新疆水利工程棄渣利用及土地復(fù)墾問題的探討

楊軍柱

（新疆伊犁河水利水電投資開發(fā)（集團(tuán)）有限公司供水工程管理處,新疆 烏魯木齊 830000）

1 前言

某大型輸水管線工程深埋在地下,沿山前沖洪積傾斜平原地區(qū)通過,植被類型總體上為半灌木、小灌木荒漠植被,草甸鑲嵌式分布,群落類型簡單。棄渣巖性為中泥盆統(tǒng)塊狀凝灰?guī)r、凝灰質(zhì)砂巖、第四系上更新統(tǒng)一全新統(tǒng)沖洪積砂礫石。在大開挖地段埋深較大,產(chǎn)生的棄渣較多,涉及面積156.83 hm2,土地的復(fù)墾困難。目前棄渣場均按照自然資源等行業(yè)部門的要求辦理臨時(shí)用地手續(xù),辦理手續(xù)的前置條件有：具備相應(yīng)資質(zhì)的單位出具《土地勘測定界報(bào)告》《環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告》《土地復(fù)墾方案》《使用林地可行性報(bào)告》等。取得用地手續(xù)后,按照上述報(bào)告的內(nèi)容使用土地,使用完畢開展土地復(fù)墾工作?，F(xiàn)行的這種土地使用的管理辦法沒有考慮到棄渣可以視作礦產(chǎn)資源加以利用的問題,水庫、明渠工程也有類似問題。由此,筆者根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理若干事項(xiàng)暫行辦法》等系列文件精神,結(jié)合工程實(shí)際提出改進(jìn)土地復(fù)墾政策及有效利用棄渣的構(gòu)想。

2 工程建設(shè)用砂石料須取得礦業(yè)權(quán)手續(xù)的現(xiàn)狀分析

2.1 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅收繳已發(fā)生巨變

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及資源利用環(huán)境的情勢變化,國家以及地方政府對礦產(chǎn)資源的管理已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。例如,新疆地稅局以《關(guān)于在修筑公路路基及水庫大壩工程中使用就地開采的砂石料、粘土征免資源稅的批復(fù)》（新地稅地發(fā)字〔2001〕9 號）,同意工程建設(shè)就地開采的砂石料免資源稅,但該文件于2018 年廢止。2020 年9 月19 日,新疆通過了《關(guān)于自治區(qū)資源稅具體適用稅率、計(jì)征方式及減免稅辦法的決定》,上述法和決定均未對因工程需要在工程建設(shè)征地范圍內(nèi)動用或采挖砂、石、土用于本工程建設(shè)的情形作出明確免征資源稅的規(guī)定,意外著免征資源稅的政策結(jié)束。

