要素市場化導向下國企存量用地盤活研究

譚梓懌 李卓駿 肖翊 李哲

【基金項目】廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院科技基金項目“新一輪舊改背景下的廣州土地儲備：現(xiàn)狀、趨勢及展望研究”（RDI2210202016）、“廣州市土地儲備全周期管理優(yōu)化研究”（RDI2220202098）成果。

摘要：要素市場化作為“后疫情時代”的強大動能，是城市活力持續(xù)迸發(fā)的基本保證，更是社會資源高效流轉和配置的堅實路徑。文章從要素市場化的深層內涵入手，以廣州國有企業(yè)為主要焦點，探索要素市場化導向下國企存量用地的盤活模式，并以廣州K集團統(tǒng)籌利用實施方案為例，充分論證了要素市場化盤活模式對提升土地資源配置效率、保證政府與企業(yè)雙方獲利、改善城市產(chǎn)業(yè)與功能的重要作用。該研究對全國其他城市的存量用地盤活方案具有一定的推廣和借鑒意義。

關鍵詞：要素市場化；存量用地盤活；土地統(tǒng)籌利用

【中圖分類號】 TU984? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.06.008

自2020年4月中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以來[1]，“要素市場化”的思維在社會各界引起了極高的關注。作為國家在“后疫情時代”提出的一項重要舉措，“要素市場化”旨在通過推動要素資源在市場主體間的自由流動[2]，為經(jīng)濟社會注入強大動能。其中，土地要素作為要素市場的組成部分之一，其“要素市場化”本質上是推進土地產(chǎn)權的市場化改革，促進土地資源的高效流轉和利用[3]。

廣東一直以來都是城市更新政策創(chuàng)新的試驗場[4]。在“老城市新活力”“增量擴張轉存量挖潛”等城市發(fā)展方針和路徑的指導下，廣州亟須進行一場城市內部空間的精細化改造，加強土地資源的集約利用，促進存量用地盤活便成為其中最重要的抓手之一。此外，隨著廣州“退二進三”等政策的深度推進和城市產(chǎn)業(yè)的加速轉型①，以往城市中心存在的大量國有企業(yè)加速搬遷騰挪，留下了大批區(qū)位條件好、潛在價值高的存量用地[5]。加快國企存量用地的盤活，不僅是國企發(fā)展轉型的基本策略，更是積極響應“深化國有企業(yè)改革”“堅持社會主義基本經(jīng)濟制度”的重要途徑[6]。

本文基于“要素市場化”的內涵，探索其導向下的國企存量用地盤活模式，并選取廣州某國企統(tǒng)籌利用實施方案作為研究案例，以期為盤活城市各類存量用地、促進土地資源高效流轉提供模式借鑒。

一、國有企業(yè)存量用地的要素市場化解讀

（一）要素市場化的內涵與存量用地盤活

1. 要素市場化的內涵

從廣義上而言，“要素市場化”是指將用于生產(chǎn)產(chǎn)品或服務的土地、勞動力、資本和技術等投入品的生產(chǎn)要素進行持續(xù)的市場化配置[7]。自1984年十二屆三中全會經(jīng)濟體制改革啟動至今，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，市場化程度不斷加深。然而客觀上來說，我國當前的要素市場化進程長期處于相對滯后狀態(tài)[8]，社會要素市場中存在著較多的要素資源錯配、配置效率較低和供需結構不匹配等共性問題[9]。黨的十九大報告中明確提出，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點[10]。此外，國務院辦公廳正式印發(fā)的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（以下簡稱《方案》）強調了全面提高要素配置效率的緊迫性，旨在進一步激發(fā)全社會創(chuàng)造力和市場活力[11]，從更深層次闡明了要素市場化改革的重要性。

