城鄉(xiāng)關(guān)系變遷與農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)建設(shè)①

王 瑜 程令偉

一、問題的提出

在我國(guó)快速老齡化的進(jìn)程中,農(nóng)村率先進(jìn)入老齡社會(huì)、邁向超老齡化階段。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù),農(nóng)村60歲、65歲及以上老人占比分別為23.81%和17.72%,比城鎮(zhèn)分別高出7.99個(gè)百分點(diǎn)和6.61個(gè)百分點(diǎn)(1)第七次全國(guó)人口普查結(jié)果公布這些數(shù)據(jù)事關(guān)“老”話題.民政部網(wǎng).(2021-05-12)[2022-11-16].https://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202105/20210500033740.shtml。,而10年前,差距分別為3.19個(gè)百分點(diǎn)和2.26個(gè)百分點(diǎn)(2)農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀調(diào)查 農(nóng)村人口老齡化快于城市.央視網(wǎng).(2022-03-28)[2022-11-16].http://sannong.cctv.com/2022/03/28/ARTINPFX2DbevFqIAVIaQgbp220328.shtml。。在當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)以及醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)存在差距的現(xiàn)實(shí)條件下,家庭、鄉(xiāng)村、政府都對(duì)農(nóng)村老齡社會(huì)問題應(yīng)對(duì)不暇。特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村,相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與相對(duì)滯后的養(yǎng)老體系建設(shè),難以應(yīng)對(duì)人口快速老齡化帶來的挑戰(zhàn)。一方面,青壯年勞動(dòng)力的離土離鄉(xiāng)不僅加劇了農(nóng)村老齡化程度,也弱化了家庭養(yǎng)老功能。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)、家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、村社傳統(tǒng)弱化等多層面的變遷疊加,使“未富先老”“未備先老”的矛盾在農(nóng)村顯得尤為突出。另一方面,跨期來看,農(nóng)村勞動(dòng)力在空間性的城鄉(xiāng)流動(dòng)過程中,也伴隨著縱向的生命周期流動(dòng)。即在青壯年時(shí)期流入城市,伴隨著家庭生命周期的運(yùn)動(dòng)變化過程,在完成養(yǎng)育子女等一系列任務(wù)后邁入中老年,在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力喪失時(shí)往往退回農(nóng)村。這意味著,有相當(dāng)一部分群體在城鎮(zhèn)的勞動(dòng)并未獲得相應(yīng)的社會(huì)化養(yǎng)老的“反哺”。也正是在這個(gè)意義上,農(nóng)村的養(yǎng)老問題可謂是中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中宏觀層面的城鄉(xiāng)關(guān)系與微觀層面的農(nóng)民生命歷程的一個(gè)投射。

綜合人口老齡化狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承受能力來看,我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的人口老齡化問題尤為嚴(yán)峻。面對(duì)農(nóng)村嚴(yán)峻的人口老齡化局勢(shì),“人力”和“財(cái)力”是制約農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的兩大核心問題(劉妮娜,2017)。有觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)對(duì)老齡化和解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的主要思路應(yīng)當(dāng)是按照低成本、原住地以及互助原則,開展以村莊為基礎(chǔ)和以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)的農(nóng)村互助養(yǎng)老(賀雪峰,2022),或稱互助型社會(huì)養(yǎng)老模式。也有觀點(diǎn)從結(jié)構(gòu)視角分析,以縣域?yàn)閱卧厮苻r(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系,形成環(huán)境、政策、需方、供方互動(dòng)的綜合場(chǎng)域(胡宏偉等,2022),以縣域?yàn)榛疽?guī)劃和行動(dòng)單元來統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)(劉二鵬等,2022),同時(shí)實(shí)踐中也有相對(duì)成熟的探索構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗(yàn)(張艷霞等,2022)。但不論是挖掘農(nóng)村內(nèi)生資源開展互助養(yǎng)老,還是構(gòu)建縣域統(tǒng)籌的養(yǎng)老體系,實(shí)際上都將農(nóng)村社區(qū)作為基本組織單元,而該組織單元若要切實(shí)發(fā)揮養(yǎng)老支持功能,就必須具備單元范圍內(nèi)有效的制度化養(yǎng)老的組織基礎(chǔ)。這種制度化養(yǎng)老組織基礎(chǔ),既可以支撐社區(qū)有效整合內(nèi)外部養(yǎng)老資源用于開展互助養(yǎng)老,也可以有機(jī)嵌入縣域養(yǎng)老體系,在微觀個(gè)體和縣域養(yǎng)老體系之間搭建橋梁。而現(xiàn)實(shí)問題在于,多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老組織,如村集體、家庭等,在發(fā)揮養(yǎng)老功能方面逐漸式微,無法承擔(dān)起整合養(yǎng)老資源和提供養(yǎng)老服務(wù)的功能,而新的替代性養(yǎng)老組織還未形成,由此導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老處于“組織真空”狀態(tài)。這一狀態(tài)使得外部組織與資源的進(jìn)入效率和效果大打折扣。組織真空狀態(tài)的形成,也與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化宏觀結(jié)構(gòu)變遷下的人口流動(dòng)與農(nóng)村社會(huì)變遷關(guān)系密切。因此,對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系變遷與農(nóng)村養(yǎng)老組織的討論,不僅有助于理解農(nóng)村養(yǎng)老問題,也有助于理解農(nóng)村老齡社會(huì)所面臨的一系列治理問題。在未來一段時(shí)期內(nèi),我國(guó)老齡化程度將進(jìn)一步深化,而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題若非公共政策調(diào)節(jié),恐怕長(zhǎng)期難以消解。為積極應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn),中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》,將積極應(yīng)對(duì)老齡化提為國(guó)家戰(zhàn)略。在這一宏觀政策背景下,本文將基于城鄉(xiāng)關(guān)系變遷視角回顧農(nóng)村老齡社會(huì)的變化歷程和養(yǎng)老的組織形式變遷,分析當(dāng)前農(nóng)村老齡社會(huì)治理存在的真實(shí)問題,并在此基礎(chǔ)上討論重建農(nóng)村老齡社會(huì)的邏輯路徑。

