水生野生動物利用法律問題研究

李恒順,藺 妍,裴兆斌

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院,遼寧大連 116023)

1 引言

中國水域遼闊,江河交錯的自然環(huán)境為水生野生動物物種種群提供了優(yōu)質(zhì)的生存環(huán)境。而對水生野生動物的利用問題進(jìn)行規(guī)范,不僅可以更好地保護(hù)水生野生動物,對于中國自然資源保護(hù)法治化進(jìn)程的推進(jìn)也具有極其重要的意義。

就目前來看,中國對于水生野生動物的利用許可程序、利用許可機制等方面仍存在一些問題,如在水生野生動物利用許可證件的辦理程序上,個人買家辦理有關(guān)許可證件程序繁雜,且因有關(guān)法律規(guī)定尚不完善,導(dǎo)致個人買家無法便捷高效地辦理許可證件。自2017新的水生野生動物保護(hù)實施條例生效后,其中部分規(guī)定未能貼合實際,出現(xiàn)了條例交接不連貫、部分行為概念沒有明確的界定等現(xiàn)象。除此之外,在水生野生動物利用市場規(guī)范管理工作中,其經(jīng)營利用制度不甚完善,導(dǎo)致水生野生動物市場秩序紊亂、有關(guān)水生野生動物利用規(guī)范研究滯后等問題層出不窮。應(yīng)時代發(fā)展的要求,正確處理好發(fā)展同生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系,樹立牢固的社會主義生態(tài)文明觀,將“生態(tài)文明建設(shè)”的目標(biāo)提到更高層次,維護(hù)水生野生動物可持續(xù)發(fā)展工作刻不容緩。

因此,文章從現(xiàn)有關(guān)水生野生動物利用許可審批程序、規(guī)范各主體利用行為、明確水生野生動物利用相關(guān)范圍與界定等方面入手,通過研究現(xiàn)有規(guī)章制度,結(jié)合實際案例,針對水生野生動物利用法律問題提出可行性對策與建議,并提供思路與啟示。為維持生態(tài)平衡、處理水生野生動物利用難題提供智力支持。

因各類法律規(guī)定或有關(guān)政策條例中所稱的水生野生動物及其產(chǎn)品大多是指國家重點保護(hù)的珍貴、瀕危水生野生動物,各省列入保護(hù)名錄的水生野生動物以及《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(以下簡稱CITES)附錄中的水生野生動物物種(含卵)及其所制成的產(chǎn)品,因此除第一章有關(guān)各類水生野生動物相關(guān)概念界定的闡述外,文章所討論的水生野生動物及其產(chǎn)品默認(rèn)為國家重點保護(hù)水生野生動物及其產(chǎn)品。

2 水生野生動物利用的一般理論

2.1 國家重點保護(hù)的水生野生動物及其產(chǎn)品

目前有關(guān)國家重點保護(hù)水生野生動物物種范圍的規(guī)章共有三類[1]:

第一類是由中國原林業(yè)部(現(xiàn)國家林草局)和農(nóng)業(yè)部根據(jù)《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定,共同制定并頒布的國家重點保護(hù)野生動物名錄。而在這份名錄中,有關(guān)部門將其中的國家重點保護(hù)珍貴、瀕危水生野生動物,根據(jù)其目前所存物種數(shù)量、生存條件及環(huán)境等分為了國家一級與二級保護(hù)水生野生動物。

