探析預算管理一體化平臺的實施對事業(yè)單位財務管理的影響

何艷兵?唐文靜?黃永生?曹燕玲

為深入推進落實《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中關于預算管理改革的部署，進一步完善預算管理制度，財政部依托現(xiàn)代信息技術平臺，開展全面的財政預算管理整合。通過信息化的手段，促使中央政府與地方政府的預算管理更有序、更有力，從而推動預算管理的規(guī)范性、合法性、可操作性、公開性，并使其更具有透明性。隨著社會的不斷發(fā)展，事業(yè)單位的財務管理也在不斷改善，其中，預算管理一體化平臺的應用最具代表性，它不僅可以極大改善事業(yè)單位的運營效率，還可以使事業(yè)單位財務管理的質效得到大幅度的提升，使事業(yè)單位在激烈的市場競爭中保持領先優(yōu)勢，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

一、預算管理一體化平臺的建設背景

黨的二十大報告從國家戰(zhàn)略發(fā)展高度上明確提出了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，提出“健全現(xiàn)代預算制度”戰(zhàn)略目標，為高質量做好新時代財政預算管理工作指明了目標方向，提供了遵循的思想。預算管理一體化平臺建設是依托信息技術平臺進行深化現(xiàn)代預算制度改革的重要舉措，是進一步提升預算管理水平、健全現(xiàn)代預算制度的重要內容。為建立預算管理一體化平臺，早在2019年下半年，作為建設主管部門，財政部相繼印發(fā)《財政核心業(yè)務一體化系統(tǒng)實施方案》《預算管理一體化規(guī)范》《預算管理一體化系統(tǒng)技術標準V1.0》《預算管理一體化規(guī)范（2.0版）》等規(guī)范性文件，從制度上提供了建設預算管理一體化平臺工作的重要依據(jù)。

財政部在總結歷次財政預算改革的經(jīng)驗基礎上，構建了一個全面的預算管理一體化平臺，以大數(shù)據(jù)分析的系統(tǒng)性思維整合預算管理的各個環(huán)節(jié)，并將相關的制度文件規(guī)則嵌入其中，以此來加強預算管理的執(zhí)行力，從而提升現(xiàn)代預算制度的科學性、透明性和有效性。截至2021年12月，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）財政部門已基本完成本級和下級試點的編制準備與信息、業(yè)務的覆蓋率要求，在打破“各自搭臺、分頭唱戲”的業(yè)務與數(shù)據(jù)孤島，以信息化促進預算管理現(xiàn)代化等方面取得了顯著成效。財政部黨組根據(jù)國內財政改革和管理實際情況需要將高質量建設預算管理一體化平臺作為“十四五”階段的重要工作安排，構建和推廣使用預算管理一體化平臺是適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求、支撐國內財政運行和財政改革的一項重要基礎建設工程，在國內財政史上具有不同尋常的里程碑意義。不過，由于這項改革是一個復雜的系統(tǒng)性工程，當前還面臨著重創(chuàng)新輕管理、重單元輕整合、重模塊輕鏈條等問題，迫切需要以“一體化”所蘊含的“統(tǒng)一思維和系統(tǒng)思維”為總指引，從規(guī)范預算標準建設、全面績效管理等方面加快改革步伐，將我國預算管理現(xiàn)代化管理水平推向高質量發(fā)展階段。

二、事業(yè)單位財務管理的主要任務

根據(jù)《事業(yè)單位財務規(guī)則》中關于事業(yè)單位財務管理的工作任務的表述，事業(yè)單位財務管理工作的主要任務是：合理編制單位預算，嚴格預算執(zhí)行，完整、準確編制單位決算報告和財務報告，真實反映單位預算執(zhí)行情況、財務狀況和運行情況；依法組織收入，努力節(jié)約支出；建立健全財務制度，加強經(jīng)濟核算，全面實施績效管理，提高資金使用效益；加強資產管理，合理配置和有效利用資產，防止資產流失；加強對單位經(jīng)濟活動的財務控制和監(jiān)督，防范財務風險。

從上文的表述中得知，事業(yè)單位財務管理工作內容包含收入和支出預算管理、會計核算、編報決算和財務報告數(shù)據(jù)、資產管理及項目績效管理等方面。文章將具體分析預算管理一體化平臺的運行對事業(yè)單位財務管理工作內容帶來的變化。

三、預算管理一體化平臺給事業(yè)單位財務管理工作帶來的變化

根據(jù)財政部印發(fā)的《預算管理一體化業(yè)務規(guī)范》（財辦〔2020〕13號），預算管理一體化平臺以預算管理為出發(fā)點，涵蓋了預算申報、預算調整調劑、預算執(zhí)行、決算編報、資產信息等多個方面的管理機制和系統(tǒng)功能。該平臺的應用使事業(yè)單位財務管理工作發(fā)生以下變化。