2.2 現(xiàn)行工程建設(shè)用砂石料辦理手續(xù)發(fā)生巨變

1998 年8 月12 日,原國土資源部《關(guān)于開山鑿石、采挖砂、石、土等礦產(chǎn)資源使用法律問題的復(fù)函》（國土資函〔1998〕190 號）第二條：“建設(shè)單位因工程施工而動用砂、石、土,但不將其投入流通領(lǐng)域以獲取礦產(chǎn)品營利為目的,或就地采挖砂、石、土用于公益性建設(shè)的,不辦理采礦許可證,不繳納資源補(bǔ)償費(fèi)?！痹诖苏呦?工程建設(shè)項(xiàng)目使用砂石料的手續(xù)要求是取得國土資源部門頒發(fā)的臨時(shí)用地許可證、使用完畢后完成土地復(fù)墾或植被恢復(fù)即可。2019 年12 月31日,自然資源部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7 號）。據(jù)此,2021 年1 月15 日,新疆自然資源廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)＜新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理若干事項(xiàng)暫行辦法＞的通知》（新自然資規(guī)〔2021〕1 號）,第四條：…地（州、市）負(fù)責(zé)石灰?guī)r、花崗巖等非金屬礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓、登記；縣（市）負(fù)責(zé)磚瓦用粘土、建筑用砂（河道管理范圍外）采礦權(quán)出讓、登記。河道管理范圍內(nèi)砂石土開采管理適用河道管理相關(guān)規(guī)定。即工程建設(shè)砂石料的開采需要取得采礦許可證后,再完成臨時(shí)用地許可后才能取料,取料完畢后根據(jù)礦山環(huán)境治理的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行土地復(fù)墾或者植被恢復(fù)。在永久征地范圍內(nèi)取料無需辦理采礦許可證。因此鼓勵結(jié)合河道清淤取得砂石料的使用權(quán)[1-2]。第六條：自然資源主管部門按照礦業(yè)權(quán)出讓、登記權(quán)限建立年度出讓項(xiàng)目庫。出讓礦業(yè)權(quán),應(yīng)當(dāng)征求同級發(fā)改、工信、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、林草、水利、交通等主管部門合規(guī)性意見后,報(bào)本級人民政府審批。據(jù)此可知,取得建筑用砂的手續(xù)需要層層審批,一個(gè)部門不同意,就無法取得用地手續(xù),且辦理程序非常紛繁復(fù)雜。第八條：…全面采取招、拍、掛方式公開競爭性出讓,完成在自然資源部、礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限同級自然資源主管部門門戶網(wǎng)站（或政府門戶網(wǎng)站）和政府公共資源交易平臺發(fā)布公告,公告不少于20 個(gè)工作日。據(jù)此可知取得建筑用砂的手續(xù)需要的時(shí)間長、且公開競爭性后資金高,以往取得臨時(shí)用地手續(xù)后采砂挖石的時(shí)代已經(jīng)過去。因此,鼓勵工程前期盡可能在永久征地范圍類進(jìn)行料場選址,同時(shí)還可減少水土保持和環(huán)境保護(hù)的資金投入[3-4]。

3 臨時(shí)棄渣用地現(xiàn)狀分析

3.1 現(xiàn)行臨時(shí)用地及土地復(fù)墾的時(shí)間規(guī)定

新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》,自2021 年9 月1 日起施行。對臨時(shí)用地的定義是指建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時(shí)使用的土地。某工程棄渣場用地屬于建設(shè)項(xiàng)目施工臨時(shí)用地,使用期限一般不超過二年。建設(shè)周期較長的水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地,期限不超過四年。但國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》規(guī)定：臨時(shí)占用林地累計(jì)延續(xù)使用時(shí)間不得超過項(xiàng)目建設(shè)工期,相比較,國家林業(yè)局的規(guī)范更具有操作性,否則存在工程尚未竣工,就需臨時(shí)用地的復(fù)墾,明顯不符合實(shí)際情況。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾,使其達(dá)到可供利用狀態(tài)。實(shí)踐中,新疆地處荒漠地帶的林、草地在一年類是很難通過復(fù)墾驗(yàn)收或植被恢復(fù)的。

3.2 現(xiàn)行臨時(shí)用地有關(guān)費(fèi)用及土地復(fù)墾的資金規(guī)定

土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)與損毀土地所在地縣級自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復(fù)墾費(fèi)用專門賬戶,足額預(yù)存土地復(fù)墾費(fèi)用。某輸水工程靜態(tài)畝均投資為2838 元。

《新疆耕地占用稅實(shí)施辦法》對耕地的定義是指用于種植農(nóng)作物的土地,包括復(fù)墾整理地,即本文涉及的臨時(shí)用地復(fù)墾需要繳納該稅種。某工程所在的博州地區(qū)為15 元/m2即畝均10000 元。納稅人在批準(zhǔn)臨時(shí)占用耕地的期限內(nèi)恢復(fù)所占用耕地原狀的,全額退還已繳納的耕地占用稅。即使退稅,但當(dāng)下需要繳納巨額稅金,擠占了工程投資,國家投資的水利項(xiàng)目不計(jì)列可退的稅金,因此項(xiàng)目法人需要面對資金缺口的問題。