二、城鄉(xiāng)關(guān)系變遷視角下的農(nóng)村養(yǎng)老問題

(一)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷視角下的農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)演變

從城鄉(xiāng)關(guān)系變遷視角審視不同階段農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)演變,有助于理解農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)的結(jié)構(gòu)性因素的變化,以便更有縱深感地認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)問題的發(fā)生根源。由于從鄉(xiāng)村外部發(fā)動(dòng)的工業(yè)化與城市化的力量非常強(qiáng)大,迄今為止,城鄉(xiāng)關(guān)系尚處于“城市偏向”往“城鄉(xiāng)融合”調(diào)整的過程之中。也因此,城鄉(xiāng)關(guān)系對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)化的形塑遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過因農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)需求引發(fā)的城鄉(xiāng)互動(dòng)。在此背景下,城鄉(xiāng)關(guān)系變遷也形塑著農(nóng)村養(yǎng)老資源與養(yǎng)老組織形式的變遷,或者說,農(nóng)村養(yǎng)老的組織形式與資源供給來源變化內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型之中。

基于城鄉(xiāng)關(guān)系變遷視角,新中國(guó)成立以來農(nóng)村老齡社會(huì)的發(fā)展可以總結(jié)為農(nóng)村集體化時(shí)期、改革開放至分稅制改革前時(shí)期、分稅制改革至新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期、新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期、全面建成小康與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興時(shí)期五個(gè)階段。

1.農(nóng)村集體化時(shí)期

新中國(guó)成立以來,為了快速實(shí)現(xiàn)發(fā)展工業(yè)化的初始積累,農(nóng)村建立了一套高度組織化的生產(chǎn)體系,城市建立了單位制,并產(chǎn)生了城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。這一時(shí)期,公共服務(wù)體系逐步在城市建立,呈現(xiàn)出“單位辦社會(huì)”、單位包辦福利的特征。在農(nóng)村,集體既是基本的組織生產(chǎn)單位,也是生活資料的分配單位,城鄉(xiāng)關(guān)系由以戶籍制度為外在表現(xiàn)形式的財(cái)政體制和福利制度安排所形塑。與城市單位福利相比,農(nóng)村養(yǎng)老資源主要來自農(nóng)村內(nèi)部,村莊公共事務(wù)與社會(huì)福利事業(yè)主要由村集體承擔(dān),養(yǎng)老責(zé)任主要由家庭、村集體承擔(dān),如村集體辦養(yǎng)老院、工分補(bǔ)償?shù)取?/p>

