淺談自然保護(hù)地整合優(yōu)化問(wèn)題

高明棟

（廣東省和山農(nóng)林科技發(fā)展有限公司，廣東 河源 517500）

0 引言

自然保護(hù)地是指由各級(jí)政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀及其承載的自然資源、文化價(jià)值實(shí)施保護(hù)的區(qū)域。實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的整合優(yōu)化，不僅可以提高自然保護(hù)地的管理效能，維持自然生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)作，還能保留物種與遺傳多樣性，保持自然與文化特征。但根據(jù)實(shí)際調(diào)查顯示，我國(guó)仍有部分地區(qū)在自然保護(hù)地整合優(yōu)化時(shí)存在不足。

1 自然保護(hù)地整合優(yōu)化存在的問(wèn)題

根據(jù)實(shí)際調(diào)查顯示，在前期成立保護(hù)地時(shí)，需要根據(jù)整合優(yōu)化原則，對(duì)重疊區(qū)域進(jìn)行劃分。嚴(yán)格依照整合優(yōu)化就高不就低的原則，展開(kāi)詳盡地落實(shí)工作。以某縣區(qū)為例，依據(jù)該縣區(qū)地處的位置，本應(yīng)所屬縣級(jí)的保護(hù)區(qū)中，但卻要依據(jù)上述原則，被劃分至市級(jí)的保護(hù)區(qū)中。

在具體落實(shí)工作期間，由于行政權(quán)屬是鎮(zhèn)村的范圍劃入市屬林場(chǎng)，且劃入林場(chǎng)的部分缺少相關(guān)矢量數(shù)據(jù)，這無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加大管理難度。并且保護(hù)地內(nèi)有桉樹(shù)林，位于核心區(qū)，其面積較大，若想在不實(shí)現(xiàn)挖洞開(kāi)天窗的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)整合優(yōu)化的目標(biāo)，可行性較低，導(dǎo)致依靠采伐生產(chǎn)效益的相關(guān)企業(yè)，出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難。鑒于以上問(wèn)題，筆者提出以下解決措施[1]。

2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化問(wèn)題的解決方案

2.1 明確功能定位、完善自然保護(hù)體系

首先，要明確自動(dòng)保護(hù)地的功能定位，劃分自然保護(hù)地的類型，根據(jù)管理目標(biāo)以及生態(tài)價(jià)值，可將其劃分為以下類別：①國(guó)家公園（圖1），是指保護(hù)具有代表性自然生態(tài)系統(tǒng)的，用于實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)利用的特定區(qū)域；自然保護(hù)區(qū)，是指保護(hù)珍稀瀕危的野生動(dòng)植物的天然分布區(qū)，其特點(diǎn)在于面積較大，以保護(hù)對(duì)象安全以及野生動(dòng)植物棲息環(huán)境為目標(biāo)。②自然公園，是指保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)以及自然景觀，具有觀賞、文化價(jià)值，能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)利用的區(qū)域。在完善自然保護(hù)體系的過(guò)程中，需要充分結(jié)合不同類型的自然保護(hù)地，制定針對(duì)性的劃定標(biāo)準(zhǔn)，做好自然保護(hù)地的綜合評(píng)價(jià)，依照保護(hù)區(qū)域的生態(tài)機(jī)制與管理目標(biāo)，建成逐漸以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)。

圖1 國(guó)家公園

其次，要注重頂層設(shè)計(jì)，確立國(guó)家公園的主導(dǎo)地位，編制自然保護(hù)地的管理方案，落實(shí)各項(xiàng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)要求，將生態(tài)功能重要、自然生態(tài)保護(hù)存在空缺的區(qū)域作為自然生態(tài)空間，并將其劃分到自然保護(hù)地系統(tǒng)當(dāng)中。同時(shí)，還要實(shí)施自然保護(hù)地的整合重疊，充分遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性原則，不可隨意降低保護(hù)面積，也不可改變保護(hù)性質(zhì)，要著手解決空間重疊的問(wèn)題，將優(yōu)先滿足條件的區(qū)域整合為國(guó)家公園。至于其他類型的自然保護(hù)地則要根據(jù)相同級(jí)別，以保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先，不同級(jí)別服從高級(jí)別的原則，做到一個(gè)保護(hù)地、一塊牌子[2]。

