淺談寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理存在的問題及對策建議

折 樂

（寧夏回族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境工程評估中心，寧夏 銀川 750001）

引 言

工業(yè)園區(qū)是寧夏經(jīng)濟(jì)增長的重要區(qū)域和載體，是寧夏實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要平臺，而其中沿黃重點地區(qū)工業(yè)園區(qū)在全區(qū)工業(yè)園區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值中占據(jù)主導(dǎo)地位。寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)在為全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長做出突出貢獻(xiàn)的同時，也加大了沿黃重點地區(qū)的環(huán)境治理壓力，為了保護(hù)好黃河，守好改善生態(tài)環(huán)境生命線，必須堅持綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，這就對沿黃工業(yè)園區(qū)的環(huán)境治理能力提出了更高更嚴(yán)格的要求。寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)還存在諸多短板，一定程度上阻礙了黃河流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)質(zhì)量，亟需得到全面提升。

1 寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理能力存在的問題

1.1 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在短板

1.1.1 污水處理廠

銀川高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)東山坡板塊的污水處理廠處理規(guī)模無法滿足規(guī)劃期企業(yè)規(guī)模要求，開發(fā)區(qū)各區(qū)塊均未配套再生水廠。石嘴山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)每天有大量尾水排入黃河，由于中水及管網(wǎng)工程不能與之匹配，園區(qū)部分企業(yè)無法按環(huán)評要求使用中水。平羅工業(yè)園區(qū)紅崖子園污水處理廠不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，污水處理廠尾水排入精細(xì)化工基地1、2號水庫，排入水庫尾水出現(xiàn)超標(biāo)，且通過滲漏等方式排入外環(huán)境。永寧工業(yè)園區(qū)、同心工業(yè)園區(qū)、中寧工業(yè)園區(qū)未配套建設(shè)中水系統(tǒng)。

1.1.2 管網(wǎng)建設(shè)、雨污分流

沿黃工業(yè)園區(qū)污水收集管網(wǎng)覆蓋程度不高，部分園區(qū)污水收集管網(wǎng)未實現(xiàn)全覆蓋。由于國家和地方缺少對工業(yè)園區(qū)雨污分流排水的硬性要求，加之寧夏處于干旱少雨地區(qū)、沿黃工業(yè)園區(qū)管網(wǎng)建設(shè)時間較早，排水體系不完善，普遍存在雨污合流情況，遇到大雨或暴雨極易發(fā)生大量雨水混合污水外溢的情況。

1.2 第三方治理實施程度不高

1.2.1 缺少頂層設(shè)計

目前，沿黃工業(yè)園區(qū)第三方治理多采取以項目為單位的分散運(yùn)營模式，即污水處理廠等園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為單個項目，由園區(qū)管委會（運(yùn)營公司）分別委托不同的第三方治理單位建設(shè)運(yùn)營，治理和監(jiān)管成本高。雖有部分園區(qū)采取委托“環(huán)保管家”的方式，但多僅限于環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)管信息平臺等單一的治理服務(wù)模式。

2019年國家發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的通知》提到，對申請中央預(yù)算內(nèi)投資支持的第三方治理項目，應(yīng)體現(xiàn)園區(qū)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、企業(yè)污染治理、園區(qū)公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等一體化治理，原則上不支持單純的新上園區(qū)監(jiān)測能力建設(shè)項目。目前一體化運(yùn)營在沿黃工業(yè)園區(qū)層面還未能實現(xiàn)，沿黃工業(yè)園區(qū)第三方治理缺少系統(tǒng)的頂層設(shè)計。

1.2.2 第三方治理相關(guān)機(jī)制不完善

截至2022年上半年全國共有24個省、自治區(qū)、直轄市出臺了環(huán)境污染第三方治理實施意見（方案），沿黃九省區(qū)僅山東和寧夏沒有出臺，寧夏雖然早在2016年就提出推行環(huán)境污染第三方治理，以加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)和培育建設(shè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，但至今沿黃工業(yè)園區(qū)第三方治理相關(guān)機(jī)制還未形成。一方面，沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理單位準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出全過程監(jiān)管機(jī)制沒有建立起來，第三方治理單位治理水平良莠不齊，在缺乏相關(guān)監(jiān)管機(jī)制約束的情況下，很容易引起相互低價惡性競爭等問題，影響第三方市場治理。另一方面，沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的價格、金融等配套的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制沒有形成，加之權(quán)責(zé)關(guān)系的不明晰，很大程度上影響第三方治理單位進(jìn)入市場、參與生態(tài)環(huán)境大治理的積極性。