2.改革開放至分稅制改革前時(shí)期

20世紀(jì)80年代,農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革,建立了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制,農(nóng)村集體化生產(chǎn)方式逐步解體,村集體失去了對(duì)生產(chǎn)生活資源的控制權(quán)與支配權(quán)。由于農(nóng)作制度向非集體化的變遷和集體化農(nóng)業(yè)組織的瓦解,農(nóng)村原來用來提供當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品的供給機(jī)制也失去了存在的基礎(chǔ)(張軍,何寒熙,1996),削弱了村集體提供公共物品和開展福利事業(yè)的能力,其中就包括村集體對(duì)老年人的支持,但是這個(gè)階段農(nóng)村養(yǎng)老并未成為突出的公共政策議題。一方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使家庭重新獲得生產(chǎn)的自主權(quán),實(shí)現(xiàn)了一定的家庭積累,保障了家庭養(yǎng)老功能的正常發(fā)揮;另一方面,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革激發(fā)了農(nóng)村內(nèi)生性動(dòng)力與創(chuàng)造力,“分灶吃飯”的財(cái)政大包干體制也在很大程度上提升了地方政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社隊(duì)企業(yè)在這一時(shí)期得到快速發(fā)展,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并且承擔(dān)了一部分提供村莊公共品、發(fā)展鄉(xiāng)村福利事業(yè)(包括困難老人救助等)的責(zé)任。

3.分稅制改革至新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期

分稅制改革的一個(gè)非預(yù)期后果是讓地方政府辦集體企業(yè)的熱情迅速下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)制,逐漸走向衰落(周飛舟,2006)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社隊(duì)企業(yè)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)等公共事務(wù)的支持能力下降。同時(shí),這一時(shí)期正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型初期,國(guó)家發(fā)展的中心在城市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰敗造成家庭適齡勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工(3)自2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局建立農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查制度以來,歷年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)民工的規(guī)模從2008年的22 542萬人增長(zhǎng)到2019年的29 077萬人,其中外出農(nóng)民工的規(guī)模從2008年的14 041萬人增長(zhǎng)到2019年的17 425萬人(數(shù)據(jù)來源:2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng).(2010-03-19)[2022-10-20].http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html;2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng).(2020-04-30)[2022-10-20].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html)。如果說本地農(nóng)民工尚有便利照顧農(nóng)村家庭的地緣條件,那么外出農(nóng)民工的規(guī)模增長(zhǎng)則會(huì)根本性地加快農(nóng)村的老齡化進(jìn)程。。這種“孔雀東南飛”式的勞動(dòng)力外流導(dǎo)致家庭照護(hù)傳統(tǒng)難以為繼,并形成“自我維持型”照護(hù)困境(程令偉,王瑜,2021),農(nóng)村社會(huì)福利供給處于“真空狀態(tài)”。在養(yǎng)老方面,因?yàn)槿鄙僦С纸M織,老齡基礎(chǔ)設(shè)施、制度體系等方面建設(shè)滯后。其客觀結(jié)果是,一方面進(jìn)城務(wù)工增加了農(nóng)民家庭的現(xiàn)金收入,提升了家庭養(yǎng)老的現(xiàn)金資源;另一方面則形成了大規(guī)模的家庭分離,對(duì)老年人的照養(yǎng)、陪伴和關(guān)愛變得愈加缺乏,老人留守農(nóng)村開始成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象(4)勞動(dòng)力流動(dòng)的客觀后果之一是導(dǎo)致農(nóng)村(常住)人口老齡化高于城市,即老齡化城鄉(xiāng)倒置。2010年,全國(guó)城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村65歲及以上人口比重分別為7.7%、7.8%和10.1%,2019年則分別達(dá)到12.6%、11.6%和14.7%。2019年,相比城市和鎮(zhèn),鄉(xiāng)村65歲及以上人口比重要高出2～3個(gè)百分點(diǎn),比城市和鎮(zhèn)更早進(jìn)入老齡社會(huì)(65歲及以上人口比重超過14%)。同時(shí),鄉(xiāng)村80歲及以上的老齡人口比重更高。2010年和2019年數(shù)據(jù)分別來源于《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》和《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。其中,2019年數(shù)據(jù)為2019年人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。,甚至出現(xiàn)農(nóng)村老人自殺等事件(劉燕舞,2013)。

