罪犯實現申訴權存在的問題及保障措施

劉傳偉

浙江省麗水市人民檢察院，浙江 麗水 323000

罪犯合法權益一般有三種［1］：一是基本權利，主要包括生命權、人格權、人身安全權和身體健康權等；二是普通權利，是指未被國家法律剝奪和限制的公民權利，主要包括選舉權、財產權、繼承權等；三是特殊權利，是指國家法律和政策專門賦予被監(jiān)管人的特殊權利，主要包括通信會見權、申訴舉報控告權和辯護權等。因此，保障罪犯申訴權也是維護罪犯合法權益的一項重要工作。

一、罪犯申訴權概述

根據我國現有的刑罰執(zhí)行制度，罪犯可分為兩種，一是非在押罪犯，如單處罰金的罪犯和判處緩刑的罪犯；二是監(jiān)獄在押罪犯，是指在監(jiān)獄內被執(zhí)行剝奪自由的被判處死刑緩刑二年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑的自然人。［2］實踐中，由于監(jiān)獄在押罪犯被剝奪了人身自由，被關押在監(jiān)獄這一相對封閉的環(huán)境中，處于被動、弱勢的地位，其個人的合法權益易受到非法侵犯，這部分人合法權益更加需要特殊保護。罪犯合法權益有效保護，除了依靠司法機關借助國家強制力保障外，更需要罪犯自我保護，申訴權便是實現自我保護的重要方式。本文探討的罪犯僅指第二種情況，即監(jiān)獄在押罪犯。

從我國立法內容上看，罪犯申訴權實際上包含兩種：一是非訴訟上的申訴，主要指對監(jiān)獄計分考核、立功表彰、警戒具的使用、待遇的調整等行政處分不服提出申訴；二是訴訟上的申訴，既包括對人民法院刑事判決、裁定不服提出的申訴，也包括對人民法院所作的民事、行政、裁判不服提出申訴等。本文研究申訴權主要是指訴訟上的刑事申訴權，即罪犯在服刑期間因對已經生效的刑事裁判不服而向司法機關提出的撤銷或者變更原判刑罰請求的權利。［3］

從法律淵源上說，罪犯申訴權主要來源于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）和《中華人民共和國監(jiān)獄法》（以下簡稱《監(jiān)獄法》）等相關法律規(guī)定。罪犯的申訴權既是一種憲法賦予的權利，也是一種基本人權，同時也是一種救濟權利，作為被剝奪自由的罪犯，賦予其充分的申訴權是對其人文關懷的集中體現，也是有效發(fā)現和糾正冤假錯案的手段。

二、罪犯實現申訴權存在諸多困境

罪犯申訴權雖有法律明確規(guī)定，但由于相關規(guī)定不夠完善，導致罪犯有些申訴不能或得不到及時處理。特別是從近年來披露出的冤假錯案不難發(fā)現，罪犯申訴是何等的艱難，更暴露出我國在保障罪犯申訴權方面存在不足。

（一）法律規(guī)定不完善，致罪犯申訴權于法無據

在我國，申訴權是罪犯一項重要的權利，但現行法律規(guī)定卻不完善。

1．《監(jiān)獄法》對申訴權規(guī)定存在瑕疵?！侗O(jiān)獄法》第二十一條第一款規(guī)定罪犯對生效的判決不服的，可以提出申訴，這一條規(guī)定存在兩點瑕疵。一是罪犯申訴的對象只能是人民法院生效判決，這與《刑事訴訟法》相關規(guī)定相沖突，《刑事訴訟法》第二百四十一條規(guī)定申訴對象為已發(fā)生法律效力判決、裁定，這表明罪犯申訴不僅可以針對人民法院生效判決，還可以對人民法院作出的裁定進行申訴。依照《監(jiān)獄法》規(guī)定，罪犯對人民法院減刑、假釋案件裁定不服就無權申訴，這顯然不符合立法精神和上位法規(guī)定；二是“可以”兩個字改變了申訴的權利性質，使罪犯的申訴權由憲法賦予的權利變成了一種“獎勵”，把申訴變成了一種對罪犯的“優(yōu)惠待遇”，依照法條表面理解，罪犯可以申訴，也可以不申訴。在這樣規(guī)定面前，罪犯申訴積極性和主動性就會大打折扣，淡化了申訴的權利性質，弱化了對罪犯申訴權的法律保護。

2．《刑事訴訟法》對于罪犯申訴主體規(guī)定存在漏洞。根據我國《憲法》《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》等規(guī)定，罪犯作為一般公民當然享有申訴權。然而《刑事訴訟法》在對申訴主體進行劃分時卻沒有將罪犯納入其中?！缎淌略V訟法》第二百四十一條將申訴主體明確為訴訟當事人及其法定代理人、近親屬，但第一百零八條在解釋當事人的含義時卻沒有把罪犯涵蓋在內，根據這一解釋，可以說罪犯不屬于《刑事訴訟法》規(guī)定申訴主體，這顯然不符合立法精神和立法者本意。

