新常態(tài)下環(huán)境應(yīng)急管理體系研究

丁昕峰，陳乾坤

（1.江蘇常州濱江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，江蘇 常州 213000；2.江蘇龍衡環(huán)境科技有限公司，江蘇 常州 213000）

引 言

近些年來，大型生態(tài)環(huán)境污染事故頻發(fā)，造成了巨大的人員和財(cái)產(chǎn)損失，并且對(duì)公眾造成了極大的心理恐慌。同時(shí)，這些突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生和應(yīng)急處置也暴露出我國環(huán)境應(yīng)急管理體系中存在的諸多問題和不足，如建設(shè)項(xiàng)目審批過程中忽視環(huán)境安全隱患、企業(yè)環(huán)境安全意識(shí)淡薄、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施不到位、應(yīng)急物資裝備準(zhǔn)備不足、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的日常管理薄弱、環(huán)境應(yīng)急管理人員信息報(bào)告不及時(shí)以及應(yīng)急處置人員業(yè)務(wù)不熟練等。新常態(tài)下，如何健全和完善環(huán)境應(yīng)急管理體系，在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生前有效預(yù)防和預(yù)警，在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)高效妥善處置，已經(jīng)成為擺在各級(jí)政府面前的一項(xiàng)迫切任務(wù)。

1 環(huán)境應(yīng)急管理體系概述

我國環(huán)境應(yīng)急管理體系的核心是“一案三制”，其中“一案”為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案體系，包括了應(yīng)急預(yù)案的制定、備案、演練等工作，“三制”為環(huán)境應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制。

應(yīng)急預(yù)案是指針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃，按照責(zé)任主體不同，可分為總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案等[1]。

我國環(huán)境應(yīng)急管理法制體系包含憲法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、環(huán)境保護(hù)綜合法和單行法、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境部門規(guī)章、自治條例、單行條例、環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)和部門規(guī)章及規(guī)范性文件。

應(yīng)急管理體制是指為保障公共安全，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，避免、減少和減緩?fù)话l(fā)事件造成的危害，消除其對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面影響而建立起來的以政府為核心，其他社會(huì)組織和公眾共同參與的有機(jī)體系。根據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》，我國環(huán)境組織指揮體系由國家層面組織指揮機(jī)構(gòu)、地方層面組織指揮機(jī)構(gòu)和現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)組成[2]。

2 我國環(huán)境應(yīng)急管理體系中存在的問題分析

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)2022年共發(fā)生各類突發(fā)環(huán)境事件113件，其中重大事件2起、一般事件111起，比2021年下降43.2%，所有事件均得到妥善處置[3]。我國環(huán)境應(yīng)急管理工作及能力建設(shè)雖然有了明顯提升，但突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)態(tài)勢(shì)仍未發(fā)生根本改變，對(duì)照新形勢(shì)、新要求仍存在一些問題和不足：

2.1 應(yīng)急管理體制不夠完善

在體制建設(shè)上，獨(dú)立的環(huán)境應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)并未能全面覆蓋各級(jí)政府，特別是基層，機(jī)構(gòu)、人員、編制、經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)，難以充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用，難以適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境應(yīng)急管理面臨的日益復(fù)雜的新形勢(shì)和新要求[4]。在機(jī)制建設(shè)上，企事業(yè)單位與相關(guān)部門和政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)的銜接不夠暢通；突發(fā)事件協(xié)同處置時(shí)，往往難以在短時(shí)間內(nèi)快速完成信息、人員、資源等的調(diào)配；企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)要求在日常監(jiān)管中不夠深入，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化管理不足，亟須建立規(guī)范、協(xié)調(diào)、有序、長效的日常應(yīng)急管理機(jī)制。

2.2 應(yīng)急隊(duì)伍力量薄弱

應(yīng)急隊(duì)伍力量包括專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)化救援隊(duì)伍，普遍存在救援能力和水平不足、裝備數(shù)量缺乏、布局不合理等問題。同時(shí)，專業(yè)環(huán)境應(yīng)急培訓(xùn)演練基礎(chǔ)條件欠缺，培訓(xùn)演練強(qiáng)度與真實(shí)性不夠，與實(shí)戰(zhàn)需要存在一定差距。聯(lián)動(dòng)能力較差，現(xiàn)場(chǎng)處置能力亟待增強(qiáng)；快速拉動(dòng)和協(xié)同能力較差，社會(huì)應(yīng)急力量組織薄弱，難以有效應(yīng)對(duì)較大規(guī)模突發(fā)性環(huán)境污染事件[5]。