4.新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期

21世紀(jì)初期,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題凸顯,“三農(nóng)”問題嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提上發(fā)展議程。2003年,黨的十六屆三中全會(huì)明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,著力解決城鄉(xiāng)收入差距加大、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)不均等問題。2005年,國(guó)家提出“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)關(guān)系方針,推進(jìn)一系列減負(fù)惠農(nóng)改革措施,如農(nóng)村稅費(fèi)改革等。同時(shí),農(nóng)村大量基本公共服務(wù)被納入國(guó)家公共支出和公共職責(zé),大量資源投入農(nóng)村。相應(yīng)地,農(nóng)村養(yǎng)老的供給來源逐步外移和上移。自2009年起,全國(guó)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)(5)在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)之前,各地自1992年以來根據(jù)民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(民辦發(fā)〔1992〕2號(hào))已開展了一輪農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(含1991年被列為全國(guó)統(tǒng)一試點(diǎn)地區(qū)開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn))。,按照保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)的原則,保障農(nóng)村居民老年基本生活(6)國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見.中央人民政府網(wǎng).(2009-09-01)[2022-10-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1417926.htm。。2014年,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并,首次打破了公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元制度,初步形成了制度化的養(yǎng)老保險(xiǎn)資源組合,提升了覆蓋面,縮小了城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距,但籌資水平依然較低。此外,從農(nóng)村養(yǎng)老資源的供給來源看,養(yǎng)老保險(xiǎn)僅是養(yǎng)老資源的一部分。伴隨人口轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)社會(huì)變遷,家庭資源和自我資源減弱,社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有限,制度性照護(hù)資源仍然匱乏。上述變化與制度性因素對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老體系的進(jìn)一步完善提出了新挑戰(zhàn)。這在一些實(shí)證研究中得到了佐證,新農(nóng)保雖然在一定程度上提高了農(nóng)村參保老人的養(yǎng)老質(zhì)量,但農(nóng)村老年人的養(yǎng)老質(zhì)量差距尚未出現(xiàn)縮小的跡象(張曄等,2016)。

5.全面建成小康與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興時(shí)期

黨的十八大以來,城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了新變化,在“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這一時(shí)期,全面建成小康社會(huì)的難點(diǎn)主要在農(nóng)村地區(qū),重點(diǎn)在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果(7)受權(quán)發(fā)布:中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào).新華網(wǎng).(2013-11-12)[2022-10-20].http://www.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm。。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出,強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系(8)中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆五中全會(huì)公報(bào).半月談.(2020-10-30)[2022-10-20].http://www.banyuetan.org/yw/detail/20201030/1000200033137441604018846351205940_1.html。。這一時(shí)期,尤其從脫貧攻堅(jiān)到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,面對(duì)人口持續(xù)外流與村莊內(nèi)部資源不足的困局,大量政府、市場(chǎng)、社會(huì)資源以項(xiàng)目的形式進(jìn)入鄉(xiāng)村,為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題帶來了新資源、新技術(shù)和新模式。但是,與資本下鄉(xiāng)、項(xiàng)目進(jìn)村面臨的困境相似,外部養(yǎng)老資源進(jìn)入后最大的問題在于,組織困境嚴(yán)重制約了資源的有效利用及可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

(二)組織真空:農(nóng)村老齡社會(huì)治理的真實(shí)問題

基于城鄉(xiāng)關(guān)系變遷視角回溯農(nóng)村養(yǎng)老體系變化,尤其是不同時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)的組織主體變化,可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老組織變遷內(nèi)嵌于城鄉(xiāng)關(guān)系變遷之中,呈現(xiàn)出由“依靠鄉(xiāng)村內(nèi)部組織與資源”到“鄉(xiāng)村內(nèi)部組織功能弱化”再到“主要依靠外部組織與資源”的過程(見表1)。集體化至新農(nóng)村建設(shè)期間,主要是農(nóng)村資源流向城市,以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化初始積累與快速發(fā)展,傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老組織逐漸失去了功能發(fā)揮的社會(huì)基礎(chǔ)。新農(nóng)村建設(shè)以來,我國(guó)工業(yè)化達(dá)到一定水平,國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)層面推動(dòng)城市反哺農(nóng)村,大量資源進(jìn)入農(nóng)村,但是一直沒能形成鄉(xiāng)村內(nèi)部有效的養(yǎng)老組織。當(dāng)前,農(nóng)村老齡化形勢(shì)下呈現(xiàn)出的養(yǎng)老困境,實(shí)質(zhì)在于城鄉(xiāng)關(guān)系變遷過程中傳統(tǒng)養(yǎng)老組織(村集體、家庭)的養(yǎng)老功能遭到瓦解或弱化,新的能夠有效替代或補(bǔ)充這一功能的組織尚未形成,出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期農(nóng)村養(yǎng)老的“組織真空”,導(dǎo)致農(nóng)村的養(yǎng)老問題客觀上成為一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題。

表1 不同時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系與養(yǎng)老組織變遷

一方面,自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來,村集體的經(jīng)濟(jì)功能逐步弱化,取消農(nóng)業(yè)稅以后,村集體與農(nóng)民失去了最根本的事務(wù)性關(guān)聯(lián),不再直接面對(duì)每個(gè)成員個(gè)體,而村集體經(jīng)濟(jì)功能的弱化,也直接影響其在鄉(xiāng)村治理方面功能的發(fā)揮;另一方面,人口流動(dòng)帶來城鄉(xiāng)老齡化的嚴(yán)重倒掛,形成了從農(nóng)村集體到家庭的雙重組織真空。