最后，要優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地，制定完整的報(bào)批程序，對(duì)相連的自然保護(hù)地，依照保護(hù)管理統(tǒng)一、自然生態(tài)系統(tǒng)完整的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施合并重組，直至確認(rèn)歸并處理后的自然保護(hù)地類型，進(jìn)行邊界范圍的優(yōu)化后，才能切實(shí)解決保護(hù)地破碎的問(wèn)題，并無(wú)須保留被歸并的機(jī)構(gòu)名稱。

2.2 明確職能、規(guī)范管理體制

一方面要明確自然保護(hù)地的實(shí)際管理職能，落實(shí)自然保護(hù)地的調(diào)整與退出機(jī)制，完善相關(guān)政策法規(guī)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確定適合的調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，推動(dòng)自然保護(hù)地建設(shè)的智能化、自動(dòng)化、數(shù)字化發(fā)展，結(jié)合信息技術(shù)打造以生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心思想的評(píng)估體系。并對(duì)自然保護(hù)地的管理職責(zé)進(jìn)行分類處理，以自然資源資產(chǎn)管理體系為基礎(chǔ)，打造更加詳細(xì)的分級(jí)管理機(jī)制，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的重要水平，將自然保護(hù)地細(xì)分為中央管理、中央地方共同治理以及地方管理等3 個(gè)類別。

另一方面，要進(jìn)行自然保護(hù)地范圍的適當(dāng)調(diào)整，制定針對(duì)性強(qiáng)、實(shí)用性高的區(qū)劃調(diào)整對(duì)策，設(shè)計(jì)自然保護(hù)地的標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，建立矢量數(shù)據(jù)庫(kù)，做好與生態(tài)保護(hù)紅線之間的有序銜接，并在重要地段設(shè)置界樁（圖2），保證因技術(shù)原因引發(fā)的數(shù)據(jù)、圖件等問(wèn)題可以根據(jù)既定管理系統(tǒng)一次解決。同時(shí)，還要明確自然資源資產(chǎn)的實(shí)際面積以及具體的權(quán)屬性質(zhì)。利用差別化管控，簡(jiǎn)化基層的操作難度。例如，對(duì)于國(guó)家公園來(lái)說(shuō)，在分區(qū)管控時(shí)，需要禁止核心保護(hù)區(qū)域中的人為活動(dòng)；對(duì)于自然公園，則要及時(shí)處理歷史遺留問(wèn)題[3]。

圖2 界樁

2.3 創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制、優(yōu)化建設(shè)成效

（1）要做好自然保護(hù)地的建設(shè)工作，注重自然恢復(fù)，適當(dāng)結(jié)合人工措施，例如，修建生態(tài)廊道（圖3），實(shí)現(xiàn)廢棄地的修復(fù)，通過(guò)設(shè)置野外保護(hù)站點(diǎn)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)、有害生物防治措施，結(jié)合高科技設(shè)備、先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)自然保護(hù)地建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

圖3 生態(tài)廊道

（2）要?jiǎng)?chuàng)新自然資源的使用方法，優(yōu)先評(píng)估自然資源的資產(chǎn)價(jià)值，明確資源利用時(shí)產(chǎn)生的生態(tài)危險(xiǎn)，規(guī)范好相關(guān)行為，切實(shí)保護(hù)原住居民的基本權(quán)益，實(shí)現(xiàn)共享資源收益。同時(shí)還要制定完整的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目管理辦法，鼓勵(lì)原住居民主動(dòng)參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)中，使探索自然資源的參與者都能得到經(jīng)營(yíng)收益分配。至于劃分在自然保護(hù)區(qū)域中的土地以及附屬資源，則要根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t，利用置換、合作等方式，打造多元化保護(hù)機(jī)制。