（一）推動項目庫建立，以項目驅動基層事業(yè)單位預算編制

在預算管理一體化平臺中，基層事業(yè)單位所有預算資金支出采取以項目庫進行管理的方式，具體包括人員類、日常公用類、非定額公用類、其他運轉類、特定目標類項目，系統(tǒng)內各類項目均實行全生命周期管理，與原有預算資金支出分為基本支出和項目支出存在較大的差別。在預算編制過程中，基層事業(yè)單位會根據(jù)事業(yè)單位的一體化系統(tǒng)提供的相關數(shù)據(jù)，包括單位、人員、財務狀況，以及非定額公用類項目的支出，通過一體化平臺進行計算，以確定人員、公用經(jīng)費的數(shù)額，從而進一步提高財務管理的效率，確保事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。為了滿足“?；尽⒈Ｃ裆?、保運行”的規(guī)范要求，以及進一步提高財政性資金的利用效果的規(guī)范性，將對所有的運營性項目以及具有明顯目的的項目進行綜合考量，并結合“?；尽⒈Ｃ裆?、保運行”的規(guī)范要求，以及進一步提高財政性資金的利用效果的規(guī)范性，以便將有限度的資金投放到有意義的領域。

（二）利用信息化技術搭建預算一體化平臺，實現(xiàn)預算編制管理、預算調整調劑管理和預算執(zhí)行管理閉環(huán)。

在進行預算管理一體化系統(tǒng)改革之前，事業(yè)單位利用國庫集中支付系統(tǒng)來進行財政資金的接收和撥付，但缺點在于國庫集中支付系統(tǒng)與預算編制系統(tǒng)是相互分離的，無法實現(xiàn)預算數(shù)據(jù)共享管理。隨著“預算指標直接控制資金支付”的推廣，預算管理一體化平臺的運用使得預算編報、調度、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的工作變得更加有效，它不僅使得預算編報、執(zhí)行的過程更加高效，而且還為各級政府、管理部門提供更多的信息，使得財務報表更加精準、及時。 為確?！百Y金預算與決算”的有效實施，應采取以下措施：首先，事業(yè)單位依據(jù)“資金預算與決算”的要求，提前申報有效的財政性資金，以確保財政收入的合理性；其次，財政部門嚴格遵守“資金預算與決算”的要求，確保財政收入及時、準確到賬，以保證財政的有效運轉。

（三）預算管理一體化平臺會使事業(yè)單位會計核算的一些科目發(fā)生變化。

實施預算管理一體化平臺后，會計核算管理中“零余額賬戶用款額度”會計科目的使用范圍發(fā)生變化。按照《政府部門準則體系制度釋義第5號》的要求，采取了計劃財務管理合一的地方政府機構及事業(yè)單位，將“零余額賬戶用款額度”“財政部門應返回額度”以及“資金結存——財政部門應返回貸款額度”三個科目的內容整合到“財政部門直屬支出”“財政部門授權支出”中，以便更加有效地完成賬務處理。具體做法是在財政資金支付時，原始憑證主要根據(jù)預算一體化平臺中的國庫集中支付憑證，按照憑證上的國庫集中支付入賬金額進行會計處理。

（四）預算管理一體化平臺實現(xiàn)了決算報告編報系統(tǒng)和政府財務報告編報系統(tǒng)的一體化管理。

在預算管理一體化平臺上線之前，事業(yè)單位的決算報表編報系統(tǒng)和政府財務報告編報系統(tǒng)分別獨立運營多年，編報系統(tǒng)相對成熟且完善。但是決算報表和財務報告的相關數(shù)據(jù)還需要編報人員從國庫收付系統(tǒng)、賬務系統(tǒng)中手動提取計算。預算管理一體化平臺的應用實現(xiàn)了由預算系統(tǒng)數(shù)據(jù)轉換為會計核算數(shù)據(jù)，最后數(shù)據(jù)共享至決算系統(tǒng)和政府財務報告系統(tǒng)，實現(xiàn)相關數(shù)據(jù)共享，減輕編報人員年底編制報表的壓力，提高了財務編報人員工作效率。

（五）預算管理一體化平臺實現(xiàn)了資產的預算效益和資產配置管理。

在實施預算管理一體化平臺改革之前，事業(yè)單位的國有資產管理仍然停留在傳統(tǒng)的行政事業(yè)國有資產管理系統(tǒng)，缺乏有效的信息交流，導致資產的利用率低下，從而影響了資源的合理配置和有效利用。在實施預算管理一體化平臺后，平臺將資產管理相關業(yè)務的環(huán)節(jié)均嵌入了單位資金預算管理模塊，將新增資產需求與資產存量聯(lián)系起來，進一步提高了資產使用效益和資金的使用績效。當事業(yè)單位運營目標項目時，必須提交詳細的資產配置信息。在編制預算時，如果這些項目涉及資本性支出，則必須根據(jù)項目庫中的資產配置信息來制訂預算。待資金支付時，事業(yè)單位通過預算管理一體化平臺整合政府采購、資產卡片以及會計核算等信息，對單位新增資產信息進行核算與管理。通過對資產卡片信息和會計核算信息的實時更新，可以有效地實現(xiàn)資產管理與會計核算的協(xié)調一致，從而確保賬實相符。

