中國超大特大城市實施交通擁堵收費的可行性研究

顧文然

（1.南安普頓大學， 英國 南安普頓 SO17 1BJ）

目前，越來越多的城市開始關(guān)注嚴重的交通擁堵問題，學者們提出了向道路使用者收費的策略來調(diào)節(jié)交通流量，以減少交通擁堵。Pigou,A.C.(1932)[1]提出了道路擁堵收費作為一種提高分配效率的策略的理論，從那時起，經(jīng)濟學家和城市管理者們一直在研究推動政府收取道路擁堵收費，以使道路使用者面臨的實際價格與社會總成本相匹配。根據(jù)Walters(1961)[2]和Vickrey(1963)[3]的說法，道路使用者應該支付額外的費用，以彌補其他旅行者因此而產(chǎn)生的更高成本。他們還認為，這種支付可以鼓勵用戶有效利用道路上的可用資源。如果不對道路使用者征收費用，交通流量無疑會上升，會進一步加深城市道路的擁堵水平，這將導致更長的旅行時間和更不可靠的交通，與擁堵相關(guān)的空氣污染也將上升。

1 倫敦交通擁堵收費計劃(LCCS)的背景和運作

1.1 背景

20世紀60年代初，英國交通部委托R.J.Smeed教授領導的一個小組對英國提高道路使用費的各種計劃和可行性進行調(diào)查，并撰寫了一份報告。該小組的調(diào)查顯示，單純征收機動車稅會提高人們的出行成本，而不是降低他們出行的可能性，該報告建議直接向道路使用者收費。如果因造成交通擁堵而被收費，一些人會因此改變他們的出行方式，有助于解決交通擁堵問題。

自1960年以后，倫敦的汽車數(shù)量快速增長，到90年代末幾乎增加了兩倍，數(shù)量達到260萬輛，城市交通擁堵越來越嚴重。倫敦當局(GLA)于1999年獲得了對道路使用收費的權(quán)力(1999年議會法案)，倫敦交通擁堵收費計劃(LCCS)最終于2003年2月17日實施。倫敦擁堵收費區(qū)(CCZ)在倫敦市中心22 km2的區(qū)域，包括金融中心、政府辦公區(qū)、威斯敏斯特宮、主要購物區(qū)和著名的旅游景點等；擁堵中心區(qū)域收費時間為周一至周五7:00- 18:00，周六至周日12:00- 18:00，法定假日除外。

1.2 LCCS的運作特點

1.2.1 費用及收取

倫敦自交通擁堵實施收費之后，其擁堵收費區(qū)收取的費用在不斷增加。從2003年最初的每日5英鎊的固定收費，到2020年倫敦交通局制定的每日15英鎊的最新價格，每次平均增加約25%的擁堵費，以進一步減少交通量，解決道路交通擁堵問題。倫敦的擁堵收費區(qū)沒有固定人工收費站或其他流動人工收費點，均由電子攝像機用來幫助收費。為了監(jiān)控收費區(qū)域內(nèi)的車道，并向自動車牌識別軟件提供高質(zhì)量的視頻信號，整個收費區(qū)域有一個由203個攝像機站組成的網(wǎng)絡，這些攝像機站分散設置在擁堵收費區(qū)域的每個入口和出口以及整個收費區(qū)域內(nèi)。自動車牌識別軟件會讀取和記錄每個進入和離開收費區(qū)的車牌，還會自動篩選出沒有繳納費用的車輛，并向車主發(fā)出100英鎊的罰款通知(PCN)。如果在14 d內(nèi)及時支付，罰款將降至50英鎊；如果28 d內(nèi)仍未支付罰款，罰款將增加到150英鎊。

1.2.2 配套設施

在實行交通擁堵收費的同時，配套有其他交通設施，可以使公共交通和其他替代交通方式更方便、更快捷、更可靠，以此鼓勵人們大量使用公共交通工具。因此，改善公共交通的服務環(huán)境和乘坐體驗，促進社會和諧與寬容至關(guān)重要。對此，倫敦交通局及時優(yōu)化公共交通線路，并積極提供更加頻繁的公交服務和更大的公共汽車。隨著越來越多的人使用公共交通工具，倫敦交通局已經(jīng)實施了公交優(yōu)先措施，主要是在連接擁堵收費區(qū)邊界的放射狀路線上設置指定公交車道。為了確定是否有公共汽車專用車道的空間，倫敦交通局修改了公共汽車專用車道的計劃，并徹底調(diào)查了連接周邊的每條放射形路線，巴士專用道的長度由200～800 m不等，部分巴士專用道的設計結(jié)合了行人過街實行巴士訊號優(yōu)先。