2.3 監(jiān)測(cè)預(yù)警能力亟待加強(qiáng)

一是監(jiān)測(cè)預(yù)警缺乏完備的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，雖然有應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)案、應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范，但面對(duì)突發(fā)環(huán)境事件，各方力量往往依靠臨時(shí)調(diào)配、臨場(chǎng)發(fā)揮，難以及時(shí)到位、協(xié)調(diào)開展，從而影響了應(yīng)急監(jiān)測(cè)時(shí)效性。二是監(jiān)測(cè)預(yù)警能力有待提高，應(yīng)急監(jiān)測(cè)人員平時(shí)從事的都是環(huán)境質(zhì)量、污染源監(jiān)測(cè)等常規(guī)工作，很少有參與較大規(guī)模以上突發(fā)環(huán)境污染事件的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)測(cè)人員的應(yīng)急培訓(xùn)大多處于應(yīng)急理論知識(shí)方面，應(yīng)急演練監(jiān)測(cè)也流于形式，缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)培訓(xùn)和鍛煉，無法發(fā)揮出應(yīng)急監(jiān)測(cè)的實(shí)效。當(dāng)發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事件時(shí)，監(jiān)測(cè)人員缺乏先進(jìn)的快速檢測(cè)儀器，很難滿足突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置要求[6]。

2.4 應(yīng)急保障能力不足

一是資金保障能力嚴(yán)重不足；二是物資裝備保障能力與實(shí)際需求還有較大差距，應(yīng)急監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備和應(yīng)急救援裝備數(shù)量不足、配置不合理、技術(shù)不夠先進(jìn)、機(jī)動(dòng)性較差，應(yīng)急物資裝備的補(bǔ)充、更新、輪換、調(diào)運(yùn)等管理制度尚未建立，應(yīng)急資源難以高效快速整合、調(diào)動(dòng)；三是缺少環(huán)境應(yīng)急指揮平臺(tái)，應(yīng)急管理信息化水平不高[7]。

2.5 風(fēng)險(xiǎn)防控能力有待提高

普遍存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)數(shù)量和分布狀況不清的情況，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)檔案庫尚未建立；化工園區(qū)等重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力較弱；部分企業(yè)環(huán)境安全意識(shí)落后，消極應(yīng)對(duì)環(huán)境安全隱患排查和整治工作；一些企業(yè)不重視預(yù)案編制、修訂和應(yīng)急演練工作，預(yù)案缺乏針對(duì)性和可操作性，風(fēng)險(xiǎn)防控能力不足。

3 新常態(tài)下環(huán)境應(yīng)急管理體系建設(shè)思路

3.1 加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理

預(yù)防是環(huán)境應(yīng)急管理工作的重中之重，以往的各類突發(fā)環(huán)境事件表明地方各級(jí)政府在環(huán)境應(yīng)急管理中普遍存在“重處置、輕預(yù)防”的問題。新常態(tài)下的環(huán)境應(yīng)急管理工作應(yīng)堅(jiān)持以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為核心，防患于未然。具體來說，要重點(diǎn)做好三方面工作：一是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，制定高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)環(huán)境應(yīng)急管理準(zhǔn)入和企業(yè)退出機(jī)制，把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范作為環(huán)評(píng)審批和環(huán)保“三同時(shí)”驗(yàn)收的重要內(nèi)容；二是開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和六類設(shè)施安全風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)排查，以涉及危險(xiǎn)廢物、持久性有機(jī)污染物、重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域（化工園區(qū)）、重要環(huán)境敏感點(diǎn)（飲用水源地等）及其周邊區(qū)域的環(huán)境隱患排查和整改；三是推行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源動(dòng)態(tài)管理，建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，并納入環(huán)境應(yīng)急指揮平臺(tái)[8]。