草地植被恢復(fù)費(fèi)的收取按照《自治區(qū)發(fā)展改革委 財(cái)政廳關(guān)于草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)事宜的通知》（新發(fā)改收費(fèi)〔2014〕1769 號）,臨時(shí)作業(yè)生活區(qū)、物資堆放場所等400 元/畝,進(jìn)入財(cái)政局國庫。

《土地勘測定界報(bào)告》《環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告》《土地復(fù)墾方案》《使用林地可行性報(bào)告》等技術(shù)服務(wù)報(bào)告的編制費(fèi)用沒有具體的規(guī)定,需要合同談判確定。在近年來政府購買服務(wù)以及審批權(quán)“外包”的情況下,各報(bào)告價(jià)值不菲。

綜上,取得臨時(shí)用地的稅費(fèi)及技術(shù)服務(wù)費(fèi)用高昂。

3.3 土地復(fù)墾的現(xiàn)狀分析

某工程《土地復(fù)墾方案報(bào)告書》編制單位資質(zhì)證書的發(fā)證機(jī)關(guān)為中國土地學(xué)會,發(fā)證理由“符合土地規(guī)劃機(jī)構(gòu)條件”。報(bào)告主要的復(fù)墾措施包括表土剝離、地表建（構(gòu)）筑筑物拆除及固化處清理、土地平整、土地松土、回覆表土、土壤培肥、植被重建等步驟。但荒漠地帶的表土類似一層殼狀,幾乎無法實(shí)施剝離,因此回覆表土無法就地實(shí)現(xiàn),易地取土又發(fā)生新的破壞?！锻恋貜?fù)墾方案報(bào)告書》僅作為報(bào)批手續(xù)使用,幾乎不具備可操作性,僅實(shí)現(xiàn)為報(bào)批程序服務(wù)的目的,沒有體現(xiàn)復(fù)墾的公益屬性,亦無體現(xiàn)為恢復(fù)農(nóng)用地使用功能負(fù)責(zé)的目標(biāo)。這是把原本不適合外包的行政職能外包,將政府直接制定復(fù)墾或植被恢復(fù)方案的責(zé)任委托于所謂的專業(yè)機(jī)構(gòu)造成的后果。

3.4 荒漠地帶土地補(bǔ)償費(fèi)用

3.4.1 永久征收土地補(bǔ)償費(fèi)

2020 年12 月8 日,新疆自然資源廳印發(fā)《關(guān)于公布自治區(qū)征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（新自然資規(guī)〔2020〕4 號）,區(qū)片綜合地價(jià)以縣為單位制定,最多劃分3 個(gè)區(qū)片,適用于永久征收土地,其中集體所得土地補(bǔ)償費(fèi)不高于區(qū)片綜合地價(jià)的30%,土地承包人所得安置補(bǔ)助費(fèi)分配比例不低于區(qū)片綜合地價(jià)的70%。另外采取地類調(diào)節(jié)系數(shù)的方法區(qū)別林、草地的地價(jià)。例如,某工程所在地博州精河縣茫丁鄉(xiāng)為例,區(qū)片編號I,區(qū)片綜合地價(jià)為46500 元/畝,每畝荒漠類草地的安置補(bǔ)助費(fèi)為綜合地價(jià)與草地調(diào)節(jié)系數(shù)之積,即46500×0.3=13950 元/畝,其中土地承包人所得的安置補(bǔ)助費(fèi)用為13950×0.7=9765 元/畝,集體所得土地補(bǔ)償費(fèi)為4185 元/畝。

3.4.2 臨時(shí)征收土地補(bǔ)償費(fèi)