在眾多生產(chǎn)要素中，土地要素作為經(jīng)濟社會發(fā)展的物質基礎和空間載體，其市場化配置模式和利用效率直接關系著國家的經(jīng)濟發(fā)展質量[12]?！斗桨浮穼ⅰ斑M一步提高土地要素市場化配置”擺在前列，賦予了土地要素市場化改革特殊地位與重要意義[13]。當前，土地公開招拍掛制度雖在一定程度上標志著土地資源市場化配置機制的形成[14]，然而，土地市場依然面臨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場尚未構建、產(chǎn)業(yè)用地效率低下、存量用地難以盤活、配套機制不健全等諸多難題[15]。解決這些土地問題，重在提升土地要素市場化的深度，通過理順并協(xié)調政府與市場之間的關系，創(chuàng)新模式路徑，充分發(fā)揮“宏觀調控+市場經(jīng)濟”模式的潛力，從而使市場在土地資源配置中發(fā)揮其根本性作用[16]。

2. 國企存量用地的產(chǎn)生與盤活要求

過去，為了保障和鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府往往以協(xié)議低價出讓的方式為國有企業(yè)提供了大量的廉價用地，該行為實際上導致了我國城市較高的產(chǎn)業(yè)供地比例和較低的土地要素經(jīng)濟增長貢獻率，也一定程度上造成了城鎮(zhèn)化過程中“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)象[17]。隨著城市產(chǎn)業(yè)升級迭代和城市發(fā)展定位的不斷提升[18]，以往占地量大的國企工業(yè)、倉儲等用地在“退二進三”等政策的推進下逐步疏解騰退[19]，一大批低效、閑置的存量用地逐漸轉化為城市發(fā)展的新機遇。將國企存量用地進行重新整理、盤活，也成為當前城市緩解用地緊缺、提高土地要素生產(chǎn)效率的一條可行路徑。

《方案》第七點明確指出“推動以市場化方式盤活存量用地”，主要包含了兩方面深層次內涵：一是以政府主導的方式確立標準，“在試點地區(qū)應探索土地集約利用的評價方法，細化完善城鎮(zhèn)低效用地認定標準”，以應對相關退出機制不明確、土地流轉不夠靈活的問題；二是以市場化的方式創(chuàng)新路徑，鼓勵通過“依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費用獎懲”等措施推動低效用地清退和國企事業(yè)單位存量用地盤活利用[20]。此外，國家相關部門還出臺政策鼓勵以創(chuàng)新、靈活的金融方式拓寬政府與社會資本的合作渠道，從而盤活國企存量資產(chǎn)②。這些舉措都為新形勢下的國企存量用地盤活提供了一條明晰的思路，即充分運用要素市場化的思維，加強政府與市場主體間的合作協(xié)調，力求更高效地解決當前城市中的土地資源問題。

（二）國企存量用地的盤活政策與廣州現(xiàn)狀

1. 各大城市存量用地盤活政策梳理

從全國性的政策來看，國家對存量用地的指導性條例多在支持提高土地利用效率，減少低效、閑置用地產(chǎn)生，并要求有關部門建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的激勵機制，鼓勵國有企業(yè)帶頭試點[21]。同時，我國主要城市相繼發(fā)布相關政策文件，鼓勵促進城市存量用地盤活（表1）。其中，上海與北京作為較早提出“減量雙控、存量更新”原則的城市，首先以產(chǎn)業(yè)類用地為試點，探索低效用地盤活辦法。在此基礎上，上海逐步歸納出五條存量用地盤活路徑，而北京則聚焦充分運用市場機制進行用地盤活，并研究制定配套措施。廣州與深圳較為類似，以城市更新工作為基礎，重在探索土地資源整合新路徑，強調土地統(tǒng)籌利用，在成片連片收儲、騰挪置換等模式上下足功夫。此外，兩城市還將存量用地與養(yǎng)老設施、保障性租賃住房等相結合，推動構建更為靈活的盤活模式。而杭州早在2005年便頒布存量用地盤活的相關政策，多年來形成了“畝均論英雄”的土地評價機制，偏重運用“退出機制”確保土地高效利用。綜上，各大城市對存量用地的盤活方案各有特色，重在從宏觀上提高資源利用效率，但缺乏在存量用地特別是國企存量用地盤活上的具體操作指引。