第二類是《地方重點保護(hù)野生動物名錄》,即各省根據(jù)本省實際情況制定的地方重點保護(hù)野生動物名錄中的水生野生動物。

第三類是CITES附錄中所列出的水生野生動物。CITES的目的是防止某些野生動物和植物物種因國際貿(mào)易而遭到過度開發(fā)利用,從而進(jìn)行國際合作,保證其物種群能夠處于健康安全的生存狀態(tài)。自CITES實施以來,已對約超過三萬種的動植物種實施了不同等級的保護(hù),為規(guī)范野生動植物種利用與保證物種群生存狀態(tài)穩(wěn)定起到了良好的促進(jìn)作用。而自1997年CITES介入了鱘魚的管理后,從此便更多地介入了水生野生動物的管理范疇,物種涉及伊河豚(Orcaellabrevirostris)、珊瑚(Coral)、海參(Holothuroidea)、玳瑁(Eretmochelysimbricata)等。這一舉措有效提高了全球水生野生動物利用管理水平,為規(guī)范全球水生野生動物利用提供了更多的思路與幫助。而中國在1981年正式締約加入CITES,因此除了中國自行規(guī)定的國家重點保護(hù)水生野生動物以外,對于CITES附錄中列出的水生野生動物,也要將其納入國家重點保護(hù)的水生野生動物范圍之內(nèi)。

2.2 水生野生動物的利用現(xiàn)狀

目前,通過各級漁政部門的共同努力,水生野生動物資源的利用與開發(fā)已有了顯著的成效。對于水生野生動物的利用管理,各部門始終秉持著“限量、可控、有效”的利用原則,堅持“有效保護(hù)和增殖利用”的方針,健全水生野生動物利用制度。其中,常州市在水生野生動物經(jīng)營利用方面,就做出了許多不菲的成績,包括建立經(jīng)營利用承諾制度、經(jīng)營利用備案制度,實行一店一證制度、經(jīng)營利用供銷合同雙控管理以及依法征收水生野生動物資源保護(hù)費等[2]。

在水生野生動物利用主體方面,中國共有四種對于水生野生動物利用需求較大的主體。第一種是飯店、集市等主要以食用為目的出售可食用海龜、人工養(yǎng)殖“子二代”娃娃魚(Andriasdavidianus)等不在國家頒布禁食名單中的水生野生動物的主體。第二種是具有展覽性、表演性目的的水族館類場所。第三種是需要進(jìn)行科研項目研究的國家及地方科研部門。第四種是以人工養(yǎng)殖為目的,對水生野生動物進(jìn)行馴養(yǎng)繁殖的各養(yǎng)殖基地。而針對以上四種不同主體的利用需求,政府也對此一一進(jìn)行了程序上的規(guī)范,包括對整個利用過程中的每一個環(huán)節(jié)應(yīng)具備的相關(guān)許可利用證件以及辦理此類許可利用證件的條件都做出了有關(guān)解釋與規(guī)定。如個人與集體性組織均可辦理人工繁育許可證件以及經(jīng)營利用許可證件,且以經(jīng)營利用水生野生動物為目的的場所必須辦理經(jīng)營利用許可證件[3]。但辦理許可利用證件的相關(guān)條件以及有關(guān)水生野生動物的利用原則,各省也會根據(jù)本省的實際情況進(jìn)行調(diào)控。如一些省市對于商家辦理水生野生動物相關(guān)許可利用證件的限制比較寬松,而有些省市僅對法人開放辦理證件資格,個人買家等自然人主體則無法申請利用許可。

2.3 水生野生動物利用法律規(guī)制的必要性

近年來,市場對于部分稀有水生野生動物的追求度越來越高,導(dǎo)致人們對其進(jìn)行非法利用、非法經(jīng)營等不規(guī)范行為愈漸增多、屢查不絕。施氏鱘(Acipensersinensis)、鰣(Tenualosareevesii)、細(xì)鱗鮭(Brachymystaxlenok)、大鯢(Andriasdavidianus)等一些特有物種也因利用許可程序問題引發(fā)的市場流通交易受阻等不當(dāng)利用行為導(dǎo)致生存條件遭到嚴(yán)重威脅,加之,目前對于審核此類國家重點保護(hù)水生野生動物的利用許可程序,并未有嚴(yán)格的專業(yè)小組或人員來進(jìn)行先前評估和有效管理,導(dǎo)致水生野生動物的利用未能得到合理有效的規(guī)范與管理,破壞了原有水生生態(tài)系統(tǒng),使得水生自然資源枯竭的情況愈加嚴(yán)重。不僅如此,據(jù)不完全統(tǒng)計,因水生野生動物的不當(dāng)利用行為,中國長江流域瀕危魚類物種已達(dá)92種,上游受威脅物種多達(dá)79種,這個數(shù)據(jù)在全國各大河流之中已是位居榜首。例如,長江中的白鱀豚(Lipotesvexillifer)是國家一級保護(hù)動物,但對其的行跡追蹤已多年毫無音訊, 并于2007年被宣布功能性滅絕,且長江鱘(Acipenserdabryanus)的野外自然物種群也幾乎絕跡,物種群瀕臨滅絕。