3.2 提高環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)能力

加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，積極推進(jìn)市、區(qū)生態(tài)環(huán)境部門成立環(huán)境應(yīng)急管理專職機(jī)構(gòu)，并配備專職人員。大力提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，健全監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化升級(jí)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)信息來源，利用衛(wèi)星遙感、監(jiān)測(cè)微站點(diǎn)等新技術(shù)，提升預(yù)警響應(yīng)能力，規(guī)范預(yù)警響應(yīng)措施。不斷提升應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力，結(jié)合區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源特點(diǎn)，分類制定有針對(duì)性的應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)案。開展應(yīng)急監(jiān)測(cè)硬件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，裝備便攜式揮發(fā)性氣體檢測(cè)儀、便攜式多種氣體分析儀等應(yīng)急監(jiān)測(cè)設(shè)備。加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍能力建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建立專業(yè)的應(yīng)急監(jiān)測(cè)、救援隊(duì)伍，完善應(yīng)急專家?guī)?。加?qiáng)環(huán)境應(yīng)急演練，制定有針對(duì)性的應(yīng)急培訓(xùn)計(jì)劃和內(nèi)容，培訓(xùn)方法要根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整，定期開展較大規(guī)模突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急演練，提高應(yīng)急指揮人員的指揮協(xié)調(diào)能力、應(yīng)急隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力[9]。

3.3 提升環(huán)境應(yīng)急保障水平

完善環(huán)境應(yīng)急預(yù)案體系，實(shí)行預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理，各級(jí)政府和生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)及時(shí)組織突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的修訂和備案，指導(dǎo)和督查企事業(yè)單位尤其是重點(diǎn)企業(yè)和工業(yè)園區(qū)完善環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，制訂或修訂重大風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域（化工園區(qū)、重點(diǎn)流域、縣級(jí)以上飲用水源地）環(huán)境應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)各類應(yīng)急預(yù)案編制和修訂工作，確保預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性。加快推進(jìn)環(huán)境應(yīng)急信息化建設(shè)，利用信息技術(shù)、通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫技術(shù)，建立環(huán)境應(yīng)急指揮平臺(tái)。加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急物資保障，開展環(huán)境應(yīng)急物資摸底調(diào)查和定期點(diǎn)檢，加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備，完善應(yīng)急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系，建立環(huán)境應(yīng)急物資信息庫，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資動(dòng)態(tài)管理。

3.4 加強(qiáng)事后管理體系建設(shè)

開展環(huán)境應(yīng)急過程評(píng)估，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的原因、過程，以及事前、事發(fā)、事中、事后全過程的應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行全面客觀地調(diào)查、分析、評(píng)估，針對(duì)存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出改進(jìn)措施，并對(duì)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修訂完善。開展環(huán)境損害評(píng)估，為突發(fā)環(huán)境事件定級(jí)、事件損害賠償和責(zé)任追究工作提供依據(jù)，從根本上解決“違法成本低，守法成本高”的突出問題。實(shí)施環(huán)境污染修復(fù)與跟蹤監(jiān)測(cè)，進(jìn)行突發(fā)環(huán)境事件等級(jí)認(rèn)定與責(zé)任追究，追究和落實(shí)企業(yè)防范和處置環(huán)境事件的主體責(zé)任[10]。

3.5 完善應(yīng)急管理機(jī)制與政策

建立健全突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，進(jìn)一步明確各級(jí)責(zé)任和流程，通過良性互動(dòng)的工作機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)和處置各類突發(fā)環(huán)境事件。深化生態(tài)環(huán)境與應(yīng)急管理、海事、交通、公安、衛(wèi)健等相關(guān)部門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享，信息互通。建立健全應(yīng)急資金保障機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)資金，做到?？顚Ｓ谩＜涌旖⒔∪陨隙碌谋O(jiān)督、檢查和考核工作機(jī)制，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)和責(zé)任追究制度。

4 重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域環(huán)境應(yīng)急建設(shè)案例

常州濱江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新材料產(chǎn)業(yè)園位于江蘇常州濱江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“濱開區(qū)”）北部臨江板塊，是常州市唯一保留發(fā)展的專題化工園區(qū)，占地面積11.25平方公里，也是江蘇省首批認(rèn)定的14家化工園區(qū)之一。園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為化工新材料和新醫(yī)藥，目前在產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)51家（重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)33家、較大16家、一般2家）。

