做好政府投資非盈利性工程集中建設(shè)財務(wù)管理工作的思考

郁燁燁

隨著我國投資體制改革的進一步深化及各地代建制推行的不斷深入，代建制取得了一定的成效，通過專業(yè)化管理實現(xiàn)了工程建設(shè)的質(zhì)量、進度、投資、安全的四大控制，在各地政府投資建設(shè)項目中得到廣泛應(yīng)用。

政府投資非盈利性項目通常由政府所屬部門、事業(yè)單位或國有企業(yè)進行代建，對代建項目進行集中統(tǒng)一監(jiān)管，遵循“投資、監(jiān)管、建設(shè)、使用相互分離”的基本原則，形成權(quán)責清晰、程序規(guī)范、管理科學的管理體系。有利于政府投資建設(shè)項目管理的科學化、規(guī)范化，對工程領(lǐng)域預防腐敗起到積極的作用，提高了政府投資建設(shè)管理水平和投資效益。

實踐中，多地政府成立了具備專業(yè)的工程管理人才的事業(yè)單位，作為政府投資非盈利性工程的代建單位，本文結(jié)合政府投資非盈利性代建項目，對代建過程中遇到的財務(wù)管理問題進行探討。

一、政府投資項目集中建設(shè)的概念

（一）政府投資非盈利性工程的范圍

政府投資非盈利性工程建設(shè)項目，是指使用政府預算安排的資金建設(shè)的項目，內(nèi)容主要為：1.黨政事業(yè)單位和社會團體等一些辦公、業(yè)務(wù)用房和有關(guān)設(shè)施工程項目；2.科教文衛(wèi)等一些社會事業(yè)工程項目及市政基礎(chǔ)設(shè)施項目；3.政府確定實行集中建設(shè)的其他非盈利性工程項目。

（二）集中建設(shè)實施單位的職責

集中建設(shè)實施單位（以下簡稱代建單位）為政府所屬部門、事業(yè)單位或國有企業(yè)。代建單位需履行的責任為：按工程批準的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)投資、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)標準實施工程管理，嚴控質(zhì)量、進度和造價，在完成工程竣工驗收后，將代建項目移交至使用單位。

二、代建單位財務(wù)管理的主要內(nèi)容

為確保代建項目財務(wù)管理工作能夠井然有序地開展，財務(wù)人員需要密切關(guān)注代建項目建設(shè)的全過程，包括工程投資概、預算，工程簽證變更，工程進度，各階段的驗收情況和工程竣工決（結(jié)）算等情況。代建項目的財務(wù)管理工作作為代建管理的重要環(huán)節(jié)，主要涉及以下幾個方面：

（一）協(xié)助建設(shè)單位編制資金年度預算

建設(shè)單位負責資金的落實，編制資金的年度計劃。在編制下一年度部門預算時，建設(shè)單位應(yīng)將代建工程的下一年度資金計劃編入單位部門預算。代建單位根據(jù)項目進展情況，測算下年度資金計劃并報建設(shè)單位，協(xié)助建設(shè)單位完成資金年度預算的編制。

（二）按合同約定審核支付工程款

代建單位財務(wù)人員嚴格按照基本建設(shè)財務(wù)會計制度及政府會計制度等相關(guān)規(guī)定，按合同約定審核支付工程款。不在項目建設(shè)批準范圍內(nèi)的支出、與合同協(xié)議不相符的支出、超出工程進度的支出、缺少責任人員簽字等手續(xù)不全的支出，均不予審核支付。

（三）做好代建項目會計核算工作

2019年，行政事業(yè)單位開始執(zhí)行《政府會計制度》，建設(shè)單位對基本建設(shè)投資統(tǒng)一進行會計核算。代建單位使用“代建項目”等類似科目單獨核算建設(shè)成本。因政府會計制度改革，代建項目會計核算工作的主體由原先代建單位轉(zhuǎn)為建設(shè)單位。實踐中，大多數(shù)建設(shè)單位財務(wù)人員缺乏基建財務(wù)管理的經(jīng)驗，代建單位財務(wù)人員應(yīng)協(xié)助建設(shè)單位進行基建會計核算工作。

（四）編制項目竣工財務(wù)決算

代建項目竣工財務(wù)決算由竣工財務(wù)決算報表和決算說明書、決算審核以及其他相關(guān)資料組成。其中“決算審核”由財政部門或委托的社會中介機構(gòu)完成，其余部分由代建項目的財務(wù)部門完成。代建單位和建設(shè)單位的財務(wù)部門需要在項目建設(shè)的過程中，收集和整理竣工財務(wù)決算編制需要的相關(guān)資料，以提高財務(wù)決算編制效率。

（五）辦理資產(chǎn)移交手續(xù)

竣工財務(wù)決算經(jīng)審核和批準之后，代建單位與使用單位完成資產(chǎn)移交手續(xù)的辦理。代建單位把項目建設(shè)涉及到的所有資料，包括財務(wù)資料，一起移交至使用單位，協(xié)助使用單位辦理完成不動產(chǎn)登記手續(xù)的辦理。