土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬,與有關(guān)自然資源主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會簽訂臨時(shí)使用土地合同,并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。即臨時(shí)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)用由合同談判產(chǎn)生,且簽訂合同的主體為自然資源主管部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會。鑒于永久征收土荒漠草地的補(bǔ)償費(fèi)僅為13950 元/畝,臨時(shí)用地只可能低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),就更沒有吸引力,荒漠地帶土地復(fù)墾的難度大,加之近年來土地衛(wèi)片執(zhí)法越來越嚴(yán)格,在工程實(shí)踐中法定的這三個(gè)單位均不愿意簽訂臨時(shí)用地合同,而臨時(shí)用地合同及據(jù)此補(bǔ)償?shù)轿坏钠睋?jù)是辦理用地手續(xù)的比備件,無疑增加了建設(shè)單位辦理用地手續(xù)的難度。相比稅費(fèi)及技術(shù)服務(wù)費(fèi)用,土地的補(bǔ)償費(fèi)用偏低。

4 解決問題的措施

4.1 嘗試棄渣礦產(chǎn)資源的可行性

對于棄渣,要按礦產(chǎn)資源對待,鼓勵工程土地復(fù)墾或植被恢復(fù)義務(wù)人將棄渣向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局申報(bào)價(jià)值評估,被受理后,將工程建設(shè)的棄渣按礦產(chǎn)資源的分類納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃區(qū)塊,并進(jìn)行圖面編號,明確占地面積,載明資源量值后,納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系。按照新疆自然資源廳《關(guān)于印發(fā)＜新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理若干事項(xiàng)暫行辦法＞的通知》（新自然資規(guī)〔2021〕1 號）第四條出讓登記權(quán)限,根據(jù)礦種分別對應(yīng)自治區(qū)級、地（州、市）級、縣（市）級的權(quán)限開展礦業(yè)權(quán)出讓登記工作。除依法可以采取雙方協(xié)議方式外,應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式確定礦產(chǎn)資源的出讓資金并納入同級財(cái)政。之前的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存,統(tǒng)一納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金進(jìn)行管理,不足部分由土地復(fù)墾義務(wù)人補(bǔ)齊。為了調(diào)動土地復(fù)墾義務(wù)人的積極性,將之前繳納的臨時(shí)用地耕地占用稅全額原路退回。土地的復(fù)墾工作,由資源部門按照礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)進(jìn)行。需要注意的是要將國土變更調(diào)查、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查與臨時(shí)用地管理有機(jī)結(jié)合,填報(bào)臨時(shí)用地信息系統(tǒng)時(shí)需要排除被定性為延期復(fù)墾而判定為非法圖斑的問題。經(jīng)申報(bào)資源資源部門認(rèn)為不具有礦產(chǎn)資源價(jià)值的棄渣,土地義務(wù)人必須客服困難完成土地復(fù)墾工作并按程序驗(yàn)收合格后,將土地使用權(quán)歸還至原土地承包人。從提高政府收入的角度,棄渣礦產(chǎn)化政府有一定的積極性。

4.2 提高荒漠地帶棄渣場臨時(shí)征用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建議荒漠地帶的棄渣臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照區(qū)片綜合地價(jià)即永久用地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。理由如下：在實(shí)施土地復(fù)墾及生態(tài)修復(fù)工程的同時(shí),必須持續(xù)保護(hù)原土地承包人的土地收益,土地復(fù)墾是階段性的,生態(tài)系統(tǒng)尚不穩(wěn)定,需要繼續(xù)采取強(qiáng)有力措施鞏固土地復(fù)墾的成果,待土地全面治理和修復(fù),生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán),需要經(jīng)過幾年的時(shí)間。為了保障土地承包人的收入不會因臨時(shí)征用及復(fù)墾期限的不確定而降低,提高荒漠地帶棄渣場臨時(shí)用地標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制列如工程投資概算,做到不虧欠承包人是必要的經(jīng)濟(jì)手段。從化解用地矛盾的角度出發(fā),相信政府也具有積極性。