（3）要積極探索全面共享模式，在有效保護(hù)自然資源的基礎(chǔ)上，在指定區(qū)域開(kāi)展生態(tài)教育、生態(tài)旅游等一系列活動(dòng)，打造高品質(zhì)、多元化的生態(tài)產(chǎn)品體系，不斷升級(jí)、優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施，設(shè)置更加完善的公共服務(wù)功能。扶持原住居民開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，規(guī)范其生態(tài)環(huán)境行為，大力支持傳承我國(guó)優(yōu)良文化的生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式。實(shí)行社區(qū)管理體系，落實(shí)志愿者服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)組織以及企業(yè)主動(dòng)參與自然生態(tài)保護(hù)地的生態(tài)保護(hù)工作當(dāng)中。

2.4 明確工作定位、強(qiáng)化監(jiān)督考核

首先，要構(gòu)建監(jiān)測(cè)體系，完善自然保護(hù)地的環(huán)境監(jiān)測(cè)模式，確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)一體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合地面生態(tài)系統(tǒng)、水文水資源等監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的作用，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)（圖4），進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)。同時(shí)還要依托神經(jīng)元網(wǎng)絡(luò)、專家系統(tǒng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等一系列智能化技術(shù)、信息化手段，強(qiáng)化數(shù)據(jù)的獲取與分?jǐn)嗄芰ΓＷC第一時(shí)間掌握自然保護(hù)地的生態(tài)構(gòu)成狀況，了解生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)變化程度，評(píng)估潛在的生態(tài)安全隱患，預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，之后統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果[4]。

圖4 衛(wèi)星遙感技術(shù)

其次，要做好評(píng)估考核工作，明確自然保護(hù)地的保護(hù)成效，為保證評(píng)估結(jié)果的公正、客觀、準(zhǔn)確，可適當(dāng)引入第三方評(píng)估制度，對(duì)國(guó)家公園實(shí)施評(píng)價(jià)考核。隨后依照實(shí)際情況，將考核結(jié)果劃分到生態(tài)文明建設(shè)的考核標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，為黨政領(lǐng)導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究以及離任審計(jì)提供參考依據(jù)。

最后，要做到執(zhí)法監(jiān)督，成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)督隊(duì)伍，建立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)制，在自然保護(hù)范圍，結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)，開(kāi)展執(zhí)法工作。例如，利用“綠盾”專項(xiàng)檢查行動(dòng)，及時(shí)找出危及自然生態(tài)安全的違法問(wèn)題。對(duì)違反法律法規(guī)，造成自然生態(tài)系統(tǒng)破壞，導(dǎo)致資源環(huán)境受損的人員、部門進(jìn)行追責(zé)，并將涉嫌犯罪的人員、單位移交至司法機(jī)關(guān)。利用督查機(jī)制對(duì)保護(hù)不力的負(fù)責(zé)單位與人員追究責(zé)任，并不斷加強(qiáng)地方政府的主體責(zé)任。

2.5 健全保障措施、深化落實(shí)成效

（1）要提高黨的領(lǐng)導(dǎo)力度，嚴(yán)格落實(shí)一崗雙責(zé)，要求地方政府能夠肩負(fù)起管理自然保護(hù)地建設(shè)的責(zé)任與義務(wù)，做到統(tǒng)籌推進(jìn)自然保護(hù)地工作機(jī)制的創(chuàng)新與升級(jí)，解決以往存在的整合優(yōu)化問(wèn)題，將自然保護(hù)地的發(fā)展劃分在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃當(dāng)中。有關(guān)部門要做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)于產(chǎn)生的重大問(wèn)題，要第一時(shí)間上報(bào)給黨中央。

（2）要健全相關(guān)法律體系，完善自然保護(hù)區(qū)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)條例，并出臺(tái)自然保護(hù)地法案，探究可行性高、可靠性強(qiáng)的管理規(guī)定，要求改革后的自然保護(hù)地法規(guī)可打破行政法規(guī)的束縛，依照程序報(bào)批，且獲得相應(yīng)授權(quán)后才可有序執(zhí)行。