（六）定期與建設(shè)單位和財政部門對賬

政府代建項目的建設(shè)資金來源于財政資金，因此支付工程款項采取國庫集中支付的方式，財政部門根據(jù)代建單位、建設(shè)單位審核的結(jié)果將工程款項直接撥付給施工單位，支付情況以支付回單的形式在財政一體化系統(tǒng)中體現(xiàn)和反饋。代建單位和建設(shè)單位以此為依據(jù)完成代建項目財務(wù)賬目的登記工作，并定期將代建項目財務(wù)報表報送財政部門。代建單位、建設(shè)單位和財政部門進行定期對賬，確保代建項目的財務(wù)賬目完整和準確。

三、代建項目財務(wù)管理工作中遇到的問題及思考

（一）嚴格審核付款申請材料是否符合合同條款

1.審核發(fā)票開具是否符合規(guī)定。代建項目的建設(shè)單位通常為行政事業(yè)單位，開具增值稅普通發(fā)票即可。代建工程款通常由建設(shè)單位支付，但是建設(shè)單位與使用單位不一致時，付款單位也可能是使用單位。施工單位不能按慣性思維，開票信息填寫合同中的代建單位或是建設(shè)單位。在首次開票前應(yīng)與付款單位確定開票信息，避免發(fā)生信息錯誤重開發(fā)票的情況。

2.審核合同簽訂的施工單位與收款單位是否一致。一般兩者不一致不予認可，以下情況除外：總公司委托分公司施工和收款的情況。財務(wù)人員應(yīng)與項目負責人及業(yè)務(wù)部門做好溝通確認工作。分公司實際施工情況屬實且委托手續(xù)齊全的，在其與合同管理部門簽訂補充協(xié)議后，可予以確認。

3.審核工程進度的證明材料。財務(wù)人員應(yīng)關(guān)注代建工程的施工進展情況，結(jié)合施工單位、監(jiān)理單位、項目負責人的意見，審核簽字蓋章等手續(xù)是否齊全，確定付款節(jié)點和付款金額。

（二）監(jiān)理費計算依據(jù)及監(jiān)理范圍的確定

1.監(jiān)理費的計費方式。監(jiān)理費有按工程合同價的費率計算、按工程結(jié)算價的費率計算、簽訂合同時一次性包死等不同計算方式。在監(jiān)理費審核支付時，應(yīng)注意區(qū)分合同中約定的監(jiān)理費計算方式。

2.關(guān)于監(jiān)理范圍的確定。合同中對監(jiān)理范圍有明確約定的，從其約定；無明確約定的，監(jiān)理單位能提供參與監(jiān)理并驗收的證明或記錄監(jiān)理工作的監(jiān)理資料等，可予以確認。

（三）施工單位不按時申請農(nóng)民工工資

根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》等文件要求，建設(shè)單位應(yīng)及時撥付農(nóng)民工工資。人工費用按不低于當期完成的工程量的20%計算，撥付周期為1個月。施工單位應(yīng)于每月申報農(nóng)民工工資，經(jīng)審核撥付至農(nóng)民工工資專項賬戶，用于支付代建項目建設(shè)過程中的農(nóng)民工工資。

實際工作中，施工單位常因當月產(chǎn)值少、申請嫌麻煩、人工費用打在農(nóng)民工工資專用賬戶不能挪作他用等原因，未及時申請人工費用。代建單位財務(wù)部門同相關(guān)部門一起做好農(nóng)民工工資支付的督促和監(jiān)管工作，防止由此導致的農(nóng)民工工資拖欠情況發(fā)生。

（四）違約金的扣除時間

為控制代建工程的結(jié)算審計核減率，代建合同通常約定核減率超過5%，則扣最終結(jié)算審定價的4‰，所扣金額在支付最后一筆工程款時扣除。實踐中，部分工程核減率過高，違約金甚至超過了工程尾款，所以在支付工程尾款時扣除違約金這一做法并不合理。財務(wù)部門應(yīng)在工程結(jié)算審計完成后，及時確定核減率，如有超核減率的情況，在該工程“工程審計完成支付工程款”的節(jié)點及時予以扣除，減少因尾款不夠扣除違約金而向施工單位追繳違約金的風險。

（五）實際結(jié)算限額的確認

財務(wù)人員在扣除違約金后，應(yīng)做好實際結(jié)算限額的臺賬記錄。代建工程的建設(shè)周期長，工程款支付節(jié)點的間隔時間久，及時記錄好違約金扣除后的實際結(jié)算限額，可防止因時間久遠，人員調(diào)動等原因，在該工程支付尾款時用“結(jié)算審定價-已付金額”的計算方法，將違約金扣除部分再次支付的情況發(fā)生。

四、政府投資項目的實施亟待規(guī)范和完善的建議

政府投資代建制各方面工作都取得了一定的成績，但任何一項制度與創(chuàng)新都不可能一蹴而就，代建制也一樣。隨著代建工作的不斷深入開展，面對一些困惑和困難，需要進一步的思考和研究。