（六）預算管理一體化平臺實現(xiàn)了項目全面績效管理。

通過將項目績效自評模塊整合進預算管理一體化平臺，可以建立一個既包含定性指標又包含定量指標的完整體系，并利用大數(shù)據(jù)分析技術創(chuàng)新出一套有效的績效評價方法，以此來提高績效管理的效率，并且可以實現(xiàn)對績效目標和自評結果的全面覆蓋。采用預算管理一體化平臺后，基層事業(yè)單位將嚴格規(guī)定項目的績效目標，任何未能達到或超出規(guī)定的項目都將被拒絕進入項目庫，以確保項目的有效運行。

四、面對預算管理一體化平臺帶來的挑戰(zhàn)，應該采取以下應對措施

（一）進一步提升預算編制的科學性、合理性

借助于預算管理一體化平臺，可以有效地收集、組織和分析多方面的數(shù)據(jù)，從而構建出完善的項目計劃制定基礎，并且可以有效地消除由于不同數(shù)據(jù)之間相互作用造成的信息隔離，從而使得項目制定更具有操作性和準確率。具體工作原理是將項目具體的立項依據(jù)、項目完整的實施方案、項目實際支出測算明細、項目績效目標等信息強制性植入到預算管理一體化平臺中，從申報系統(tǒng)層面要求預算申報單位細化申報信息、加強項目可行性分析和論證，從而進一步提高項目預算編制的科學性和合理性水平。

（二）進一步促進預算和績效管理的深度融合，實現(xiàn)全面預算績效管理

項目績效結果是指項目實施帶來的實際成績和效益，主要用于衡量項目實施單位的投入產出比。統(tǒng)籌實施項目預算評審安排與績效評估，加強績效目標前置引領，能有效提升事業(yè)單位資金預算安排的科學性與效益水平，從而實現(xiàn)績效結果與資金預算安排的有機銜接。通過一體化的預算管理平臺，基層事業(yè)單位可以實現(xiàn)預算與績效管理的有效結合，從預算的編制到實施，再到評估，形成一個完整有序的管理體系，以提升項目的效率。一是事前強化績效評估。在預算編制環(huán)節(jié)，通過建立有力的考核激勵機制，保證項目的具體實施執(zhí)行，以保證其符合事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展的綜合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，同時，嚴格把控績效目標的落實，保證其符合預計的操作目標，以此來保證項目的有序執(zhí)行，使其符合事業(yè)單位的綜合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。二是事中全覆蓋全時段開展績效監(jiān)控。在預算執(zhí)行管理環(huán)節(jié)，對資金預算執(zhí)行管理和績效目標完成情況開展監(jiān)控，對績效目標完成情況執(zhí)行不到位的項目，及時發(fā)現(xiàn)問題并削減預算或取消資金預算，保證資金使用的效率和效益。三是事后抓實抓細績效評價工作。當預算年度結束后，及時開展績效評價工作，適時分層分類，使績效評價結果與預算安排相掛鉤，切實做到預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用。

（三）進一步提升預算編制人員專業(yè)水平

預算管理一體化平臺要求基層事業(yè)單位資金預算編制人員深入了解單位內部的各項業(yè)務活動，在充分了解單位業(yè)務的基礎上，使單位資金預算工作人員能對單位有限經(jīng)濟資源統(tǒng)籌配置提出更加科學合理的意見和建議。這對資金預算工作人員的專業(yè)水平提出了更高要求，加強對業(yè)務相關人員的培訓是事業(yè)單位做好預算工作的合理保證和前提。一是加快預算工作人員的意識轉換。財務人員的意識轉變是通過改變財務人員的固化工作思維，實現(xiàn)財務人員從單獨依靠財務知識向綜合運用業(yè)財融合專業(yè)知識的轉變。二是促進預算工作人員對單位業(yè)務流程技能的深度學習。財務預算編制人員應當不斷深入學習，不僅要掌握財務專業(yè)領域的知識，還要熟悉單位內部各個業(yè)務部門的業(yè)務流程，精心梳理和完善相關信息，以便更好地把握業(yè)務活動的脈搏，并將其轉化為有效的決策依據(jù)，以便為事業(yè)單位發(fā)展提供有效的財務決策支持。

（作者單位：四川省教育評估院）

作者簡介：何艷兵，高級會計師，研究方向：事業(yè)單位財務管理。