1.2.3 相關(guān)方權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰

按照第三方治理委托方性質(zhì)的不同，常見的第三方治理委托模式分企企模式和政企模式，企企模式即排污企業(yè)委托第三方治理單位的模式，政企模式在工業(yè)園區(qū)層面即園區(qū)管委會委托第三方單位的模式。以污水處理為例，在企企模式中，涉及到的相關(guān)方只有排污單位和第三方治理單位，在雙方責(zé)任劃分上，原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實施意見》指出，排污者擔(dān)負(fù)污染治理主體責(zé)任，第三方治理單位按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污單位的委托要求，承擔(dān)合同約定的污染治理責(zé)任。實踐中，由于現(xiàn)行法律法規(guī)對第三方治理單位的法律責(zé)任規(guī)定不明晰，在發(fā)生污染事件時，存在著[1]責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任認(rèn)定的法律依據(jù)不足、責(zé)任判斷標(biāo)準(zhǔn)缺失、責(zé)任認(rèn)定程序欠缺、承擔(dān)責(zé)任方式模糊、承擔(dān)責(zé)任的配套措施遲滯等問題。在工業(yè)園區(qū)政企模式層面，涉及到的相關(guān)方有園區(qū)管委會（園區(qū)運(yùn)營公司）、第三方治理單位、各排污單位。工業(yè)園區(qū)是各排污單位的集聚區(qū)，園區(qū)管委會（園區(qū)運(yùn)營公司）作為園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，理應(yīng)為各排污單位提供優(yōu)質(zhì)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施作為降低園區(qū)各排污單位運(yùn)行成本的必備設(shè)施，是否能夠穩(wěn)定運(yùn)行對整個園區(qū)的環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要，而園區(qū)管委會（園區(qū)運(yùn)營公司）作為環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)（委托）方，其生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任往往容易被忽視。例如，在園區(qū)污水處理廠發(fā)生污染事件時，往往被行政處罰的只是第三方治理單位即污水處理廠的運(yùn)營單位，而園區(qū)管委會作為污水處理廠運(yùn)營的委托方，其主體責(zé)任卻難以落實。

1.3 監(jiān)測監(jiān)控體系不健全

1.3.1 環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力兩極分化情況較為嚴(yán)重，寧東基地開發(fā)區(qū)有專門的環(huán)境監(jiān)測站，也有專職隊伍，環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點位也布設(shè)較多，監(jiān)測因子更是較為齊全。其它園區(qū)設(shè)置了環(huán)境空氣質(zhì)量自動站，自動監(jiān)測涵蓋污染物局限，主要為六項基本污染物，未涵蓋園區(qū)的特征污染因子，大多數(shù)園區(qū)無自動監(jiān)測能力。

1.3.2 污染源監(jiān)測

根據(jù)銀川、中衛(wèi)市的重點排污單位污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)執(zhí)法專項檢查情況結(jié)果通報，重點排污單位污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)普遍存在的問題主要有：在線監(jiān)測設(shè)備比對合格率低；部分企業(yè)監(jiān)測站房建設(shè)不規(guī)范；在線監(jiān)測系統(tǒng)安裝不規(guī)范；在線監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)行不正常；在線監(jiān)測設(shè)施運(yùn)維不規(guī)范；企業(yè)環(huán)保意識淡薄，主體責(zé)任缺失等。

1.3.3 生態(tài)質(zhì)量狀況監(jiān)測

目前，由于園區(qū)層面對生態(tài)質(zhì)量的重視程度不高，所有園區(qū)均未設(shè)置生態(tài)質(zhì)量狀況監(jiān)測點，園區(qū)未實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、污染源、生態(tài)質(zhì)量狀況監(jiān)測全覆蓋。

2 寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理能力提升的建議

2.1 強(qiáng)化環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力

2.1.1 提出統(tǒng)一目標(biāo)任務(wù)

推動制定《寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)“十四五”環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃》，優(yōu)化環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局，對沿黃工業(yè)園區(qū)從工業(yè)廢水收集處理、雨污分流改造建設(shè)、危廢和一般工業(yè)固廢處置利用、環(huán)境風(fēng)險防控等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面提出標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的目標(biāo)任務(wù)。

2.1.2 重視科學(xué)選址

以危廢處置設(shè)施為例，在此類項目選址時，要嚴(yán)格落實法律法規(guī)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和三線一單要求，既要考慮周邊基本農(nóng)田、水源地保護(hù)區(qū)分布情況，還要考慮居住區(qū)分布情況，建議在園區(qū)規(guī)劃之初，優(yōu)先統(tǒng)籌考慮環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施用地選址，充分發(fā)揮專家專業(yè)支撐作用，尤其是對危險廢物處置設(shè)施用地組織專家專門做出比選論證。

2.1.3 加大管網(wǎng)改造

對沿黃工業(yè)園區(qū)全部實施雨污分流改造，杜絕發(fā)生初期雨水外溢、雨水沖擊園區(qū)污水處理廠等情況。在平羅工業(yè)園區(qū)借鑒外省經(jīng)驗先行先試的基礎(chǔ)上，在全區(qū)化工園區(qū)推行專管或明管改造，徹底改變過去企業(yè)排水進(jìn)入污水處理主管網(wǎng)，各企業(yè)水質(zhì)難以分辨的被動局面。