（二）申訴程序設計不合理，致罪犯申訴權實現困難

從近幾年披露糾正的冤假錯案來看，由罪犯申訴而得到改判的幾乎沒有。其主要原因是我國申訴程序設計存在不合理之處，罪犯的申訴得不到有效回應，現有的法律對罪犯申訴規(guī)定比較原則等。對于罪犯迫切關注的申訴權如何啟動、啟動條件、受理條件、結果反饋等缺少相關規(guī)定。還有在罪犯申訴過程中，對司法機關應作為而不作為行為沒有懲戒措施。罪犯申訴成功，意味著刑事司法偵查、起訴和審判鏈條的斷裂，有司法人員需要承擔錯案責任。實踐中，司法機關因顧及司法形象和權威而存在不作為的現象，不到最后，一般不會對罪犯申訴啟動司法程序。

（三）罪犯會見律師難，致罪犯申訴權保障不力

《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《中華人民共和國律師法》等都沒有明確規(guī)定律師代理罪犯申訴，只有《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和《律師會見監(jiān)獄在押罪犯暫行規(guī)定》對罪犯會見律師有一些簡單規(guī)定，上述這些規(guī)定除了層級低、效力低之外，對罪犯在申訴中如何取得律師幫助，如何與受委托的律師會見等問題上規(guī)定得不清晰。因沒有法律明確規(guī)定律師可以代理罪犯進行申訴，罪犯委托律師代理申訴渠道不暢通，律師會見罪犯存在困難。實踐中，因罪犯在監(jiān)獄服刑，人身自由受到限制，再加上文化水平不高和法律意識淡薄，依靠自身的力量很難實現申訴，往往罪犯只有家屬代為申訴，但罪犯通過家屬委托的律師在會見時，因沒有法律明確規(guī)定，常常遭遇監(jiān)獄干警對律師工作不予配合的情況。

三、罪犯申訴權保障的解決措施

落實罪犯申訴權憲法屬性，對于保障罪犯申訴權尤其重要。通過完善相關法律規(guī)定，創(chuàng)新相關工作機制和加強法律監(jiān)督等措施，進一步保障罪犯申訴權依法實現。

（一）完善相關法律規(guī)定，使罪犯申訴權保障更具剛性

1．修改立法中不恰當規(guī)定。申訴權是罪犯法律權利，而不是監(jiān)獄對罪犯的施舍和優(yōu)惠待遇。建議將《監(jiān)獄法》第二十一條第一款中的“可以”修改為“有權”，從法律條文上進一步明確申訴權的性質，從而使《監(jiān)獄法》與《憲法》對申訴權的規(guī)定實現一致，同時可以強化罪犯對申訴權的權利意識，鼓勵相關人員通過申訴去糾正冤假錯案和司法不公。

2．進一步明確申訴主體。針對《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》對申訴主體規(guī)定不一致的情況，建議將罪犯納入《刑事訴訟法》第一百零八條規(guī)定的“當事人”涵蓋的主體當中，明確將罪犯納入申訴主體之中，這樣更符合司法實踐的需要，才不會違背立法精神和立法者本意。

3．進一步規(guī)范申訴客體。根據申訴權的定義，罪犯申訴客體一般包含有兩種，一是生效判決，二是裁定。但《監(jiān)獄法》第二十一條第一款只規(guī)定了罪犯對生效判決的申訴，這顯然不符合司法實踐，因此，建議將“對生效的裁定不服的”也納入申訴客體范圍之內。

（二）規(guī)范程序設計，使罪犯申訴權有章可循

1．完善申訴程序。從充分保障罪犯申訴權的角度，考慮完善申訴程序。針對罪犯密切相關的申訴權如何啟動、向誰申訴、啟動的條件、受理的條件等問題，制定出罪犯申訴流程操作細則。申訴程序完善，能夠讓罪犯申訴有章可循，從而避免罪犯多頭申訴、越級申訴等。完善申訴程序可以分步進行，可以先出臺司法解釋對申訴整個流程進行規(guī)定，在條件成熟的時候，再將該司法解釋中關于罪犯申訴權的具體細節(jié)性規(guī)定吸納進《監(jiān)獄法》當中，以確保罪犯申訴的整個過程能在法治的軌道上運行。

2．建立信息反饋制度。人民法院和人民檢察院是我國法律明確規(guī)定的處理罪犯申訴的兩個法定義務主體。雖然法律對受理后的申訴如何處理有明確的規(guī)定，但對申訴人提出申訴至法定義務主體受理之前這一環(huán)節(jié)法律規(guī)定不明確，特別是對申訴材料是否受理審查期限沒有作出明確的限定，申訴人對申訴情況得不到反饋成為常態(tài)。針對上述問題，建議制定相關司法解釋，一是堅持申訴必受理的原則，對所有申訴案件，均應及時受理登記，并在合理時間內向申訴人反饋受理情況。對于合理時間確定可以借鑒審查起訴期限或者審判期限，以便法定義務主體有較為充裕的時間對申訴進行審查。二是明確反饋的方式，法定義務主體可以書面答復，對沒有受理的申訴要說明不受理的理由；對多次申訴，或者案情復雜的申訴，嘗試前往監(jiān)獄就地開展聽證，讓罪犯當面陳述申訴理由和法律依據，對不予受理的申訴，由法定義務主體現場做好釋法說理。