20世紀(jì)80年代以來,在城市化與市場(chǎng)化的滾滾浪潮下,第一代務(wù)工人員離開家庭由鄉(xiāng)入城,時(shí)至今日,由鄉(xiāng)入城仍然是主流的流動(dòng)模式。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù),2020年中國(guó)“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)人口(由農(nóng)村向城市流動(dòng))規(guī)模達(dá)2.49億人,占全部流動(dòng)人口的66.26%,比2010年提高3.06個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)人口流動(dòng)的方向仍以從農(nóng)村到城市的流動(dòng)為主,而且農(nóng)村人口依然是人口流動(dòng)大軍中的主力,以“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)為主的模式未發(fā)生根本性改變(周皓,2021)。在“鄉(xiāng)—城”勞動(dòng)力大規(guī)模流動(dòng)情形下,出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口老齡化嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象,即在農(nóng)村居民人均可支配收入遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)居民且社會(huì)支出結(jié)構(gòu)明顯偏向城市的條件下,農(nóng)村人口老齡化程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城鎮(zhèn)。受城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的影響,包括養(yǎng)老在內(nèi)的農(nóng)村基本公共服務(wù)相對(duì)滯后。在急劇轉(zhuǎn)型的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和家庭功能變遷的情形下,農(nóng)村老年人面臨經(jīng)濟(jì)狀況、身體健康、精神健康等多方面的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)。從家庭層面來看,勞動(dòng)力大規(guī)模向城市流動(dòng),客觀上削弱了家庭原有的養(yǎng)老功能。這種城鄉(xiāng)分割的家庭流動(dòng)模式,致使家庭在城鄉(xiāng)之間來回拉扯。入城的小家庭既要維持在城市的基本生活,尤其是子女教育,也要盡其所能贍養(yǎng)留守老人。

面對(duì)巨大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力,入城的小家庭往往無法落實(shí)保障城市家庭生活與贍養(yǎng)留守老人兩方面的責(zé)任。在此情境下,犧牲老人的利益成為家庭不得不做出的決定,體現(xiàn)為家庭資源在代際間的向下流動(dòng)與老人的“自我維持型”照護(hù)(程令偉,王瑜,2021)等方面。這一時(shí)期,養(yǎng)老組織真空的一個(gè)突出的社會(huì)后果是農(nóng)村老人自殺現(xiàn)象突出。一組全國(guó)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,20世紀(jì)80年代,老年人總體年均自殺率為60.85/10萬,20世紀(jì)90年代上升至192.70/10萬,2000年以后為507.10/10萬(劉燕舞,2013)。從宏觀和微觀雙重視角來看,老年人困境現(xiàn)象的背后是底層社會(huì)的絕大部分問題通過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與資源積聚機(jī)制轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村,并進(jìn)一步通過階層分化與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及家庭內(nèi)部的代際分工與剝削機(jī)制,轉(zhuǎn)嫁到部分階層的老年人身上(楊華,歐陽靜,2013)。而家庭、家族、村組、民間組織和國(guó)家等支持主體的缺位或支持不足,是導(dǎo)致農(nóng)村老年人陷入困境后選擇自殺的深層原因(劉燕舞,2016)。