規(guī)范水生野生動物利用是加快漁業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)良發(fā)展進(jìn)程,完善水生野生動物利用許可相關(guān)法律法規(guī),提高水生野生動物利用效率的重要一環(huán)。中國對于黑龍江中的施氏鱘(Acipenserschrenckii)、達(dá)氏鰉(Husodauricus)的規(guī)范利用就是很好的例子。在規(guī)制之前,因?qū)κ┦削\、達(dá)氏鰉的大量非法捕撈、售賣,此類水生野生動物種群逐漸稀少,生存條件岌岌可危。但通過國家對其的利用進(jìn)行法律規(guī)制,黑龍江鱘鰉野生種群的規(guī)模得到了極大的恢復(fù),并且其有序的利用程序與良好的利用成效也得到了國際社會的認(rèn)可。目前黑龍江野生鱘鰉物種產(chǎn)量幾乎占據(jù)了中國鱘鰉養(yǎng)殖總產(chǎn)量的一半,且其衍生制品鱘鰉魚子醬的出口量已成為世界第一,數(shù)量和質(zhì)量均享譽全球[4]。

由此,無論是從規(guī)范水生野生動物市場經(jīng)營利用秩序,還是從堅持對水生野生動物種群及自然資源保護(hù)的角度,中國都應(yīng)該加快規(guī)制水生野生動物利用相關(guān)程序,健全水生野生動物利用許可相關(guān)法規(guī)章程,推動中國漁業(yè)市場與漁業(yè)行政機制穩(wěn)步發(fā)展。

3 水生野生動物利用法律規(guī)制現(xiàn)狀

3.1 特許捕捉許可現(xiàn)狀

嚴(yán)格控制水生野生動物的捕捉,特別是對于國家重點保護(hù)的水生野生動物物種,一直是保證水生野生動物生存環(huán)境健康發(fā)展與規(guī)范水生野生動物利用行為的基礎(chǔ)。而管控捕撈行為就要求有關(guān)行政部門規(guī)范各類有關(guān)水生野生動物捕捉許可的申請審批程序與證件的發(fā)放程序,并且完善許可證制度,嚴(yán)格篩查具有捕捉資格的主體。一般情況下,中國不允許個人捕撈國家重點保護(hù)水生野生動物。如果是出于科研或者其他目的特別需要捕捉的,也要按照《野生動物保護(hù)法》《水生野生動物保護(hù)實施條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行捕撈活動。且要明確的是,獲得捕撈許可證也并不意味著有關(guān)單位可以肆意捕撈水生野生動物,而是依舊要遵循合法利用的原則,嚴(yán)格按照規(guī)定許可的捕撈次數(shù)與物種數(shù)量進(jìn)行捕撈作業(yè),減少已具備捕撈資格主體的利用活動對自然資源帶來的破壞,并盡可能避免或減少對水生野生動物及其生存環(huán)境造成傷害[5]。

3.2 利用國家一級保護(hù)水生野生動物或者其產(chǎn)品許可現(xiàn)狀

目前,中國對于國家一級保護(hù)水生野生動物及其產(chǎn)品的有關(guān)許可證件管控是極為嚴(yán)苛的,因此一般只有政府、高校、科研單位才有可能被準(zhǔn)許辦理,個人原則上不能進(jìn)行辦理。

在獵捕方面,只有出于科研、病原監(jiān)測、動物種群調(diào)控或其他需要特別捕捉等有關(guān)可持續(xù)利用自然資源的重大目的時,單位或個人在向國務(wù)院野生動物保護(hù)主管部門申請?zhí)卦S獵捕證后才能進(jìn)行捕捉。