（一）代建各主體之間權(quán)責不明確

代建單位、建設(shè)單位及使用單位之間職責不清。政府代建制發(fā)展時間短，在管理模式和制度機制上還存在著各種問題，尤其在代建各方的權(quán)責劃分上。代建委托合同的完整性和規(guī)范性不足，各方對各自權(quán)利義務(wù)的認識和合同約定的執(zhí)行力上存在差異。

建議：一是進一步明確代建范圍、投資概算、建設(shè)工期以及各方主體的責任、權(quán)利和義務(wù)，減輕代建單位在矛盾協(xié)調(diào)、資金落實情況等方面的壓力；二是加大對代建制和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，使建設(shè)單位進一步理解、支持代建單位的工作；三是要求建設(shè)單位抽調(diào)相關(guān)專職人員全過程參與代建工作，與代建單位共同協(xié)商確定建設(shè)過程中遇到的問題，增進相互的合作與理解，也對代建工作起到有力的監(jiān)督。

（二）代建工程資金的落實方面

實際工作中，常有代建項目的資金落實不到位。由于建設(shè)單位對代建工作的不理解，在建設(shè)過程中不積極主動配合，無專職人員對接工作和關(guān)注項目進度，沒有落實資金，也不跟蹤資金使用情況，影響了代建項目的管理，進而影響到項目的順利實施。為了代建項目的順利推進，代建單位財務(wù)部門不得不奔波于政府與財政部門之間落實資金，這不僅牽制了財務(wù)人員的工作精力，也影響了代建工作的正常開展。

建議政府和財政部門將建設(shè)資金根據(jù)年度批復的標準足額留存，不要挪作他用。財政財力不足支撐的建設(shè)項目，應(yīng)暫緩列入年度建設(shè)計劃。避免出現(xiàn)開工建設(shè)的工程，在支付工程款時面臨財政資金無計劃的情況。代建項目進度要求高和工程款拖欠之間的矛盾，為代建單位推進項目建設(shè)增加了不少難度。對此要求財政部門和建設(shè)單位根據(jù)年度資金計劃，及時、足額落實建設(shè)資金，并掌握資金投入和資金結(jié)存的狀況，確保代建項目的正常開展。

（三）竣工財務(wù)決算編制的現(xiàn)狀及建議

竣工財務(wù)決算是代建管理中的一項重要工作，既是交付資產(chǎn)確定價值的依據(jù)，也是辦理資產(chǎn)登記手續(xù)的主要依據(jù)。按規(guī)定建設(shè)項目竣工驗收后 3個月內(nèi)應(yīng)完成工程財務(wù)決算工作。因建設(shè)單位認識上有偏差，認為竣工財務(wù)決算是代建單位的事情，使得代建項目不能及時完成竣工財務(wù)決算編制，長時間無法將資產(chǎn)完整地移交至使用單位，很多代建項目長期在代建單位掛賬。

建議政府相關(guān)部門牽頭和協(xié)調(diào)代建項目財務(wù)決算編制工作，確保此項工作順利完成。作為代建項目會計核算主體的建設(shè)單位，應(yīng)負責財務(wù)資料的整理和財務(wù)決算報表的編制。工程決算說明中涉及到的如工程、前期招標、結(jié)算審計等內(nèi)容由代建單位負責整理，然后交由建設(shè)單位匯總，形成一套完整的竣工財務(wù)決算資料上報。

（四） 政府投資項目財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平有待提升

政府投資項目的財務(wù)管理工作，既要熟練掌握政府會計制度，又要掌握基建財務(wù)管理制度，還要熟悉相關(guān)法律制度及基建程序，因此對財務(wù)人員的綜合能力要求很高。目前，建設(shè)單位以機關(guān)事業(yè)單位為主，其財務(wù)人員配置少且專業(yè)能力不足，基建財務(wù)管理工作和機關(guān)事業(yè)單位的會計核算工作兩者之間差異較大，很難完成代建項目的基建會計核算工作。

建議財政部門應(yīng)結(jié)合項目建設(shè)的特點，定期組織代建項目財務(wù)人員進行業(yè)務(wù)培訓。重點學習必要的基建財務(wù)管理和基建會計核算的知識，熟悉基建工作相關(guān)的法律法規(guī)，了解基建程序，確保財務(wù)人員能夠順利開展基建財務(wù)管理工作。同時基建財會人員也應(yīng)注意提升自身業(yè)務(wù)水平，可以通過參加專業(yè)培訓或自學等途徑，不斷學習新的專業(yè)知識，以滿足基建財務(wù)管理工作的需求。

結(jié)語：

各地政府自代建制實施以來，通過加強政府投資項目的建設(shè)管理，規(guī)范政府投資建設(shè)程序，發(fā)揮專業(yè)化組織的技術(shù)和管理經(jīng)驗，提高了政府投資建設(shè)的管理效率和投資效益，取得了良好的社會影響。雖然代建管理模式在政府投資項目管理上取得了一些成績，積累了一些經(jīng)驗，但是作為實施“代建制”模式中的一塊“試驗田”，還面臨著許多新問題、新矛盾。期待通過更多的代建項目管理實踐，不斷探索、改進和完善代建制度，推進政府投資管理方式改革，為提高政府投資項目效益做出更大的貢獻。