云南省農藥管理現狀和進展分析

宋穩(wěn)成，袁新月，羅 嶸，馬莉莉，王德海*

(1.農業(yè)農村部農藥檢定所，北京 100125；2.云南省農藥檢定所，云南 昆明 650034)

為認真落實中共中央辦公廳印發(fā)的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，深入了解云南省農藥管理現狀和最新進展，筆者在2023年分省包縣推進轉基因作物產業(yè)化應用試點工作期間，結合實際，通過座談訪談、隨機走訪、專家調查、統(tǒng)計分析等多種方式，就云南省近三年來農藥管理情況進行了專題調研，梳理了主要做法和成效，分析了存在的主要問題，提出了相關建議。

1 基本情況

云南是農業(yè)大省，據云南省統(tǒng)計局統(tǒng)計，2022年全省農林牧漁業(yè)總產值6 635.80億元，占生產總值(GDP)的22.92%，為全省經濟社會發(fā)展提供了有力支撐。云南是特色農業(yè)強省，茶葉、花卉、堅果、咖啡、中藥材、煙草、天然橡膠等特色產業(yè)種植規(guī)模和產量穩(wěn)居全國第一位，蔬菜、肉牛、生豬、蔗糖等產業(yè)規(guī)模居全國前列，“土特產”已成為推動云南省經濟發(fā)展的重要支柱。云南是農藥使用大省，據省植保系統(tǒng)統(tǒng)計，2022年云南農業(yè)用農藥使用(商品)量4.39萬t，全國排名第6位，農業(yè)用農藥使用(折百)量1.39萬t，全國排名第5位。云南省農作物播種面積1.12億畝，其中糧食作物播種面積6 315萬畝，占56%，蔬菜等經濟作物4 885萬畝(不含堅果)，占44%，病蟲害發(fā)生面積1.85億畝次，累計防治面積2.43億畝次，挽回損失233.24萬t，實現了“蟲口奪糧”200萬t以上，為國家糧食安全和重要農產品穩(wěn)產保供發(fā)揮了重要作用[1-2]。

2 主要做法及成效

2.1 強化源頭管理，抓好“三個許可” 緊緊圍繞“全力保障國家糧食安全和重要農副產品有效供給”這個中心，明晰登記、生產、經營準入“硬杠杠”，突出源頭監(jiān)管。

2.1.1 嚴格農藥登記審查 嚴格按《農藥管理條例》和登記評審細則要求，對農藥登記資料進行初審。進一步發(fā)揮登記政策的引領作用，引導企業(yè)優(yōu)化產品結構，鼓勵企業(yè)開發(fā)生物農藥、高效低毒農藥，指導企業(yè)開展產品登記。按照相關規(guī)定，認真審查農藥登記初審、登記試驗樣品封樣和登記試驗備案資料，進一步提高農藥登記初審和登記試驗質量，截至2022年12月31日，云南在有效狀態(tài)的農藥登記產品143個，其中原藥7個(含2個生物農藥)，制劑136個，登記證持有人15家[3]。

2.1.2 嚴格農藥生產許可 制定了《云南省農藥生產許可技術評審專家管理辦法》，規(guī)范農藥生產許可行為，組建了由工信、安監(jiān)、環(huán)保、高校等部門(單位)26位專家組成的生產許可技術評審專家?guī)?，認真組織許可評審專家把好準入關，截至2022年12月底，累計發(fā)放農藥生產許可證9個，涉及農藥生產企業(yè)9家。

2.1.3 嚴格農藥經營許可 制定了《云南省農藥經營許可實施辦法》《云南省限制使用農藥定點經營布局實施方案》和《農藥經營人員培訓工作指導意見》等規(guī)范性文件，規(guī)范全省農藥經營許可工作，認真審查經營許可申請材料，進一步加強現場核查，在承諾時限內盡快作出審批決定。截止2022年12月底，全省累計有效農藥經營許可證21 236個，涉及22 905家農藥經營門店，其中，限制使用農藥經營許可證787個。

2.2 強化風險管控，抓好“三個安全” 緊扣“農業(yè)生產安全、農產品質量安全和農業(yè)生態(tài)環(huán)境安全”三個安全，聚焦生產安全、使用安全及安全風險監(jiān)測，強化農藥風險管制。