也正是在鄉(xiāng)村內(nèi)部組織與資源匱乏的雙重情境下,國(guó)家通過農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)向鄉(xiāng)村注入資源,并實(shí)施了一系列惠農(nóng)政策。21世紀(jì)以來,我國(guó)工業(yè)化達(dá)到一定水平,國(guó)家有意識(shí)地推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)向融合發(fā)展,城市開始反哺農(nóng)村。國(guó)家在農(nóng)村公共服務(wù)方面承擔(dān)起更多的責(zé)任,直接體現(xiàn)為大量資源流入農(nóng)村,農(nóng)村初步形成?；?、廣覆蓋的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,各地政府大力推動(dòng)農(nóng)村日間照料中心、養(yǎng)老幸福院等設(shè)施建設(shè)。民政局統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,2020年農(nóng)村共有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施20.8萬個(gè),其中日間照料社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施5.8萬個(gè),互助型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施13.3萬個(gè)(9)2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào).民政部網(wǎng).[2022-10-20].https:∥images3.mca.gov.cn/www2017/file/202109/1631265147970.pdf。。國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)入鄉(xiāng)村無疑是農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)的重要推動(dòng)力,尤其是從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略演進(jìn)過程中,國(guó)家戰(zhàn)略層面的高度重視將持續(xù)為農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)提供重要支撐。但是,在此過程中,鄉(xiāng)村養(yǎng)老所面臨的傳統(tǒng)組織制度已然瓦解,組織真空的問題一直未能得到有效解決,新的替代組織始終未能實(shí)現(xiàn)功能上的有效銜接。當(dāng)外部組織與養(yǎng)老資源進(jìn)入鄉(xiāng)村后,往往因組織真空出現(xiàn)缺少經(jīng)營(yíng)、不可持續(xù)等問題,致使意圖解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的資源進(jìn)入鄉(xiāng)村后無法得到有效利用,難以化解農(nóng)村養(yǎng)老困境。例如,筆者近年來在甘肅、寧夏、山西省區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),政府投入大量財(cái)政資金用于農(nóng)村養(yǎng)老日間照料中心建設(shè),但是“閑置空置”“建后缺管護(hù)”等現(xiàn)象突出。這類現(xiàn)象發(fā)生的原因是,農(nóng)村內(nèi)部缺少具備運(yùn)營(yíng)管理、服務(wù)提供與資源整合能力的組織,無法有效承接外部資源,使得國(guó)家資源投入難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo),甚至出現(xiàn)低效投入等問題,嚴(yán)重影響資源下鄉(xiāng)的有效性。

三、組織重建:農(nóng)村老齡社會(huì)的實(shí)踐路徑

農(nóng)村快速老齡化既帶來了“農(nóng)村老齡人如何養(yǎng)老”的具體挑戰(zhàn),也帶來了“如何治理老齡化的鄉(xiāng)村社會(huì)”的系統(tǒng)問題。農(nóng)村老齡化形勢(shì)所呈現(xiàn)出的種種困境,是中國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系與家庭功能轉(zhuǎn)變的一個(gè)縮影。在鄉(xiāng)村內(nèi)部組織真空與資源短缺的現(xiàn)狀之下,外部資源的進(jìn)入確實(shí)是回應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老問題的一個(gè)重要方面。但需要特別強(qiáng)調(diào)的是,組織是治理的載體,是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老乃至鄉(xiāng)村振興過程中諸多發(fā)展問題的基礎(chǔ),也是城鄉(xiāng)要素流通和資源互補(bǔ)在農(nóng)村這一頭的關(guān)鍵支撐。外部養(yǎng)老資源進(jìn)入鄉(xiāng)村,迫切需要以鄉(xiāng)村內(nèi)部有效治理機(jī)制來承接和完善跟進(jìn),如此形成內(nèi)外協(xié)同,才能成功導(dǎo)入外部養(yǎng)老資源并真正有效地發(fā)揮好導(dǎo)入資源的效用。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下,現(xiàn)代化的知識(shí)、技術(shù)和運(yùn)作體系能否有效下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村社會(huì)融合,解決農(nóng)村養(yǎng)老的具體困境,既是轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵,也是農(nóng)村老齡社會(huì)中長(zhǎng)期治理問題的關(guān)鍵。

由此,重建農(nóng)村老齡社會(huì)的關(guān)鍵路徑在于,通過組織重建回應(yīng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴隨城鄉(xiāng)關(guān)系變遷而客觀出現(xiàn)的“組織真空”問題,進(jìn)而有效承接和利用各類由外部進(jìn)入鄉(xiāng)村的養(yǎng)老資源。從實(shí)踐路徑來看,考慮到大多數(shù)農(nóng)村特別是西部農(nóng)村的內(nèi)部組織資源匱乏,組織重建通常以資源與組織的共同導(dǎo)入為切入口,在資金等資源進(jìn)入的同時(shí),以外部力量的介入實(shí)現(xiàn)內(nèi)部組織的培育,探索“內(nèi)外結(jié)合”的組織重建路徑。結(jié)合現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),農(nóng)村養(yǎng)老組織重建至少存在以下兩種可供討論的路徑。