2. 廣州國企存量用地的現(xiàn)實困局

近年來，廣州市雖提出多項國企存量用地的盤活措施，但由于各種現(xiàn)實原因，大批用地依舊處于未收儲、未利用的狀態(tài)。經(jīng)研究，主要存在以下四個方面的困局。

（1）資源分布零散，地塊難以盤活。廣州市國企存量用地普遍零碎，小面積地塊占比高達總量的38.7%，總面積卻不足總量的2%[22]，因此難以形成完整的更新單元。盡管國企有一定的用地盤活指標要求，但因大量零碎資源地塊無法按常規(guī)方案進行收儲，企業(yè)難以完成任務。

（2）雙方利益制衡，改造缺乏動力。政府與企業(yè)的利益訴求不一，前者希望將存量用地盤活，用以重新出讓或建設城市基礎設施；后者則更加關注存量地塊獲得的遠期收益，普遍希望土地開發(fā)權得以保留，因此在缺乏激勵措施的前提下，企業(yè)的交儲意愿并不強烈。

（3）更新規(guī)劃脫節(jié)，自改權衡較難。城市更新與總體規(guī)劃的編制實際上是兩線運作，缺乏協(xié)同機制。企業(yè)在自主改造時進行相關指標測算，若算得平衡方案的容積率大于政府設定容積率，則企業(yè)利益必然受損；而政府為鼓勵企業(yè)自改，往往通過容積率調整來達到企業(yè)平衡量，然而，過高的容積率容易導致土地超負荷承載，市政、公服等設施壓力驟增，城市風貌等規(guī)劃秩序也會受到負面影響。

（4）政策體系缺失，盤活模式滯后。過去，特殊的國企用地出讓方式使得企業(yè)擁有長達50年的土地使用權，但是缺乏前置規(guī)劃和合理的用地退出機制，也就導致了國企存量用地的盤活利用和二次開發(fā)難度較大[23]。此外，廣州對愿意交儲的國企存量用地也缺乏明確的指導性方案，政府曾推動在國企存量用地上布置保障性住房、新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）等③，但由于經(jīng)濟利益、配套政策等原因，落地仍然困難。

綜上，若要充分盤活國企存量用地，廣州亟須探索更為系統(tǒng)化、創(chuàng)新化、激勵化的模式路徑，以改變現(xiàn)有困局。

二、國企存量用地的要素

市場化盤活模式構建

（一）要素市場化盤活模式的核心機制

以“要素市場化”的思維進行國企存量用地盤活，其重點是發(fā)揮“政府+企業(yè)”的雙重優(yōu)勢，建立一個合力共贏的土地流轉市場，簡化相關流程，加快資源配置，將存量土地高效用于城市開發(fā)和產(chǎn)業(yè)培育?；诖?，本文構建了以“權益價值轉移”為核心機制的存量用地要素市場化盤活模式。該思路早在20世紀70年代便被美國用于土地交易，其本質上是設立一個土地開發(fā)權自由轉化的市場，允許土地從因開發(fā)限制而利益受損的“轉出區(qū)”等價值轉換至適宜開發(fā)的“承接區(qū)”，并將承接地塊額外增加的容積率作為“轉移”的獎勵[24-25]。“權益價值轉移”的思路首先要求政府對城市進行可開發(fā)用地識別，之后對用地現(xiàn)狀進行經(jīng)濟價值預估，并在“等價值原則”的基礎上確定置換土地的補償效力[26]。

在廣州市城市更新及土地整備的相關政策支持下④，建立以“權益價值轉移”為核心的存量用地盤活機制將有利于激發(fā)政府與企業(yè)雙方的合作積極性，加速提升城市整體用地效率。此前，已有部分學者對權益價值轉移機制在城市更新、土地整備中的作用做過初步探索[27]，但并未深究其在實際操作階段的運作方式。因此，本文將著重分析該思路在具體項目中的實施細節(jié)，以期構建完整、可用的存量用地要素市場化盤活模式。