1.3 LCCS實施的影響

自從倫敦在指定區(qū)域征收擁堵費以來，交通和環(huán)境條件大大改善，交通流量有所減少，交通堵塞也有所緩解。倫敦交通局(Transport for London, 2003) 的一項影響評估顯示，2003年引入收費后，交通狀況有了顯著改善。特別是交通量從實施前的74.6萬輛/d下降到64萬輛/d，在收費時間內(nèi)進入該區(qū)域的四輪及以上車輛總數(shù)減少了18%(Transport for London, 2004b)，而車速提高了近20%(從14.3 km/h提高到16.7 km/h)，延誤分鐘數(shù)減少了30%(Transport for London,2005)；進入該地區(qū)的交通構(gòu)成發(fā)生了明顯變化（表1），證實了之前的預測結(jié)果，即大多數(shù)人改變出行方式，選擇使用自行車、摩托車或乘坐公共汽車、出租汽車等公共交通工具。

表1 實施擁堵收費后第一年進入收費區(qū)域車輛的變化百分比

倫敦交通局又適時在內(nèi)環(huán)路取消了擁堵費，引導人們改變他們的出行路線選擇，當人們的出發(fā)地和目的地都在收費區(qū)域之外時，他們會選擇內(nèi)環(huán)路出行。根據(jù)2004年內(nèi)環(huán)道路交通統(tǒng)計，2003-2004年，內(nèi)環(huán)道路車輛行駛總公里數(shù)增加了4%(Transport for London，2004b)。為防止內(nèi)環(huán)交通堵塞的加劇，對其交通管理進一步完善。例如，在車流量較少的放射形道路上，綠燈時間減少了1 ～2 s，而在內(nèi)環(huán)道路上，綠燈時間增加了2～3 s，這些調(diào)整使環(huán)城公路運行平穩(wěn)。

2 以北京為例，研究中國超大特大城市實施交通擁堵收費的可行性

2.1 北京適合征收城市交通擁堵費的條件

2.1.1 交通網(wǎng)絡

北京市具有很強的單中心性，大部分居民集中在主城區(qū)。北京交通網(wǎng)絡的特點是徑向交通網(wǎng)絡。其中，環(huán)路系統(tǒng)與一些徑向高速公路相結(jié)合，形成了城市道路網(wǎng)絡的基礎；倫敦的交通網(wǎng)絡也是徑向的，內(nèi)環(huán)圍繞市中心，外環(huán)以及高速公路位于城市郊區(qū)環(huán)繞城市，并與多條繁忙的徑向道路相交。因此，在固有的交通條件方面，如路網(wǎng)設置，北京和倫敦的路網(wǎng)設置相似。在研究北京的擁堵收費政策的可行性時，倫敦的擁堵收費政策是一個有價值的借鑒。

2.1.2 交通擁堵

中國機動車保有量的快速增長，在1990-2006年增長了570%(中國統(tǒng)計年鑒，2007)，截至2017年，北京有600萬輛汽車，汽車保有量的大幅增加導致城市的交通擁堵更加嚴重。根據(jù)Riley(2002)[4]和趙鵬(2014)[5]的研究，2010-2017年，北京主要道路的早高峰速度從53 km/h降至34 km/h；2017年，通勤者平均每年的延誤時間約為256 h。

北京市被分為3個部分:中心地區(qū)、內(nèi)郊和遠郊。中心地區(qū)是指首都的中心功能區(qū)，一般指四環(huán)以內(nèi)的區(qū)域，是人們的主要生活中心和城市的經(jīng)濟中心，是城市交通網(wǎng)絡的中心，也是北京交通擁堵最嚴重的地區(qū)。北京和倫敦城市交通擁堵相似的主要原因在于其都是徑向交通網(wǎng)絡，而且在城市規(guī)劃的早期，北京和倫敦的行政區(qū)劃相似，在道路網(wǎng)絡發(fā)達的地方建立了人們的生活區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展區(qū)。因此，北京可以借鑒倫敦經(jīng)驗，在市中心地區(qū)劃定一個區(qū)域征收交通擁堵費，以緩解交通壓力，減少交通擁堵。