2.2.1 落實安全生產責任 加強與廳安全生產辦的協(xié)調聯(lián)系，制定了《云南省農藥安全生產風險防控實施方案》《云南省農藥行業(yè)風險分級管控雙重預防工作機制實施方案》《云南省農藥使用安全事故應急預案》《農藥安全生產網格化監(jiān)管方案》等，全年度、全方位統(tǒng)籌抓農藥安全生產。2020年印發(fā)《云南省農業(yè)安全生產專項整治三年行動計劃》，每年廳分管領導與16個州市農業(yè)農村局簽訂農藥行業(yè)安全生產目標責任書。為壓實安全生產主體責任，2022年組織企業(yè)簽訂了3萬余份安全生產目標責任書(承諾書)，參與紅河州農作物重大病蟲害防控應急演練和科學安全用藥應急救援演練，順利通過國務院安委會安全生產督導檢查。

2.2.2 規(guī)范安全科學用藥 組織開展三七及其他小宗作物用藥登記聯(lián)合試驗，配合做好三七用農藥登記評審，三七用登記農藥產品累計達32個，解決了該作物上無登記農藥使用和農藥殘留超標的問題。以“會選藥、會配藥、會用藥”為重點，采取省、市、縣三級聯(lián)動的方式，開展安全科學用藥科普和培訓，2021年共培訓2 174場次、14.92萬人次，2022年共培訓2 955場次、22.22萬人次。

2.2.3 加強安全風險監(jiān)測 2020年以來，云南省承擔了農藥風險監(jiān)測能力建設項目，建設內容為省級農藥風險監(jiān)測中心和22個縣級農藥風險監(jiān)測點，目前已完成22個縣農藥風險監(jiān)測點項目建設，極大提升了風險監(jiān)測能力。正有序推進省級農藥風險監(jiān)測中心建設。每年組織開展風險監(jiān)測，調查農藥在農業(yè)生產安全、農產品質量安全、農業(yè)生態(tài)安全和人畜健康安全等方面的風險，有效防范、控制和降低農藥使用安全風險。

2.3 強化監(jiān)管檢查，抓好“三個手段” 聚焦農藥生產、經營和使用三個環(huán)節(jié)，抓實農藥監(jiān)督檢查。

2.3.1 開展監(jiān)督抽查 按照“雙隨機一公開”的要求，每年隨機抽查農藥產品，重點檢測農藥產品有效成分含量、隱性添加其他農藥成分等違規(guī)情況，同時加強日常監(jiān)督執(zhí)法。2022年，全省共出動執(zhí)法人員2.93萬人次，檢查農藥經營門店3.26萬家次，檢查使用單位5 368家。2020、2021、2022年監(jiān)督抽查農藥合格率分別為93.8%、96.1%、96.1%。

2.3.2 開展專項檢查 2021年制定《云南省農藥市場專項整治活動方案(2021～2024年)》，印發(fā)專項檢查通知，其中2021年開展農藥無證經營等違法行為專項整治行動，全面開展市場排查，依法嚴厲打擊無證經營，超范圍經營，違法銷售假劣農藥、禁限用農藥等各類違法違規(guī)行為；2022年開展農藥經營專項檢查，對轄區(qū)內所有農藥經營主體開展全覆蓋專項檢查。以專項檢查規(guī)范農藥依法生產、規(guī)范經營、科學使用。

2.3.3 嚴厲違規(guī)處罰 2021年全省抽檢農藥樣品787個，組織各地依法查處四批次通報不合格產品。專項整治取締無證照企業(yè)97家，沒收農藥9.11 t，罰款169.18萬元。2022年全省抽查農藥樣品700個，依法查處不合格產品27個。專項整治違法違規(guī)行為741起，取締無證照40家，沒收農藥31.83 t，罰款448.70萬元。為規(guī)范農藥生產、經營和使用起到了震懾作用。

2.4 強化科學規(guī)范，抓好“三個建設” 錨定農藥管理數字化、經營標準化、使用清潔化，重點推動三個方面的建設。

2.4.1 推進管理數字化建設 2018年云南省農藥數字監(jiān)管平臺建成并投入使用，有力推進了農藥監(jiān)管信息化建設。為實現農藥管理的要素數字化、流程數字化和系統(tǒng)數字化，促進農藥管理科學化、數字化水平提升。截至2020年12月底，共有1.1萬多家農藥經營者在平臺注冊。積極推進云南省農藥數字監(jiān)管平臺升級完善，并同步開發(fā)上線手機端，實現操作簡單、實用、數據實時更新、數據自動統(tǒng)計匯總分析等功能，截至2022年12月底，共有8家農藥生產企業(yè)、1.3萬家農藥經營者注冊，有5千余家活躍用戶。將信息宣傳工作作為農藥管理工作的重要推手，利用平臺做好信息宣傳，推動科學發(fā)展。

