有一個(gè)比較穩(wěn)定的收益水平，維持金融市場(chǎng)的穩(wěn)定與發(fā)展。另一方面，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)該具備強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)各環(huán)節(jié)人員的自覺(jué)性。從管理角度的實(shí)際出發(fā)，與系統(tǒng)開發(fā)者、金融機(jī)構(gòu)盡快協(xié)調(diào)形成一套通用的語(yǔ)言標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類型及產(chǎn)生原因進(jìn)行分析得出判斷，監(jiān)控各種交易活動(dòng)背后的風(fēng)險(xiǎn)，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，根據(jù)已出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、評(píng)估和計(jì)量?？朔芾頊笮裕坏╋L(fēng)險(xiǎn)得到了確認(rèn)，政府應(yīng)立即采取主動(dòng)積極的風(fēng)險(xiǎn)控制手段，從而確保金融活動(dòng)在有效的風(fēng)險(xiǎn)控制背景下展開，及時(shí)跟蹤和掌握最前沿的科技實(shí)踐，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制行為的針對(duì)性，引導(dǎo)和推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展。