（二）要素市場化盤活模式的實施路徑

為保障“權益價值轉移”思路在廣州國企存量用地盤活中發(fā)揮最佳效果，本文構建了“要素市場化盤活模式”的具體實施框架（圖1）。在要素市場化思維的推動下，政府與企業(yè)化解了相互的“制衡”狀態(tài)，在要素開放市場中進行自由的開發(fā)權轉換，并在容積率、用地性質等城市規(guī)劃管制下，開展建筑面積等價值轉換。該模型重點強調可操作性，主要分三步實施，使得要素市場化和權益價值轉移的核心優(yōu)勢得以發(fā)揮。此外，模式為同步推進打包收儲和自主改造創(chuàng)造了條件，充分發(fā)揮“政府+企業(yè)”的優(yōu)勢，滿足雙方的利益訴求，保障盤活順利實施。

1. 地塊梳理，機制判斷

首先，地塊梳理由“基本情況摸查”與“規(guī)劃性核查”兩部分組成。其中，“基本情況摸查”主要評價地塊的區(qū)位、場地現(xiàn)狀及周邊環(huán)境等，“規(guī)劃性核查”則主要核查地塊是否符合國土空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”），并確定地塊是否涉及產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍、“三舊”圖斑范圍等⑤。綜合兩部分因素，對于較為規(guī)整、區(qū)位條件較好、現(xiàn)有建筑量較小、各項規(guī)劃滿足要求且現(xiàn)行控規(guī)不涉及居住用地的，可采取自主改造的形式進行用地盤活。而對于形態(tài)不規(guī)則、小而散、開發(fā)難度較大、涉及公益性用地較多的地塊，可交由政府收儲后進行統(tǒng)籌利用。此外，鄧堪強等[28]還認為，同一國有集團的不同地塊間開發(fā)權轉移，應優(yōu)先將適合公益性開發(fā)（如控規(guī)為綠地、公園）等地塊作為“轉出地”進行政府收儲，并將適合經(jīng)營性開發(fā)的地塊作為“承接地”進行自主改造。該機制的執(zhí)行使政府得以將條件較差的地塊一次性收儲、統(tǒng)籌管理，從而有效改善城市基本面貌，且有利于將更加優(yōu)質的地塊提供給企業(yè)進行自主改造，并充分保證其未來的開發(fā)利益。

2. 價值轉移，權益補償

與以往美國式“權益價值轉移”思路不同的是，本模式所采取的價值轉移是建立在“建筑面積”而非“土地面積”之上。參照廣州現(xiàn)有城市更新政策，“轉出地”的基準權益擬按《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》第十三條的“一口價收儲原則”確定，即為“按同地段毛容積率2.5商業(yè)用途市場評估價的60%計”，因此，“轉出地”可按照以下公式計算權益價值：權益補償價值＝用地面積×毛容積率2.5×商業(yè)市場評估價×地價比例60%⑥。

根據(jù)“等價值轉移”的原理，理應將“轉出地”全部權益補償價值轉換為“承接地”中的折算建筑面積。然而，按照廣州市相關政策要求，土地權屬人自主改造應按改造總用地面積毛容積率1.0計算非住宅規(guī)劃權益建筑面積，并進行土地出讓金補繳⑦，補繳部分參照《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》第九條確定，即“按辦理土地有償使用手續(xù)時新規(guī)劃用途市場評估價的70％繳交土地出讓金”⑧，具體計算公式為：用地面積×毛容積率1.0×商業(yè)市場評估價×地價比例70%。因此，已進行出讓金補繳部分不再進行權益價值轉化，實際補償權益面積按以下公式計算：實際補償權益面積＝規(guī)劃最大承載力-用地面積×毛容積率1.0。