2.4.2 推進經營標準化建設 將農藥經營標準化示范門店建設列入年度重點工作加快推進，選取工作基礎好、技術力量強、誠信守法的農藥經營門店，堅持農藥經營場所、經營產品、經營行為、技術服務、管理制度和廢棄物回收等“六規(guī)范”原則，推進農藥經營示范門店建設，做到產品質量有保證、來源可追溯、流向可追蹤、銷售有處方，截至2022年12月底全省建成省級示范門店29家，農藥規(guī)范經營示范引領作用顯著。

2.4.3 推進使用清潔化建設 自2020年開始，云南省財政廳、農業(yè)農村廳連續(xù)三年安排專項資金支持各地因地制宜開展農藥包裝廢棄物回收工作。2021年，省農業(yè)農村廳聯(lián)合省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《關于推進農藥包裝廢棄物回收處理工作的實施意見》，為規(guī)范農藥包裝廢棄物回收處置管理提供了政策依據。截至2022年12月底，全省129個縣已完成資金支持全覆蓋，共設立農藥包裝廢棄物回收站(點)22 297個。據統(tǒng)計，2021年和2022年共回收處置農藥包裝廢棄物3 201.97 t。2022年農藥監(jiān)督抽查和經營專項檢查中，明確將農藥包裝廢棄物回收納入檢查范圍，依法查處不按規(guī)定回收包裝廢棄物行為。

3 存在的問題

3.1 農藥產業(yè)發(fā)展滯后，創(chuàng)新能力不足 云南是農業(yè)大省，農藥作為農業(yè)生產資料，但其工業(yè)底子薄，創(chuàng)新能力弱。截至2022年12月31日，云南在有效狀態(tài)的農藥登記產品143個，其中原藥7個(有2個為生物農藥)，制劑136個；登記證持有人15家，幾乎為中小型生產企業(yè)。從農藥類別看，殺蟲劑56個(含衛(wèi)生殺蟲劑7個)、殺菌劑53個、除草劑20個、植調劑12個、其他2個。大部分產品以老舊有效成分為主，劑型以粉劑、顆粒劑、乳油等傳統(tǒng)劑型占比達50%。近年來，隨著農藥安全要求越來越嚴，登記門檻越來越高，企業(yè)兼并重組加快，云南省農藥登記產品數和生產企業(yè)數隨之減少，對本省作物病蟲草害防治和農業(yè)產業(yè)發(fā)展將是不利因素。

3.2 農藥經營門店多小散，監(jiān)管難度大 當前，云南省有22 891家農藥經營門店，門店多小散，分布范圍廣。經營人員以夫妻店為主，人員素質低，管理比較粗放，農藥知識欠缺，存在亂開方、亂賣藥和誤導消費者過量用藥等現象。大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)農藥經營門店條件差，銷售臺賬記錄不規(guī)范、不全，電子臺賬制度落實不到位。農藥擺放、倉儲不規(guī)范，農資混放、混儲、混賣問題比較突出，超范圍經營農藥依然存在，經營規(guī)范化、標準化建設任重道遠。隨著農藥網絡銷售規(guī)模逐年擴大，農藥網絡銷售成為農藥經營的重要組成部分，網購農藥造成藥害事件頻發(fā)，嚴重影響農產品質量安全，整頓和規(guī)范農藥網絡銷售行為成為亟待解決的問題。受監(jiān)管體制、編制、人員、裝備、經費等條件限制，基層農藥執(zhí)法不到位、執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法手段缺乏。

3.3 不規(guī)范用藥比較普遍，用藥水平不高 云南地處低緯度高海拔，地形地貌復雜，立體氣候明顯，是全球生物多樣性最豐富、最集中的地區(qū)之一，素有“植物王國”和“特色作物大省”之稱，花卉、堅果、咖啡、中藥材等小宗特色經濟作物品種多、種植范圍廣，由于可使用的登記農藥少，無藥可用、亂用濫用錯用現象比較普遍；部分小宗作物即使有登記農藥，但因市場上買不到相應農藥產品，超范圍、不按劑量使用現象比較普遍。云南省氣候特殊，作物種類多、復種指數高，病蟲草害頻發(fā)多發(fā)，一方面加大了用藥的不確定性，另一方面頻繁用藥導致抗藥性增加，農產品農藥殘留超標。另外，由于農戶小散戶多、農藥以小包裝為主，農藥使用后包裝廢棄物回收處置“最后一公里”難以落到實處。