4.3 重視恢復(fù)結(jié)果

土地復(fù)墾或植被恢復(fù)方案的編制單位應(yīng)該交由林、草行業(yè)主管部門負(fù)責(zé),并逐步上升到法律層面。充分引進(jìn)行業(yè)內(nèi)的科研成果,無科研成果的可以借助土地承包人耕作土地的經(jīng)驗(yàn),類比農(nóng)牧民自建房屋的情況,土地是承包人的生產(chǎn)資料,有理由相信并授權(quán)承包人自行編制方案是可行的。造價(jià)參照區(qū)片綜合地價(jià)每個(gè)縣不超過3 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)定,每個(gè)縣的土地復(fù)墾或者植被恢復(fù)方案不能超過3 個(gè),防止方案泛濫話。按照草地植被恢復(fù)費(fèi)的收繳方案強(qiáng)制收費(fèi)。其核心目標(biāo)是將方案的編制和具體的工程建設(shè)項(xiàng)目分離,讓工程的項(xiàng)目法人專心實(shí)施工程建設(shè)。土地恢復(fù)的任務(wù)交由林草行業(yè)主管部門制定植被恢復(fù)或者復(fù)墾方案,從頂層設(shè)計(jì)上改變方案的編制進(jìn)行政府采購的現(xiàn)狀,防止對非政府組織賦予涉及土地恢復(fù)方面的自由裁量權(quán)。建設(shè)單位只負(fù)責(zé)出資,從報(bào)批用地的程序上改由政府組織制定復(fù)墾方案,真正體現(xiàn)復(fù)墾工作的公益屬性。同時(shí)將當(dāng)下對報(bào)批程序負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀改變?yōu)閷ν恋氐脑褂霉δ茇?fù)責(zé),徹底改變土地復(fù)墾方案捆綁具體建設(shè)項(xiàng)目后,由自然資源部門裁判簡運(yùn)動員的現(xiàn)狀。杜絕以每宗臨時(shí)用地都需要單獨(dú)編制土地復(fù)墾方案擅自提高土地復(fù)墾方案編制工作要求的情況發(fā)生。若難以實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾或植被恢復(fù)方案交由林草專業(yè)部門或原土地承包人負(fù)責(zé)的改革。那么退一步,建議將方案由報(bào)批用地手續(xù)的前置條件調(diào)整為事后補(bǔ)充要求,規(guī)定在土地復(fù)墾或者植被恢復(fù)前編制完成并能夠?qū)嵤┘纯?。目前新疆?shí)施的建設(shè)項(xiàng)目用地,因無法完成水澆耕地的占卜平衡,因此,建設(shè)項(xiàng)目大概率都選址于草地,能夠棄渣的地方也有限。從集約用地的角度出發(fā),對于建設(shè)周期較長的水利項(xiàng)目,若該宗臨時(shí)用地可以作為其他建設(shè)項(xiàng)目的臨時(shí)用地使用,甚至已規(guī)劃為某新單獨(dú)選址項(xiàng)目的永久建設(shè)用地,則可以暫緩或者免除方案提交。將政府有關(guān)部門的審批權(quán)變?yōu)槠淞x務(wù),實(shí)現(xiàn)起來難度大,需要加大對荒漠地區(qū)生態(tài)失調(diào)的問責(zé)力度倒逼政府提高公共服務(wù)水平。

5 結(jié)語

打通棄渣和礦產(chǎn)資源化之間的政策通道,同時(shí)減少了土地復(fù)墾或植被恢復(fù)面積；對荒漠地帶土地復(fù)墾給予大于一年的更合理的時(shí)間；由政府組織林、草部門按照區(qū)片統(tǒng)一編制科學(xué)的可操作的方案；土地復(fù)墾的實(shí)施單位可以通過公開招標(biāo)競選單位產(chǎn)生,同等條件下,優(yōu)先選擇原土地承包人。在砂石礦產(chǎn)化手續(xù)辦理耗時(shí)長成本高、土地復(fù)墾植被恢復(fù)難度大的荒漠區(qū)域,本文的提出措施對水利、交通道路等線性工程,在降低時(shí)間和資金成本方面具有意義,技術(shù)上比較容易實(shí)現(xiàn)。但在調(diào)動政府及相關(guān)部門的積極性上具有一定難度。