實際可轉移的補償權益可按等價值原則進行折算，相關公式為：可轉移的補償權益＝實際補償權益面積×新規(guī)劃用途市場評估價。剩余無法轉移的補償權益（權益補償價值-可轉移的補償權益）將以貨幣形式進行補償。另據(jù)相關政策，應無償移交15%的公益性用地，不足的部分應繳納一定的資金⑨。

至此，權益價值轉移的經(jīng)濟測算方案全部完成，在總體上保證了“轉出地”和“承接地”的權益價值平衡?！皺嘁鎯r值轉移”的思路有效地簡化了傳統(tǒng)上“政府先儲、企業(yè)再拍”的工作模式，降低了政府收儲的經(jīng)濟壓力，確保土地要素高效流轉（圖2）。

3. 雙線統(tǒng)籌，多方獲利

在實際工作當中，要素市場化盤活模式涉及“打包收儲”和“自主改造”兩項工作內容，因此，“雙線統(tǒng)籌”的工作模式能為方案的實施提供有效保障。此外，由于地塊遍布城市各區(qū)，市有關單位需牽頭指導各區(qū)職能部門完成城市更新、調規(guī)、供地等一系列工作，并委托宗地所在屬地政府作為征收儲備實施主體，按市區(qū)分配有關政策執(zhí)行細則。通過“打包收儲+自主改造”的雙線盤活策略，力求加快用地盤活速率，城市用地效率不斷優(yōu)化，土地價值不斷提升，充分保證政府、企業(yè)、公眾等多方獲利。

三、廣州K集團多宗存量用地的

要素市場化盤活實踐

（一）項目概況

廣州K集團有限公司（以下簡稱“廣州K集團”）為廣州市市屬國有企業(yè)在工程裝備、樓宇裝備、材料制造等諸多領域具有深厚的產(chǎn)業(yè)基礎和技術積累。近年來，廣州K集團積極開展公司重組和產(chǎn)業(yè)升級，逐漸將傳統(tǒng)重工業(yè)升級為新興材料、高端裝備、產(chǎn)業(yè)金融等產(chǎn)業(yè)板塊，在廣州市城區(qū)也產(chǎn)生了較多的低效存量用地。為加快盤活國企存量用地，有關部門先是對廣州K集團的存量地塊開展了初步摸查。經(jīng)梳理，K集團在廣州共有93宗存量用地，總面積達466公頃。相關職能部門與廣州K集團最終確定將共計7宗地塊（總計約14.51公頃）納入此次試點的存量用地盤活研究范圍，并形成土地統(tǒng)籌利用實施方案。

（二）統(tǒng)籌利用實施方案

1. 要素化盤整：地塊摸查形成統(tǒng)籌利用方案

本項目涉及的7宗地塊全部位于廣州市中心六區(qū)。經(jīng)摸查，7宗地塊均已不作為生產(chǎn)用途，且現(xiàn)有建筑大多為臨時廠棚、車場、物流園等（表2、圖3）。其中，C、F地塊用地面積小于1公頃，為典型小、散地塊⑩，而B、D地塊形狀極不規(guī)整，難以進行單獨開發(fā)[29]。根據(jù)現(xiàn)行控規(guī)，A地塊規(guī)劃為商業(yè)設施用地、防護綠地、水系及道路用地，B地塊規(guī)劃為待定用地及道路用地，C地塊規(guī)劃為商業(yè)商務混合用地、二類居住用地及道路用地， D、E、F地塊完全為非經(jīng)營性用地，G地塊規(guī)劃為商務用地、防護綠地及道路用地。此外，B地塊還存在土地利用規(guī)劃不符合等問題。綜上，僅有G地塊較為適合自主改造，因該地塊坐落在城市西部新城，形狀規(guī)整且無現(xiàn)狀建筑物，相關規(guī)劃符合自改要求。因此，根據(jù)“打包收儲+自主改造”的雙線盤活策略，意向將A、B、C、D、E、F共6宗地塊采取政府打包收儲，而G地塊留予企業(yè)進行自主改造，從而形成7宗地塊的統(tǒng)籌利用方案。