第一種路徑可以總結(jié)為挖掘農(nóng)村的內(nèi)生性組織資源,依托農(nóng)村內(nèi)部組織整合資源實(shí)現(xiàn)組織重建。這一模式的實(shí)質(zhì)在于依托村集體經(jīng)濟(jì)組織、村兩委與村民自組織開展運(yùn)營(yíng)管理,整合農(nóng)村內(nèi)部養(yǎng)老資源,為老年人提供服務(wù)。例如,近年來在農(nóng)村地區(qū)迅速發(fā)展的互助養(yǎng)老就是一種介于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老之間的新型養(yǎng)老模式,其基本特征是以農(nóng)村社區(qū)為單位,采用“社區(qū)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的方式,整合養(yǎng)老資源,實(shí)現(xiàn)自助、互助(金華寶,2014)。以互助養(yǎng)老為例,依托鄉(xiāng)村內(nèi)部組織整合鄉(xiāng)村資源實(shí)現(xiàn)組織重建的路徑在嵌入農(nóng)村社會(huì)、振興鄉(xiāng)村方面具有以下兩方面重要性質(zhì)。第一,符合以鄰里互助和互惠關(guān)系為紐帶的鄉(xiāng)土倫理。改革開放以來,人口流動(dòng)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型等因素改變了農(nóng)村的生產(chǎn)、生活方式,我國(guó)進(jìn)入“流動(dòng)社會(huì)”,但是深入到農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部,其穩(wěn)定性依然較高。長(zhǎng)期居住在農(nóng)村的人們,仍然在很大程度上是以“人情、面子、鄰里守望互助”等作為自己的行動(dòng)倫理,鄉(xiāng)土社會(huì)中的人在長(zhǎng)期共同的生活互動(dòng)中積淀了一套習(xí)慣規(guī)則,即鄉(xiāng)土社會(huì)的“社會(huì)底蘊(yùn)與恒?！?楊善華,孫飛宇,2015)。在城鄉(xiāng)社會(huì)變遷過程中,這種底蘊(yùn)的作用仍然存在,并且是寶貴的、可充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用的潛在力量。第二,以農(nóng)村內(nèi)部組織為主體有助于激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生性動(dòng)力。在互助養(yǎng)老模式中,運(yùn)營(yíng)管理組織和提供養(yǎng)老服務(wù)的組織主要源于對(duì)原有農(nóng)村內(nèi)部組織的功能重組或完善,以契合互助養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)管理的目標(biāo)。這表明,互助養(yǎng)老的主體本身就是以農(nóng)村內(nèi)部組織調(diào)動(dòng)農(nóng)村里的人,其做法是對(duì)農(nóng)村內(nèi)部組織的組織創(chuàng)新和功能修復(fù)。這個(gè)過程不僅可以回應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老的問題,也可以回應(yīng)治理老齡化的農(nóng)村社會(huì)問題,因此可以作為重建農(nóng)村老齡社會(huì)的一種重要經(jīng)驗(yàn)路徑。但需要注意的是,這一模式有一定的門檻條件,主要適用于有一定組織基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)村地區(qū)。

第二種路徑可以總結(jié)為社會(huì)力量賦能本土養(yǎng)老組織。社會(huì)力量致力于社會(huì)問題的解決和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn),是政府的有益補(bǔ)充,能夠在政府失靈和市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。這類模式主要通過社會(huì)力量進(jìn)入,為農(nóng)村帶來新的理念與運(yùn)作模式,更為重要的是通過賦能型的運(yùn)作模式,培育本土化的養(yǎng)老組織,進(jìn)而推動(dòng)形成可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老問題解決方案。對(duì)于大多數(shù)缺少資源稟賦與組織基礎(chǔ)的農(nóng)村,社會(huì)力量進(jìn)入是回應(yīng)養(yǎng)老難題的一種關(guān)鍵方式。以長(zhǎng)期從事農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的C基金會(huì)為例,C基金會(huì)聚合了致力于解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的公益基金,按照“賦能當(dāng)?shù)?、在地服?wù)、協(xié)同政府、多方融合”(簡(jiǎn)稱C模式)(10)整理自《C基金會(huì)年度報(bào)告(2019)》。的項(xiàng)目運(yùn)作模式解決留守老人、孤寡老人、特困老人等群體的養(yǎng)老困境。C模式并非孤立的模式,它是當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少基金會(huì)進(jìn)入鄉(xiāng)村、賦能鄉(xiāng)村發(fā)展的一項(xiàng)具體模式。對(duì)大部分既缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又缺乏組織基礎(chǔ)的農(nóng)村地區(qū)具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。第一,社會(huì)力量進(jìn)入有助于打破養(yǎng)老資源下鄉(xiāng)的初始條件詛咒。對(duì)于那些缺乏組織能力來承載項(xiàng)目資源的農(nóng)村地區(qū)來說,在C模式下,項(xiàng)目進(jìn)村的前期運(yùn)營(yíng)管理工作主要由基金會(huì)承擔(dān),這就解決了資源進(jìn)村的初始條件問題。第二,有助于破解農(nóng)村內(nèi)部組織的培育困境。在鄉(xiāng)村振興過程中,無論是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題還是其他類型的社會(huì)發(fā)展問題,組織培育都是核心。在C模式下,基金會(huì)推動(dòng)培育農(nóng)村本土化養(yǎng)老服務(wù)組織與運(yùn)營(yíng)管理組織,挖掘本土養(yǎng)老陪護(hù)員并對(duì)其進(jìn)行技能培訓(xùn),建立農(nóng)村養(yǎng)老志愿者隊(duì)伍,由養(yǎng)老陪護(hù)員與志愿者組織共同為老年人提供服務(wù)。與此同時(shí),為了保障項(xiàng)目管理的持續(xù)性,基金會(huì)還在當(dāng)?shù)嘏嘤龑ｉT的本土社會(huì)工作機(jī)構(gòu)逐步接管項(xiàng)目管理工作與養(yǎng)老服務(wù)工作?？梢钥闯?社會(huì)力量賦能路徑的特點(diǎn)主要是關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性,注重培育本地組織,以確保在外部社會(huì)力量退出后,在地組織能夠有效承接社會(huì)資源、持續(xù)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)開展。當(dāng)然,這一模式的局限與優(yōu)勢(shì)是同源的。正是因?yàn)樯鐣?huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主要以項(xiàng)目形式開展,無法進(jìn)行大規(guī)模干預(yù);同時(shí),項(xiàng)目到期之后,項(xiàng)目可持續(xù)性就主要取決于在地化組織。這就意味著社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)不是要像政府一樣提供普惠性的公共物品,而是探索性的,是運(yùn)用有限的資源為社會(huì)探索更加適用的干預(yù)途徑。