在經(jīng)營利用方面,原則上來講,中國是禁止出售、收購國家一級保護(hù)水生野生動物或者其產(chǎn)品的。但同理對其的捕撈許可標(biāo)準(zhǔn),出于科研、展覽等國家允許的特殊情況,需要出售、經(jīng)營利用國家一級保護(hù)水生野生動物或者其產(chǎn)品的,在向省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請,國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)后,方可進(jìn)行利用。

3.3 利用國家二級保護(hù)水生野生動物或者其產(chǎn)品許可現(xiàn)狀

與國家一級保護(hù)水生野生動物相比,國家二級保護(hù)水生野生動物的利用許可范圍要相對寬泛許多。目前在市場上可流通的最高等級的水生野生動物即為國家二級保護(hù)水生野生動物。

在獵捕方面,有必要獵捕國家二級保護(hù)野生動物的,應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護(hù)主管機關(guān)提出許可。而且,只有在處于以下幾種情況,才能對國家二級保護(hù)水生野生動物進(jìn)行獵捕。其一,為進(jìn)行生物研究需要獵捕的。其二,為進(jìn)行合理物種資源采集需要捕獵的。其三,人工繁育國家重點保護(hù)水生野生動物,其種源應(yīng)從天然水體或場地取得的。其四,為完成省級科研項目和國家藥品生產(chǎn)任務(wù),需要從天然水域、地點采集國家重點保護(hù)的水生野生動物等。

在經(jīng)營利用方面,需要出售、收購、利用國家二級保護(hù)野生動物或者其產(chǎn)品的必須向省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請,并經(jīng)其批準(zhǔn)[6]。

4 水生野生動物利用所面臨的法律困境

4.1 利用水生野生動物相關(guān)配套章程的滯后性

2017年1月1日,新修改的《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》正式實施,為新形勢下的水生野生動物利用工作帶來了重要影響。但是,在新法律施行后,有關(guān)法律法規(guī)還沒有得到及時的修改,有關(guān)水生野生動物利用許可事項也沒有得到及時調(diào)整。在此筆者引用了2017年一起非法飼養(yǎng)、養(yǎng)殖國家重點保護(hù)水生野生動物的案例。該案件中,當(dāng)事人在未持有合法利用水生野生動物相關(guān)許可證件的情況下,將一只國家二級重點保護(hù)水生野生動物綠海龜,放置于餐廳水箱中進(jìn)行展覽,用于招攬顧客。首先,當(dāng)事人的行為違反了《水生野生動物保護(hù)實施條例》第十七條第一款的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為未取得馴養(yǎng)繁殖許可證馴養(yǎng)繁殖國家重點保護(hù)的水生野生動物。但根據(jù)新修訂的《野生動物保護(hù)法》,馴養(yǎng)繁殖的概念已經(jīng)被進(jìn)行調(diào)整,且不再沿用此概念,而是將“馴養(yǎng)繁殖”修改為“人工繁育”。根據(jù)新法,各有關(guān)部門已停止辦理原法規(guī)規(guī)章中的馴養(yǎng)繁殖許可證。因此,原則上,如案件當(dāng)事人想要對案件標(biāo)的綠海龜進(jìn)行馴養(yǎng),盡管不具備繁殖目的,但依然要辦理人工繁育許可證件。由此,案件當(dāng)事人在改正違法行為履行處罰決定后,必須向省級漁業(yè)主管部門申請辦理人工繁育許可證。但案件中的案件標(biāo)的僅為一只海龜,無法進(jìn)行繁殖,當(dāng)事人也不具備人工繁育技術(shù)及相關(guān)設(shè)備使海龜繁殖子代,因此其無法取得人工繁育證。也就是說,當(dāng)事人在接受并進(jìn)行行政處罰后,其違法行為將繼續(xù)存在,并陷入程序閉環(huán)[7]。

