國土空間規(guī)劃背景下的土地規(guī)劃變革研究

吳深深 合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》于2019年5月9日正式由國務(wù)院印發(fā)，若干意見的正式出版標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建工作正式全面推進(jìn)。新時(shí)期的城市空間計(jì)劃體制由原住建單位的城鄉(xiāng)計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向了國土部門的城市和農(nóng)村計(jì)劃體制以及國土部門的城市和農(nóng)村計(jì)劃體制。面對(duì)政府從頂層上來全面推進(jìn)生態(tài)文明制度改革與規(guī)劃設(shè)計(jì)，在此次新形勢(shì)下的土地規(guī)劃，接踵而至的將是一系列重大根本變革。

一、新形勢(shì)下土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了三次大的調(diào)整，每一次大的調(diào)整都有詳細(xì)的內(nèi)容。其中，第一輪土地規(guī)劃（1987-2000年）是在改革開放背景下對(duì)土地規(guī)劃的首次探索，建立了土地規(guī)劃體系的雛形。由于沒有相應(yīng)的配套制度，實(shí)施情況并不理想；第二輪土地規(guī)劃（1997-2010年）是在《土地管理法》指導(dǎo)下的以保護(hù)耕地為主導(dǎo)，科學(xué)安排各類設(shè)施用地的規(guī)劃，該輪規(guī)劃實(shí)施情況較好，從根本上奠定了土地規(guī)劃的法律地位；第三輪土地規(guī)劃（2010-2020年）確定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)約集約用地思想，統(tǒng)籌兼顧耕地保護(hù)和建設(shè)用地發(fā)展。在目前我國國土空間總體規(guī)劃體系下的土地合理規(guī)劃的重要目標(biāo)則是在嚴(yán)控永久基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)上，提升土地節(jié)約集約，保障耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，協(xié)調(diào)保護(hù)環(huán)境和發(fā)展生態(tài)建設(shè)。因此，在新時(shí)期下的土地規(guī)劃中，必須加強(qiáng)永久基本農(nóng)田和穩(wěn)定耕地的保護(hù)利用，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地在滿足發(fā)展的規(guī)模下進(jìn)行合理布局。

二、新時(shí)期下土地規(guī)劃面臨的問題

（一）永久基本農(nóng)田保護(hù)面臨巨大壓力問題

耕地是種植各類農(nóng)作物的土地，是整個(gè)人類賴以生存的主要資源與基本保證，而且耕地面積大小與使用率的多少也是我們確保農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的第一個(gè)首要條件。基本農(nóng)田則主要指在土壤中使用的土壤效力好，生產(chǎn)能力高，抗災(zāi)防御能力好，依據(jù)相應(yīng)法定程序規(guī)范劃定的土壤不得被占用。永久基本的農(nóng)田則主要是為了保障我們黨和國家的糧食安全及重要的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，對(duì)基本的農(nóng)田進(jìn)行永久性保護(hù)，強(qiáng)調(diào)在任何時(shí)候無論出現(xiàn)什么條件和情況也不能隨意改變基本的農(nóng)田使用，體現(xiàn)了我們黨和國家高度重視并且嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)基本農(nóng)田的態(tài)度。因此，只有科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田才能切實(shí)有效地落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。但是，從目前城鎮(zhèn)規(guī)模不斷增長的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，城鎮(zhèn)開發(fā)所需要的土地將導(dǎo)致大量的土地資源被消耗殆盡，耕地面積將逐漸減少，永久基本農(nóng)田被占用情況較為嚴(yán)峻，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田已成為當(dāng)務(wù)之急。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤導(dǎo)致土地規(guī)劃缺乏平衡

作為人類賴以生存的基本要素，土地雖然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，但同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)利益的源泉，我國許多地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍與土地資源緊密掛鉤，導(dǎo)致土地利用不能有效、合理地配置。有的地區(qū)過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把土地作為獲得經(jīng)濟(jì)利益的唯一手段，更是希望借助此次國土空間總體規(guī)劃編制，直接將耕地、林地調(diào)為建設(shè)用地，這就易于造成土地資源的嚴(yán)重流失。另外，中國每一省、每一市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)用地指標(biāo)分配皆存在差異，有的地區(qū)土地利用指標(biāo)已接近或已突破建設(shè)用地指標(biāo)的目標(biāo)，有的地方表現(xiàn)出指標(biāo)不均衡。因此各地政府在自然資源部未統(tǒng)一分配規(guī)則之前，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初劃方案中都想盡可能的謀大謀多，這就必然會(huì)侵占永久基本農(nóng)田。這些都是城鎮(zhèn)建設(shè)用地在土地規(guī)劃中存在的問題。

（三）公眾參與率低下

公眾參與是優(yōu)化土地規(guī)劃的有效途徑，但是在目前的規(guī)劃體系以及土地資源配置過程中，仍以政府領(lǐng)導(dǎo)、設(shè)計(jì)部門專家領(lǐng)銜為主，部分公眾并沒有參與權(quán)，大多是在規(guī)劃成果發(fā)布之后才能一窺究竟，未能全過程參與。另外還有些公眾參與在一定程度上流于形式，“走過場”，以“代表”參會(huì)的方式組織公眾參與，未能激發(fā)群眾自主參與意識(shí)，無法達(dá)到科學(xué)決策的要求。