（3）要構(gòu)建資金保障制度，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理，在完成國(guó)家公園試點(diǎn)后，需要根據(jù)試點(diǎn)情況，對(duì)經(jīng)費(fèi)保障模式進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。比如：鼓勵(lì)社會(huì)資本出資，建立自然保護(hù)地基金，對(duì)于自然保護(hù)地的相關(guān)項(xiàng)目設(shè)施，提供一定的融資支持；完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，對(duì)集體與個(gè)人擁有的商品林，地方可根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)優(yōu)先贖買；依照自然保護(hù)地的管護(hù)成效，適當(dāng)提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，盡可能提高補(bǔ)償扶持的資金投入程度，利用野生動(dòng)物傷害保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步維護(hù)物種多樣性。

（4）要做好管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，成立高水平的人才團(tuán)隊(duì)，用以承擔(dān)生態(tài)保護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)等職責(zé)。當(dāng)?shù)卣枰男型苿?dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)的義務(wù)，做好防火減災(zāi)、社會(huì)管理等工作。結(jié)合協(xié)同高效的辦事理念，制定人員編制管理辦法，適當(dāng)放寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢地區(qū)的自然保護(hù)地技術(shù)職務(wù)評(píng)聘標(biāo)準(zhǔn)，做好科技人才的培訓(xùn)教育工作。利用互聯(lián)網(wǎng)、多媒體等科技教學(xué)手段，做到相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員的全覆蓋管理[5]。

想要高效落實(shí)自然保護(hù)地整合優(yōu)化問(wèn)題，就要充分貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義思想，落實(shí)生態(tài)文明保護(hù)措施，堅(jiān)決執(zhí)行黨中央的決策部署，牢固新發(fā)展理念，將保護(hù)自然、永續(xù)發(fā)展作為總目標(biāo)，注重頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，打造分類科學(xué)的自然保護(hù)地體系，使自然遺跡、自然景觀得到系統(tǒng)性保護(hù)。此外，還要嚴(yán)格遵循樹(shù)立尊重自然的生態(tài)文明理念、實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的統(tǒng)一設(shè)置、實(shí)施分區(qū)管控、堅(jiān)持生態(tài)為民，政府主導(dǎo)，與國(guó)家接軌等基本原則。據(jù)有效統(tǒng)計(jì)，截至2020 年，我國(guó)已提出各類自然保護(hù)地的布局規(guī)劃，完成公園體制試點(diǎn)，并預(yù)期在2025 年，進(jìn)一步完善國(guó)家公園體制，健全自然保護(hù)地體系的管理制度，強(qiáng)化生態(tài)空間的承載效果。預(yù)計(jì)在2035 年，使自然保護(hù)地規(guī)模能夠達(dá)到世界領(lǐng)先水平，使自然保護(hù)地在國(guó)土陸域面積占比能夠超過(guò)18%。

2.6 歸并整和

為了解決以往存在的本應(yīng)歸屬縣級(jí)保護(hù)區(qū)的部分被劃分至市級(jí)保護(hù)區(qū)中的問(wèn)題，可采取歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地的方法。在交叉重疊的自然保護(hù)地整合后，優(yōu)先擬設(shè)區(qū)域名稱、大致范圍，對(duì)同一自然地理單元、生態(tài)過(guò)程銜接緊密的相連自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃造成的條塊割裂，充分結(jié)合自然生態(tài)系統(tǒng)完整的原則實(shí)施合并重組。并以資源價(jià)值評(píng)估為依據(jù)，不搞一刀切。做到優(yōu)先歸并同類自然保護(hù)地，再歸并同山系、湖泊的自然保護(hù)地。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)以某城市縣區(qū)作為研究對(duì)象，闡述存在的自然保護(hù)地整合優(yōu)化問(wèn)題，并提出自然保護(hù)地整合優(yōu)化問(wèn)題的解決措施，以此優(yōu)化自然保護(hù)地功能分區(qū)，完善自然保護(hù)地功能，減少空間重疊現(xiàn)象，保證自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行，切實(shí)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。