為防范突發(fā)環(huán)境事件，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)建立了以濱開區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮中心為核心，與新北區(qū)政府（上級(jí)）和企業(yè)（或事業(yè)）單位（下級(jí)）形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制的三級(jí)應(yīng)急救援管理體系。在應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，根據(jù)事件實(shí)際情況，濱開區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮中心應(yīng)立即發(fā)出響應(yīng)，并啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急救援隊(duì)伍，包括公安消防、醫(yī)療衛(wèi)生、氣象水文、新聞通訊、交通運(yùn)輸?shù)绕渌仍α俊榍袑?shí)負(fù)起環(huán)境應(yīng)急管理責(zé)任，園區(qū)出臺(tái)了突發(fā)環(huán)境事件隱患排查制度，結(jié)合安全環(huán)保專家常態(tài)化開展園區(qū)隱患排查工作。

園區(qū)投資1 100余萬元建設(shè)了常州市城北應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心，距離化工園區(qū)約1公里，總面積1 000平方米，儲(chǔ)備針對(duì)突發(fā)情況處置的各類偵檢、個(gè)體防護(hù)、警戒、通訊、傳輸、堵漏、洗消、破拆、排煙、照明、滅火、救生等物資和器材120余種。同時(shí)積極推進(jìn)智慧化工園區(qū)建設(shè)，結(jié)合園區(qū)實(shí)際管理需求，投資5 000余萬元，按照“信息化、實(shí)戰(zhàn)化、感知化”方向，建設(shè)園區(qū)安全環(huán)保監(jiān)控預(yù)警應(yīng)急一體化平臺(tái)。

園區(qū)全面構(gòu)建了智慧環(huán)保監(jiān)測(cè)體系及智慧環(huán)保管理系統(tǒng)：借助視頻智能分析功能，可對(duì)煙霧、明火等情況實(shí)現(xiàn)智能識(shí)別，對(duì)企業(yè)區(qū)域位置進(jìn)行畫面標(biāo)注，可實(shí)現(xiàn)園區(qū)平臺(tái)對(duì)相關(guān)監(jiān)控視頻的實(shí)時(shí)智能分析；按照“點(diǎn)、面、域、空”四個(gè)層次構(gòu)建了園區(qū)全覆蓋立體化廢氣監(jiān)測(cè)，可實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)及園區(qū)大氣污染情況實(shí)時(shí)監(jiān)控及預(yù)警管控，并對(duì)污染溯源提供技術(shù)支撐；投入1.2億元提升園區(qū)雨水系統(tǒng)，通過園區(qū)“明溝化”改造、河道重構(gòu)、排澇泵站改造提升等從“企業(yè)、河道、排江泵站”端構(gòu)建了園區(qū)水環(huán)境三級(jí)防控體系及水質(zhì)全流程監(jiān)測(cè)體系；通過園區(qū)土壤和地下水污染遷移轉(zhuǎn)化及預(yù)測(cè)預(yù)警模型建設(shè)等，構(gòu)建了土壤和地下水智能管理平臺(tái)系統(tǒng)。各類監(jiān)測(cè)監(jiān)控信息傳輸至園區(qū)智慧管理平臺(tái)，可第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事故，利用平臺(tái)應(yīng)急會(huì)商系統(tǒng)，充分發(fā)揮園區(qū)應(yīng)急指揮調(diào)度能力，將園區(qū)高空視頻、企業(yè)視頻、企業(yè)基本信息、應(yīng)急資源信息等共享至指揮系統(tǒng)，為應(yīng)急指揮提供輔助決策，同時(shí)利用系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指令傳達(dá)，為事故應(yīng)急處置救援和企業(yè)應(yīng)急疏散提供保障，助力園區(qū)實(shí)現(xiàn)敏捷應(yīng)急，全面提升園區(qū)環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)水平。

5 結(jié)語

本文在充分調(diào)研分析我國環(huán)境應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀和面臨的新形勢(shì)、新問題基礎(chǔ)上，提出從加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控管理、提高環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)能力、提升環(huán)境應(yīng)急保障水平、加強(qiáng)事后管理體系建設(shè)和完善應(yīng)急管理機(jī)制等五個(gè)方面進(jìn)一步完善環(huán)境應(yīng)急管理體系。本文的研究對(duì)于進(jìn)一步完善環(huán)境應(yīng)急管理體系，提高全社會(huì)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，有效預(yù)防和及時(shí)處置各類突發(fā)環(huán)境事件，保障人民群眾的生命安全和財(cái)產(chǎn)利益，推動(dòng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。