三、完善土地規(guī)劃的措施

（一）嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作

在新形勢(shì)下，保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田是國土空間總體規(guī)劃中的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是我國土地規(guī)劃工作主要內(nèi)容。永久基本農(nóng)田和耕地保護(hù)的目標(biāo)是作為國家土地發(fā)展規(guī)劃的一個(gè)下限指標(biāo)，同時(shí)也被認(rèn)為是保障國家糧食安全和長治久安的重要底線，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中仍然存在一些不可避免和非法占用的情況，要及時(shí)予以核實(shí)和整改。對(duì)不滿足要求的耕地或者其他土地被誤劃入永久性基本農(nóng)田的耕地按照'總體穩(wěn)定、布局優(yōu)化、局部微調(diào)'的原則對(duì)其進(jìn)行了整改和補(bǔ)劃；對(duì)于違法和違規(guī)建設(shè)被占用的，依法根據(jù)情況嚴(yán)肅處置，責(zé)令其限期恢復(fù)原來的種植環(huán)境。確實(shí)無法恢復(fù)時(shí)，按要求對(duì)該工程進(jìn)行了整改和補(bǔ)劃。

（二）建設(shè)用地要通過科學(xué)合理決策來協(xié)調(diào)發(fā)展

利用翔實(shí)的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)支撐科學(xué)決策。一般而言，有關(guān)數(shù)據(jù)能充分顯示該區(qū)域的土地使用情況。在此基礎(chǔ)上，通過土地利用數(shù)據(jù)的顯示，由有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查分析，從而得出土地利用效益。在此基礎(chǔ)上，對(duì)土地利用工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了相關(guān)數(shù)據(jù)分析。在數(shù)據(jù)分析中出現(xiàn)錯(cuò)誤和問題時(shí)，不能保證土地資源的有效利用。也就是說，在實(shí)際調(diào)查過程中，要充分利用土地?cái)?shù)據(jù)，使土地的利用符合標(biāo)準(zhǔn)，使建設(shè)用地處于協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境狀態(tài)。

土地分配與科學(xué)決策的最大化也有著密切的關(guān)系。無論在農(nóng)村還是在城市，科學(xué)合理的土地利用決策都是必要的。從整體上看，土地利用科學(xué)決策主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)土地決策的重要性給予高度重視，站在群眾的角度為我國的可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)；二是在土地利用決策的實(shí)施過程中，要準(zhǔn)確、合理地進(jìn)行土地利用規(guī)劃，使土地資源得到更好的利用，真正體現(xiàn)科學(xué)決策。

同時(shí)在建設(shè)用地開發(fā)過程中，協(xié)調(diào)建設(shè)用地開發(fā)需要合理規(guī)劃建設(shè)用地。建設(shè)用地指標(biāo)要有詳細(xì)的研究，要有土地的基本情況，要有具體的區(qū)域城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和剩余的土地?cái)?shù)量，再結(jié)合一些實(shí)際調(diào)查結(jié)果，再合理配置建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地布局所分布的地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)得到了充分的重視，在規(guī)劃過程中考慮到了周邊環(huán)境的承載力，環(huán)境的總體布局能滿足生產(chǎn)發(fā)展、居住發(fā)展的需要，使開發(fā)環(huán)境與建設(shè)用地有機(jī)結(jié)合，相互適應(yīng)。

（三）實(shí)行公眾全過程參與的規(guī)劃監(jiān)督體系

全力激發(fā)公眾自主參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)群眾全過程參與規(guī)劃的積極性，是保障科學(xué)合理進(jìn)行規(guī)劃的有效路徑。一般而言，所謂公眾是指在一定程度上受土地規(guī)劃對(duì)土地使用者、有關(guān)團(tuán)體等影響的人群。公共參與的需要不只是對(duì)個(gè)人或團(tuán)隊(duì)的簡單解釋，它還要求他們最終獲得應(yīng)有的權(quán)利，使公眾能夠從各方面參與和執(zhí)行土地規(guī)劃的情況。首先，要對(duì)公眾進(jìn)行一定的宣傳，使他們對(duì)規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃目標(biāo)等情況有一定了解，從而促使他們能積極有效地參與整個(gè)規(guī)劃過程；其次，要構(gòu)建長期穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)公眾參與的熱情和積極性，保證規(guī)劃工作能長期有效的開展；第三，在廣泛聽取群眾和專家學(xué)者意見的基礎(chǔ)上，及時(shí)調(diào)整規(guī)劃方案，保證科學(xué)合理的規(guī)劃。

四、結(jié)束語

總之，土地利用總體規(guī)劃并入國土空間總體規(guī)劃體系，是從單一規(guī)劃體系邁向“多規(guī)合一”，規(guī)劃過程中必然會(huì)遇到很多困難，需結(jié)合當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀情況及其他相關(guān)規(guī)劃，提出對(duì)應(yīng)策略，探索出適宜的規(guī)劃理論和方法，以更好的進(jìn)行“多規(guī)合一”的實(shí)踐。