4 幾點建議

4.1 加強農藥管理體系建設 2017年修訂的《農藥管理條例》賦予各級農業(yè)農村管理部門農藥管理新職能，其中，省級農業(yè)部門負責農藥生產許可和本行政區(qū)域內農藥登記試驗的備案和監(jiān)管?？h級以上農業(yè)部門負責農藥經營許可，在履行農藥監(jiān)督管理職責中，對農藥生產、經營、使用場所有實施現場檢查、抽查檢測、調查了解、查閱復制有關資料、查封場所等管理措施；對農藥使用的指導、服務和技術培訓，農藥減量計劃等職責。面對農藥管理和服務大量存量和新增職能，云南省各級農藥管理機構、人員配備等還不能適應新形勢和新要求，亟需加強省、市、縣各級農藥管理機構建設，充實管理和檢查技術人員，增加檢測設備，強化資金支持，更好履行法定職責，促進行業(yè)健康有序發(fā)展。

4.2 加強農藥管理政策引導 認真貫徹實施《“十四五”全國農藥產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《云南省“十四五”農業(yè)農村現代化發(fā)展規(guī)劃》，結合云南省實際情況并利用本省資源優(yōu)勢，優(yōu)化農藥生產空間布局，鼓勵農藥生產企業(yè)做大做強，重點扶持植物源農藥、微生物農藥等綠色農藥生產，大力支持生物天敵工廠發(fā)展?？偨Y農藥經營示范門店建設經驗和做法，積極爭取支持，鼓勵有條件的經營門店申報，加快推進農藥經營門店標準化建設，發(fā)揮標準化門店示范作用。適應農業(yè)發(fā)展的需要，積極發(fā)展植保專業(yè)服務組織，開展統(tǒng)防統(tǒng)治等社會化服務。加強對本省特色小宗作物用藥調研，列出優(yōu)先順序，加強與上級農藥主管部門溝通，創(chuàng)新農藥登記政策，與地方財政等部門協(xié)調，積極爭取政府、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會支持，加快本省特色小宗作物上農藥登記，促進農業(yè)特色產業(yè)發(fā)展和農藥行業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成果。

4.3 加強農藥全程監(jiān)督管理 嚴格把控安全風險，提高農藥生態(tài)環(huán)境、人畜健康的安全性評價要求和農藥生產安全要求，樹立法規(guī)意識和服務意識，切實把好農藥登記初審、農藥生產許可、農藥經營許可“三個關口”，從嚴控制限制使用農藥定點經營審批。加大農藥經營使用監(jiān)督檢查力度，嚴厲打擊違法行為，堅決杜絕無證經營，超范圍經營行為；加強農藥監(jiān)管數據互聯(lián)互通，強化省州縣三級聯(lián)動，加強對農藥生產、經營、使用環(huán)節(jié)開展檢查，提高農藥監(jiān)管平臺的入網率和使用率。加強與公安、市場監(jiān)管、郵政等多部門聯(lián)合協(xié)作，共同打擊網銷農藥違法行為。開展農藥產銷用信息監(jiān)測，及時掌握農藥產銷用動態(tài)，對重大供需缺口、價格異常波動作出預測預警。開展農藥安全風險監(jiān)測，建立農藥風險監(jiān)測、預警、處置和報告制度。探索建立農藥包裝廢棄物回收處置制度和模式。

4.4 加強宣傳和技術培訓 加強法規(guī)政策宣傳培訓，通過廣播電視、現場培訓、網絡授課、宣傳小視頻、微信工作群等多種形式，廣泛、深入開展法律法規(guī)宣傳培訓，確保農藥監(jiān)督管理人員懂法用法，農藥生產、經營和試驗單位、農藥使用等從業(yè)人員知法守法。發(fā)揮農藥管理、植物保護、農技推廣和農藥行業(yè)協(xié)會等單位專業(yè)優(yōu)勢和作用，依托科學安全用藥大講堂、宣傳培訓月等各類活動，加強對農藥經營、專業(yè)合作社、種植大戶、基層農技人員的技術培訓，不斷提升農藥經營人員的能力，農藥使用者安全合理用藥水平。