3．明確申訴處理不當的責任。針對法定義務主體對罪犯申訴應作為而不作為的行為予以懲戒，對于普遍存在的申訴案件登記不及時和未在合理時間內作出反饋的問題進行懲戒，以督促法定義務主體積極履職，避免產生新的社會矛盾。

（三）構建律師代理申訴制度，使罪犯申訴獲得專業(yè)法律服務

在罪犯申訴案件中引入律師代理模式，是保障罪犯人權、防范冤假錯案，推進矛盾化解的重要體現。［4］要解決罪犯在申訴中獲得專業(yè)法律服務，構建律師代理申訴制度是最好的選擇。

1．立法明確罪犯有獲得律師幫助申訴的權利。建議對《監(jiān)獄法》第四十八條進行完善，將律師引入到罪犯申訴中，充分發(fā)揮專業(yè)人士申訴作用。也可在修訂《律師會見監(jiān)獄在押罪犯暫行規(guī)定》時對于罪犯獲得律師幫助的方式、程序、權限等進行規(guī)定，并明確律師幫助罪犯行使申訴權的權限。律師參與申訴一是可以幫助罪犯及時有效地申訴，而且可以有效促使接受申訴的法定義務主體及時反饋辦理結果。二是律師代理申訴事實和理由會更加清晰，同時也可通過律師的初步審查將一些申訴理由不足、不符合法律規(guī)定的申訴要求排除在司法程序之外，減少因此產生的司法資源的巨大浪費。

2．建立保障罪犯申訴獲得律師幫助權的制度機制。一是法定義務主體要為罪犯申訴、律師履職搭建平臺，并建立長效機制。例如，可以設置律師輪流值班、預約接待等多種方式的律師代理罪犯申訴工作模式，并在人員、經費、場所、設施、時間等方面為律師履職提供便利；二是監(jiān)管場所要建立律師會見權的救濟機制，切實保障代理律師依法行使會見權。

（四）加強法律監(jiān)督，保障罪犯申訴權落到實處

保障罪犯申訴權行使，是人民檢察院一項重要工作職責，也是司法為民的一項重要舉措。

1．突出人民檢察院在罪犯申訴案件中的糾錯功能。一是用好受理權。充分發(fā)揮派駐檢察室的功能，拓展受理罪犯申訴的渠道。駐監(jiān)檢察官不僅需要通過檢察院信箱受理罪犯申訴，更要經常性深入罪犯中間，讓想申訴的罪犯能夠近距離看到希望，同時建議建立“凡申訴必面談”機制，通過與罪犯面對面的形式，詳細了解申訴情況，為申訴是否決定立案復查提供更為詳盡、直觀的資料；二是用好抗訴權。依法行使好能夠直接啟動糾錯程序的抗訴權。最高人民檢察院2014 年10 月印發(fā)的《人民檢察院復查刑事申訴案件規(guī)定》，對于罪犯申訴的管轄、受理、立案、復查、抗訴等程序都作了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定，突出了問題意識和糾錯意識，貫徹了切實尊重和保障罪犯申訴權的基本理念，彰顯了堅決糾正司法不公、維護司法權威的精神。該規(guī)定作為檢察機關復查刑事申訴案件的基本規(guī)范，成為罪犯刑事申訴權保障機制重要的有機組成部分。

2．突出人民檢察院在罪犯申訴案件中的監(jiān)督屬性。人民檢察院作為專門的法律監(jiān)督機關，對法院受理刑事申訴情況的監(jiān)督不應成為現實中的一個盲區(qū)。除了對自身加強監(jiān)督外，還應對法院受理、監(jiān)獄轉遞罪犯申訴材料等環(huán)節(jié)強化監(jiān)督，針對國家專門機關不作為的行為制定懲戒措施。當前罪犯申訴權保障實踐中，一個很突出的問題就是在調查核實監(jiān)獄服刑人員申訴材料的時候，某些部門不配合、不作為、不回復的問題比較嚴重，現行法律和司法解釋對此沒有作出任何正面規(guī)定，更未提及違反程序性規(guī)定的法律后果。在目前的司法條件和環(huán)境下，建議最高人民檢察院在制定罪犯申訴權相關司法解釋的同時，規(guī)定相關單位和部門的支持配合義務，明確要求回復的，對方單位或部門務必在3 個月內回復。對于不予以支持和回復的單位或部門，視情況制發(fā)檢察建議或糾正違法通知書。這部分的司法解釋實施成熟之后，也可以將此條款吸納進相關法律中。