4.2 個人買家購入或利用水生野生動物及其產(chǎn)品程序過于嚴(yán)苛

近年來,隨著國家對水生野生動物利用許可證件的管理愈加規(guī)范,辦理證件的流程也愈加方便。辦理證件時,把所需材料郵寄到市場大廳農(nóng)林局或者農(nóng)村局窗口即可。但如果個人買家不以二次售賣為目的,僅僅是想要單純購入利用水生野生動物產(chǎn)品或飼養(yǎng)水生野生動物,如在取得經(jīng)營利用許可證件的農(nóng)貿(mào)市場或集市等合法銷售地,無其他經(jīng)營利用目的購入水生野生動物進(jìn)行飼養(yǎng),或在已取得相關(guān)利用、銷售權(quán)限的藥房購買藥用水生野生動物產(chǎn)品等,都還需辦理一系列水生野生動物利用許可證件。且在辦理過程中,個人買家還需提供賣方的各類有關(guān)許可利用水生野生動物的資質(zhì)文件。但作為零售,商家在一般情況下是不會提供完整的購銷合同和銷售資質(zhì)給個人買家的。買家最多可以要求開發(fā)票,而目前辦證的大部分省市的規(guī)定是不認(rèn)發(fā)票的。換言之,理論上個人買家從合法商家處購買水生野生動物后,商家自行登記,并開購物憑證即可。但是實際上,個人買家還需要憑借購物憑證向政府申請飼養(yǎng)許可,且個人買家在申請利用許可時還要提供買賣合同以及賣家的銷售資質(zhì)文件等。這就對個人買家購入并利用水生野生動物帶來了極大的不便。

4.3 水生野生動物利用制度尚不完善

隨著水產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展,有關(guān)水生野生動物的買賣逐漸興起。但目前中國對于部分水生野生動物的利用規(guī)制卻不甚完善,使得供求與規(guī)范利用之間的矛盾逐漸被激化,破壞了市場經(jīng)營利用秩序。尤其是在個人及商戶對于水生野生動物的利用許可方面,商家可以售賣國家重點保護(hù)水生野生動物的前提是要具備各類水生野生動物利用許可證件,以此來保證自身售賣行為的合法性。但目前,國家對于買方從這類已具備經(jīng)營利用許可證件的賣家處購買的水生野生動物及其產(chǎn)品,以及重要的進(jìn)出口水生野生動物及其產(chǎn)品等,進(jìn)行馴養(yǎng)繁殖或經(jīng)營利用的特許申請是否需要先行評估并沒有明確的規(guī)定[8]。

5 解決水生野生動物利用法律困境的對策與建議

近年來,水生野生動物在經(jīng)濟(jì)作用中的地位越來越突出,有關(guān)資源可持續(xù)發(fā)展的問題也變得越來越重要。中國作為漁業(yè)大國以及水生經(jīng)濟(jì)物種的重要消費國,必須不斷完善水生野生動物可持續(xù)發(fā)展與利用方面所存在的問題。長期以來,中國對于規(guī)范水生野生動物利用管理,一直想要尋找到一套符合中國水生野生動物利用現(xiàn)狀與漁業(yè)治理實情的規(guī)范利用模式,實現(xiàn)規(guī)范利用與合理開發(fā)兩套理念并行的愿景。因此,筆者結(jié)合各類理論研究,在多維度剖析水生野生動物利用所存在的法律困境的基礎(chǔ)上,針對各類法律困境,如何完善不同主體對于水生野生動物利用許可證件的取得程序、規(guī)范市場中水生野生動物的利用行為以及健全有關(guān)水生野生動物物種合理利用的配套法規(guī)規(guī)章等問題提出以下對策與建議。