2. 市場化流轉：權益價值轉移確保雙方利益

在完成地塊摸查、分類施策的基礎上，項目以“權益價值轉移”為核心，“轉出地”按照相關測算公式計算權益價值，并以土地儲備實物補償?shù)男问?，將交儲地塊所含全部權益補償價值轉至承接地塊。例如，擬收儲的A地塊用地面積為1.84公頃，經(jīng)專業(yè)評估機構評定，該區(qū)域收儲時點商業(yè)市場評估價為1.32萬元/平方米，參照城市更新一口價收儲政策，按毛容積率2.5乘以商業(yè)用途市場評估價的60%進行權益補償，故A地塊權益價值為3.65億元。根據(jù)上述盤活實施路徑的經(jīng)濟測算方式，算得剩余5宗擬收儲用地的權益價值分別為5.36億元、0.96億元、9.37億元、2.68億元、0.46億元，合計為22.48億元。6宗地塊在收儲后若進行重新盤活，并按照現(xiàn)行控規(guī)完成出讓，在考慮一定的地價上浮后，預估未來地塊出讓金總收益為28.03億元，因此政府在該方案中收益5.55億元（表3）。

對于自主改造的G地塊，其用地面積為3.48公頃，經(jīng)專業(yè)評估機構評定的該區(qū)域新規(guī)劃用途市場評估價為1.01萬元/平方米，按毛容積率1.0算得其規(guī)劃權益面積為3.48萬平方米，再按新規(guī)劃用途市場評估價的70％繳交土地出讓金，算得需補繳出讓金為2.46億元。

根據(jù)現(xiàn)狀控規(guī)，G地塊凈容積率為6.8，因此地塊總建筑面積為22.85萬平方米。在扣減已補繳出讓金的規(guī)劃權益面積3.48萬平方米后，得出剩余可補償權益面積為19.37萬平方米，按轉入地商務用地性質的市場評估價進行折算，算得實際可轉移的補償權益為19.56億元。而6宗擬收儲地塊的補償權益總價值為22.48億元，因此扣減可轉移的補償權益19.56億元后，剩余2.92億元無法轉移，則需通過貨幣的形式進行權益補償。此外，項目需無償移交0.52公頃公益性用地，按現(xiàn)行控規(guī)有0.12公頃防護綠地，其余0.4公頃的不足部分按照市場評估價1萬元計算繳納資金，即應繳納部分為2.60億元（表4）。

該經(jīng)濟方案充分保障了政府和企業(yè)雙方的權益。原來政府需要投入22.48億元進行收儲補償，通過統(tǒng)籌利用方案實際投入僅為2.92億元；在政府收益方面，除表3中測算的6宗打包收儲用地預計出讓金收益28.03億元外，另獲得企業(yè)在自主改造項目中補繳資金5.06億元。而對于K集團而言，既保留了新城商業(yè)地塊的開發(fā)權，又充分平衡了企業(yè)的可開發(fā)量與控規(guī)要求，企業(yè)也僅需要補繳自改地塊毛容積率1.0部分的土地出讓金。

在城市資產(chǎn)效益增值方面，企業(yè)通過存量用地盤活獲得22.85萬平方米的總建筑規(guī)模，比現(xiàn)行控規(guī)提升約11.22萬平方米，土地價值從現(xiàn)狀2.32億元提升為預估土地價值51.09億元?？紤]自主改造G地塊的區(qū)位發(fā)展前景，待物業(yè)增值后，該地塊的土地價值可由現(xiàn)有的23.06億元升至90億～100億元，土地價值大幅提升。