2.1.3 政策支持

2011年9月，公安部、教育部、住建部、交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入實施城市道路交通管理暢通工程的指導意見》中明確指出，要求在大城市開展部分區(qū)域、路段、時間試行征收交通擁堵費政策研究，合理調(diào)節(jié)小汽車交通出行成本，引導市民減少私家車使用頻率。另外，交通擁堵也是冬季北京長期大范圍空氣污染的主要原因之一。因此，《北京市2013- 2017年清潔空氣行動計劃》中明確提出，研究城市低排放區(qū)域交通擁堵收費征收方案，推廣使用智能車輛電子收費識別系統(tǒng)，引導中心城區(qū)降低車輛強度。

2.2 北京征收擁堵費的潛在效益和成本

2.2.1 減少交通擁堵

根據(jù)對倫敦2003-2021年期間交通流量統(tǒng)計數(shù)據(jù)的回顧，自倫敦市區(qū)征收擁堵費以來，收費區(qū)域的交通流量一直在下降，2003-2021年間下降了約41%(圖1)。

北京市在工作日早上和晚上的高峰通勤時間是交通最擁擠的時候，周末旅游高峰與工作日旅游高峰不同，早高峰開始晚于工作日早高峰，周六交通擁堵通常比周日更嚴重[6](溫慧敏，孫建平，張曦，2014)。與倫敦擁堵中心區(qū)域收費時間及實施擁堵費后交通量的減少相比，預測北京市實施擁堵費后交通量將減少20%～30%。

2.2.2 經(jīng)濟成本

LCCS的資本投資，按2002年的價格計算，約為2億英鎊，其中大部分由中央政府提供(Transport for London，2003a)。倫敦實施擁堵費的初始資本投入可以從擁堵費的初始預算中看出，在討論北京征收擁堵費的可行性時，可以識別車牌號碼的高清攝像系統(tǒng)有助于收取擁堵費因此，如果要在北京實施擁堵費政策，則需要額外的初始資本投資用于設備成本。

2.3 北京征收擁堵費的可行性展望

在北京市中心地區(qū)嘗試劃定一個區(qū)域?qū)Ω叻迤谲囕v進行收費，實行交通擁堵收費政策，能夠有效解決北京交通擁堵和環(huán)境污染問題，這個方案的實施將會帶來以下好處：①緩解交通擁堵。收費可以讓更多人選擇公共交通工具，避免私家車過多造成的交通堵塞。②可以讓一些大排量車輛在高峰時段避免上路，從而減少尾氣的排放，減少環(huán)境污染。③增加政府的收入。政府可以從中獲得財政收入，用于公共服務的提升和城市建設的投入。④激勵市民出行方式的改變。市民將更有可能試圖改變出行方式，會選擇騎自行車或者走路去上班、上學，從而減少汽車使用。⑤明智使用政府行政手段。在過去的幾年中，政府一直在尋求解決交通擁堵問題的方法，雖然這個問題看似不可解決，但實際上我們可以采取一些明智的措施來加以解決。

同時，為全面緩解北京交通擁堵，還應從以下方面綜合采取治理交通擁堵的措施：完善規(guī)劃、疏解中心城區(qū)功能和人口；加快道路交通基礎設施建設；加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度；改善自行車步行交通系統(tǒng)和駐車換乘條件；進一步加強機動車管理；提高交通管理和運輸服務水平等。

3 結(jié)語

本文以北京為例，將北京的實際交通狀況與倫敦的交通狀況進行比較，探討北京等中國超大特大城市實施交通擁堵收費的可行性，主要研究結(jié)果如下:①北京和倫敦具有放射狀交通網(wǎng)絡，最嚴重的擁堵區(qū)域均集中在生活中心、城市的經(jīng)濟中心和交通網(wǎng)絡的中心。因此，北京可以借鑒倫敦征收交通擁堵費，以緩解市中心的交通擁堵，指定收費區(qū)域可為北京市二環(huán)以內(nèi)；②根據(jù)倫敦實施擁堵費后幾十年的交通分析，預測北京引入擁堵費做法將使交通流量減少20%～30%；③實施交通擁堵收費需要在早期階段投入大量資金，包括設備成本和項目管理成本。本文雖然提出了解決北京等中國超大特大城市交通擁堵的方法，但具體的項目規(guī)劃和成本投資還有待進一步探討。交通擁收堵收費方案的實施需要時間和努力，相信未來我們將會看到這個方案所帶來的益處。