5.1 制修訂水生野生動物許可利用配套法律規(guī)章

在上述綠海龜案中可以看出,目前中國要求辦理有關(guān)水生野生動物利用許可證件的行為要求與規(guī)定利用許可內(nèi)容仍有偏差。本案中,當(dāng)事人雖不具備任何馴養(yǎng)繁殖水生野生動物的實質(zhì)條件,其購入綠海龜?shù)哪康囊矁H僅是為了飼養(yǎng)與展覽,但根據(jù)有關(guān)規(guī)定,當(dāng)事人仍需辦理有關(guān)水生野生動物人工繁殖許可證件。此時就出現(xiàn)了利用行為與法律章程不配套的問題。因此根據(jù)“嚴(yán)規(guī)許可審批、創(chuàng)新監(jiān)管許可利用、創(chuàng)造良好利用環(huán)境”的立法本意,只有進(jìn)一步完善并規(guī)范利用水生野生動物相關(guān)許可程序與內(nèi)容,使利用主體有法可依、有章可循,能夠在各類許可利用證件中,找到最符合自己利用行為的一項,并進(jìn)行申請,才能夠更好地促進(jìn)水生野生動物利用市場良性發(fā)展,并且此舉也符合當(dāng)前中國生態(tài)文明建設(shè)要求[9]。因此為進(jìn)一步落實新野生動物保護(hù)法,應(yīng)加快制定或修改相關(guān)配套法律規(guī)章,使各類水生野生動物利用行為都有與其對應(yīng)的規(guī)制條例,便于利用主體申請各類有關(guān)水生野生動物利用許可證件。各地也應(yīng)因地制宜地制修訂配套的地方性法規(guī)規(guī)章制度。同時,也還應(yīng)對人工繁育的水生野生動物利用許可盡快完善其相關(guān)規(guī)制條例、明確其可利用物種范圍與相對應(yīng)的許可證件,避免在行政執(zhí)法工作中產(chǎn)生歧義。

5.2 優(yōu)化個人買家購入或利用水生野生動物及其產(chǎn)品許可程序

目前對于水生野生動物的個人買家而言,合法購買或利用國家重點保護(hù)的水生野生動物并非易事。個人買家不僅要滿足以個人觀賞為目的,不再進(jìn)行二次銷售的條件,還必須在合法銷售地購入國家許可利用的水生野生動物及其產(chǎn)品。除此之外,還需要辦理各類有關(guān)合法利用或飼養(yǎng)水生野生動物的許可證件。這將對個人買家合理利用或飼養(yǎng)相關(guān)水生野生動物帶來極大的不便。此項政策的實施本意是為了規(guī)范對水生野生動物的合法利用與飼養(yǎng)行為,但針對個人買家過于嚴(yán)苛繁瑣的利用許可制度在某種程度上反而會干擾水生野生動物交易的市場秩序。因此筆者認(rèn)為如果個人買家已經(jīng)滿足允許利用及飼養(yǎng)的主客觀條件,如不以二次銷售為目的、購入的具有經(jīng)營利用水生野生動物相關(guān)資質(zhì)等,并且個人買家的購入與利用行為不會對水生自然資源造成破壞的情況下,有關(guān)部門可以適當(dāng)放寬對于個人買家購入或利用水生野生動物的相關(guān)限制,省略個人買家辦理水生野生動物利用相關(guān)許可證件的程序。且對于部分需要證明購入的水生野生動物物種來源合法性的,也應(yīng)由購入地即賣方持證證明?；蛟诜芍忻鞔_規(guī)定,賣家在向個人買家出售水生野生動物的同時,也要出具相應(yīng)的經(jīng)營利用許可證件,便于個人買家利用或飼養(yǎng)相關(guān)水生野生動物[10,11]。

5.3 健全水生野生動物利用特許審批機制

規(guī)范各類有關(guān)水生野生動物利用的許可證件制度,是合法利用水生野生動物的前提與保障。完善水生野生動物利用許可證件的申請及審批程序,重點對經(jīng)營利用、人工繁育、捕捉等許可的申請條件、審核材料、審批程序和權(quán)限進(jìn)行具體規(guī)范,對不同種類、不同等級的水生野生動物物種分別進(jìn)行審批。水生野生動物種群繁多,因此對其的利用管理規(guī)范也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同種群的自身條件,量身定制管理規(guī)劃,不能一概而論。而在對單位或個人發(fā)放各類許可證件后,也不能“一證永逸”,要定期對已發(fā)放的利用許可證件做好檢查管理工作、年檢工作以及換證工作,分別建立詳細(xì)的檢查、年檢與換證管理制度。同時也要做好群眾與審批機制之間的政策咨詢、信息交流工作,及時更新公示信息,便于利用主體了解利用申請所需上交的審批材料。