3. 行政化主導：多方聯(lián)動加強工作實施保障

為充分保障工作的落地實施，本項目中政府與企業(yè)雙方配合密切，相關流程得以優(yōu)化。首先，《存量用地統(tǒng)籌利用方案》在經(jīng)市政府審批通過后，便視同完成土地儲備項目立項批復和自主改造城市更新方案批復，極大節(jié)省了相關流程手續(xù)。其次，構建了收儲與自改“雙線推進、同步完成”的協(xié)同化流程工作模式（圖4）。在簽訂6塊“轉出地”的收儲補償協(xié)議后，由政府負責統(tǒng)籌推進轉入地塊的控規(guī)調整工作，并辦理有關供地手續(xù)。K集團需同步完成轉出地塊除土壤修復外的其他工作，包括拆遷、平整等。由于自主改造地塊涉及“權益規(guī)劃面積”和“權益轉移面積”，因此毛容積率1.0部分可直接申請報建手續(xù)，“權益轉移面積”的報建和后續(xù)建設工作需要等待轉出地塊土壤修復完成，并由政府辦理土地移交手續(xù)完成后，方可繼續(xù)進行。待所有程序結束后，收儲和自改工作得以順利實施，同步完成。此外，項目征求了16個相關部門和地塊所在區(qū)政府意見，經(jīng)溝通協(xié)調已全部采納。因此，該項目充分保證了政府主導下的多方聯(lián)動，為后續(xù)工作的實施打下了堅實基礎。

四、要素市場化盤活模式的亮點與展望

（一）亮點

（1）市場激活，流程高效。要素市場化盤活模式創(chuàng)新了“政府+企業(yè)”的合作方式，“權益價值轉移”的機制核心和“打包收儲+自主改造”的雙線盤活策略充分帶動了土地資源的高速流轉。模式使得城市更新與城市總體規(guī)劃充分銜接，力求滿足規(guī)劃最大承載力，保證了城市的整體空間風貌。

（2）合作共贏，多方獲益。企業(yè)通過交儲及自主改造，不僅完成了國家對于低效用地“騰退出清”的指標要求，同時保留了優(yōu)質地塊的開發(fā)權，極大調動了積極性，有助于加快產(chǎn)業(yè)轉型和培育。此外，該模式有效降低了政府拿地的財政壓力，增加客觀財政收入，保證了土地增值收益的合理分配。K集團所帶來的試點效應也為未來廣州市更多的存量用地盤活提供參考。

（3）改善品質，提升價值。模式降低了低效存量用地對城市空間品質的影響，促進了土地集約利用，通過收儲用地再利用的形式，配建更多的公服設施、公園綠地，城市功能得以改善，人居環(huán)境得以提升，土地價值也持續(xù)升高。

（4）預留空間，降低成本。已收儲的國企存量用地可與周邊城中村、老舊小區(qū)等統(tǒng)籌考慮，為城市更新項目提供預留的改造、騰挪空間，從而有效降低城市更新成本，提高更新效率。

（二）展望

本文所提出的要素市場化盤活模式具有一定的創(chuàng)新性，但仍存在一些不足。由于項目地塊情況復雜，在模式實操層面可能存在一定的執(zhí)行難度，相應的配套措施、政策、標準、規(guī)范等缺乏系統(tǒng)性，可考慮在后期逐步完善。

此外，模式對于國企存量用地的盤活僅限于土地收儲階段，未來可參考國內外先進城市做法，以“土地全生命周期”為落腳點，推動存量用地統(tǒng)籌利用，重點包括土地二級市場的研究、土地監(jiān)管考核機制等，從而構建一套涉及“收、儲、讓、退”全周期的土地盤活機制，充分帶動土地資源市場化配置。

結語

廣州作為最早建立以統(tǒng)一公共資源交易平臺為主體進行要素市場化配置的城市之一，通過充分促進自然資源、國有資產(chǎn)、技術產(chǎn)權等要素流動，提升了城市的發(fā)展動能，推動了城市存量資源活力的持續(xù)迸發(fā)。而近期上海交易集團的成立，也預示著我國要素資源配置改革進程的進一步加深。