從當(dāng)前兩種可觀察到的實(shí)踐路徑來看,其模式適用于不同資源稟賦的農(nóng)村,但都以實(shí)現(xiàn)“組織再造”為目標(biāo)(見表2)。對(duì)于組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的農(nóng)村,重點(diǎn)在于發(fā)揮村兩委的帶頭作用,以村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),將村民組織起來,發(fā)動(dòng)村民積極參與養(yǎng)老服務(wù)。第二種途徑主要適用于組織渙散和集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村,社會(huì)力量的進(jìn)入一方面可以為這一類農(nóng)村提供資源;另一方面可以通過專業(yè)化方式培育當(dāng)?shù)亟M織,提升本土組織的組織能力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部的組織再造。

四、結(jié)論與討論

通過對(duì)農(nóng)村老齡問題的分析和實(shí)踐路徑的提煉,本文意在說明:其一,農(nóng)村老齡問題是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題,內(nèi)嵌于工業(yè)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系的變化之中;其二,這一結(jié)構(gòu)性變化的一個(gè)社會(huì)后果就是農(nóng)村養(yǎng)老成為社會(huì)問題,組織真空是問題的真實(shí)根源;其三,回應(yīng)組織真空問題需要進(jìn)行組織重建,組織重建有不同的路徑,可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)的差異,采取不同的重建路徑。

當(dāng)然,除了本文提煉的兩種路徑,近年來也有不少新的實(shí)踐探索印證了組織重建的重要性。尤其是全面建成小康社會(huì)與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興以來,在全域推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的同時(shí),其中較突出的老年人問題、留守兒童問題也得到了不同程度的回應(yīng)。關(guān)于這些問題的具體做法在取得脫貧攻堅(jiān)偉大勝利的經(jīng)驗(yàn)中和當(dāng)前鄉(xiāng)村振興有序推進(jìn)的過程中,有共通的特征,即通過扶貧工作隊(duì)、加強(qiáng)黨組織建設(shè)、建立農(nóng)村志愿服務(wù)組織等多種形式,實(shí)質(zhì)上逐步探索出了解決農(nóng)村組織真空、組織弱化問題的實(shí)踐路徑。此外,現(xiàn)有研究中,也有以“準(zhǔn)嵌入性養(yǎng)老組織”刻畫農(nóng)村嵌入式養(yǎng)老的地方經(jīng)驗(yàn)(沈凱俊等,2022),盡管研究視角不同,但事實(shí)上也屬于對(duì)組織再造的路徑選擇的邏輯解釋。這些經(jīng)過實(shí)踐探索出來的路徑,為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)、進(jìn)一步化解農(nóng)村養(yǎng)老等一系列問題提供了重要啟示,也就是要針對(duì)“組織真空”引發(fā)的相關(guān)問題,契合農(nóng)村實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)不同類型農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)條件,推動(dòng)組織重建以承接和有效利用好鄉(xiāng)村振興過程中規(guī)模龐大的下鄉(xiāng)資源,切實(shí)有效提升資源的利用效率,助力鄉(xiāng)村全面振興。