作為全要素市場先行先試、改革創(chuàng)新的引領者，廣州充分發(fā)揮“政府+企業(yè)”的優(yōu)勢，創(chuàng)新國企存量用地的盤活模式，構建土地要素高度流轉的機制路徑，創(chuàng)新國企存量用地的盤活模式，此舉對于提高政府管理效率、促進國企功能轉型、提升城市品質都具有積極意義。未來可在本模式的基礎上對全國其他城市的存量用地盤活路徑進行深化研究，以期不斷提升城市土地價值。

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[29] 同[22]。

注釋：

①“退二進三”指鼓勵城市將中心城區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)用地騰出，用以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的做法。根據(jù)2008年廣州市人民政府發(fā)布的《關于推進市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進三”工作的意見》，要求按照政府引導與市場調節(jié)相結合、企業(yè)搬遷與產(chǎn)業(yè)集聚相結合、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相結合的原則，優(yōu)化廣州市產(chǎn)業(yè)結構和空間布局，促進經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調。

②國家發(fā)改委于2022年7月印發(fā)《關于做好盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資有關工作的通知》，要求建立盤活資產(chǎn)臺賬，靈活采取基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（即基礎設施REITs）、政府和社會資本合作（PPP）等方式盤活，通過產(chǎn)權規(guī)范交易、并購重組、不良資產(chǎn)收購處置、混合所有制改革、市場化債轉股等方式盤活存量資產(chǎn)。

③根據(jù)2019年《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》第二十三條：推動國有企業(yè)利用自有存量用地建設租賃住房。根據(jù)2022年《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市提高工業(yè)用地利用效率實施辦法的通知》第五條：支持新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）優(yōu)先在存量工業(yè)用地選址。

④根據(jù)《關于深化城市更新工作推進高質量發(fā)展的實施意見》的“面積相等、價值相當、權屬清晰、雙方自愿”指示精神和《廣州市規(guī)劃和自然資源局關于市屬國企用地土地整備工作報告》中提出的“支持地塊權益轉移，鼓勵將公益性地塊（轉出地塊）交由政府收儲收回，其權益可參照城市更新政策補償，優(yōu)先根據(jù)等價值原則進行容積率轉移補償，轉移至聯(lián)動開發(fā)的經(jīng)營性地塊（承接地塊）進行建設落實，轉出地塊與承接地塊聯(lián)合報批、同步實施”開展工作。

⑤本文實際操作中，不在“三舊”圖斑標圖建庫范圍內的地塊按 “三舊”改造同等補償標準執(zhí)行。

⑥根據(jù)《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（穗府辦規(guī)〔2019〕5號） 第十二條：舊廠改造交由政府收回，改為居住或商業(yè)服務業(yè)設施等經(jīng)營性用地的，居住用地毛容積率2.0以下（含2.0）、商業(yè)服務業(yè)設施用地毛容積率2.5以下（含2.5）部分，可按不高于公開出讓成交價或新規(guī)劃用途市場評估價的60％計算補償款。

⑦根據(jù)《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》第十六條要求：土地權屬人涉及自主改造的，應按改造總用地面積毛容積率1.0計算非住宅規(guī)劃權益建筑面積，并進行土地出讓金補繳。

⑧根據(jù)《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》第九條：原土地權利人申請自行改造的“三舊”用地，以協(xié)議出讓方式供地的，按辦理土地有償使用手續(xù)時新規(guī)劃用途市場評估價的70％繳交土地出讓金?！肮じ墓ぁ表椖繜o須繳交土地出讓金，但新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）除外。

⑨根據(jù)《廣州市人民政府辦公廳關于加強土地管理的實施意見》第十五條：自主改造的地塊應無償移交政府15%以上的公益性用地，不足的部分應按照市場評估價進行土地價款折算。

⑩鄧堪強等認為，地塊面積小于1公頃的用地限制了地塊的開發(fā)，難以合理、高效利用土地。

作者簡介：譚梓懌（通訊作者），廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院助理工程師。李卓駿，廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院工程師。肖翊，廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院高級工程師、規(guī)劃設計四所副所長。李哲，廣州市城市規(guī)劃勘測設計研究院高級工程師。

責任編輯：陳丁力