2.1.4 加強(qiáng)污染防治及中水回用

在工業(yè)園區(qū)建設(shè)集中式預(yù)處理站[2]，對企業(yè)排放的污水實施集中預(yù)處理。根據(jù)國家和地方標(biāo)準(zhǔn)、自身處理工藝，確定好園區(qū)污水處理廠與單個排污企業(yè)的納管標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化運(yùn)行維護(hù)，確保工藝運(yùn)行正常、出水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，制定應(yīng)急預(yù)案并做好事故情況下的應(yīng)急處置措施，防止未經(jīng)處理或不達(dá)標(biāo)的廢水排出。加大尾水、礦井水的綜合利用，在中衛(wèi)工業(yè)園區(qū)建立的中水回用機(jī)制基礎(chǔ)上，制定《寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)中水回用實施方案》，推行“誰排放誰回用、誰取水誰回用”原則，確定園區(qū)回用水分配方式，逐步減少直至不再向黃河排放污水。

2.1.5 建立并夯實環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施跟蹤評估制度

按年度對沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行情況進(jìn)行系統(tǒng)跟蹤評估，將跟蹤評估情況納入自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察范疇，對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度遲緩、運(yùn)行不正常的園區(qū)分類提出整改意見。

2.2 深入推進(jìn)第三方治理

2.2.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計

首先，沿黃工業(yè)園區(qū)管委會要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，全面摸清園區(qū)在環(huán)境監(jiān)管（信息平臺）、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境污染問題診斷+系統(tǒng)解決方案、污水和固體廢棄物集中處理處置等方面需要引入第三方治理單位進(jìn)行專業(yè)化治理的薄弱環(huán)節(jié)。其次是積極學(xué)習(xí)江蘇、重慶等地的先進(jìn)經(jīng)驗，集中優(yōu)勢兵力，引入一家實力雄厚，在各方面具有綜合服務(wù)能力的第三方治理單位，在園區(qū)系統(tǒng)化、一站式治理，徹底改變之前各自治理、多頭監(jiān)管的局面。再次是為園區(qū)各排污單位積極牽線搭橋，擴(kuò)大第三方治理在各排污單位中的實踐范圍。

2.2.2 健全第三方治理相關(guān)機(jī)制

推動出臺《寧夏沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理實施方案》，建立從第三方治理單位準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出的全過程監(jiān)管機(jī)制。建議制定《沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理單位能力建設(shè)指南》，對第三方治理單位在從業(yè)年限、具有中高級環(huán)境保護(hù)專業(yè)技術(shù)職稱人員數(shù)量、檢驗檢測等硬件設(shè)施配備、服務(wù)業(yè)績、服務(wù)范圍、信用等級等方面提出嚴(yán)格的能力建設(shè)要求，防止低水平第三方治理單位涌入市場。

運(yùn)營期要加強(qiáng)對第三方治理單位的日常監(jiān)管，一方面是生態(tài)環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境主管部門要依據(jù)法律法規(guī)嚴(yán)格履行監(jiān)管責(zé)任，及時糾正第三方治理單位的違法行為，并向第三方治理委托方園區(qū)管委會提出加強(qiáng)第三方治理企業(yè)監(jiān)管的意見建議。另一方面是委托方園區(qū)管委會按照雙方合同進(jìn)行的監(jiān)管，園區(qū)管委會不能委托之后就當(dāng)甩手掌柜，要加強(qiáng)對第三方治理單位合同履約情況的監(jiān)督，督促第三方治理單位按照合同約定高效完成各項治理工作。要完善市場退出機(jī)制，推動制定《沿黃工業(yè)園區(qū)第三方治理單位績效考核辦法》，參考國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)[3]，建立各類工業(yè)園區(qū)的環(huán)境績效評價體系，將第三方治理情況逐步納入工業(yè)園區(qū)環(huán)境績效指標(biāo)之中。

2.2.3 進(jìn)一步明確相關(guān)方權(quán)責(zé)關(guān)系

首先是加強(qiáng)第三方治理法律責(zé)任研究，充分發(fā)揮區(qū)內(nèi)律所、高校等專業(yè)機(jī)構(gòu)法律專業(yè)優(yōu)勢，最大程度明晰各相關(guān)方的法律責(zé)任。其次是明確園區(qū)層面環(huán)境治理責(zé)任主體，在現(xiàn)行法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，借鑒湖南和浙江經(jīng)驗，進(jìn)一步明確園區(qū)第三方治理委托方即園區(qū)管委會的責(zé)任，改變傳統(tǒng)的園區(qū)層面第三方治理“受托方有責(zé)、委托方無責(zé)”的現(xiàn)狀。再次是強(qiáng)化第三方治理單位的責(zé)任，第三方治理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)及與園區(qū)管委會或園區(qū)排污單位的委托合同要求，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的責(zé)任。最后是強(qiáng)化排污單位的責(zé)任，無論是否委托第三方進(jìn)行環(huán)境污染治理，排污單位都是企業(yè)污染治理的責(zé)任主體，必須牢固樹立其主體責(zé)任意識，引導(dǎo)其積極配合第三方共同做好治理工作。

2.3 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控能力保障

2.3.1 強(qiáng)化園區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

在大氣環(huán)境監(jiān)測方面，首先，加強(qiáng)環(huán)境空氣自動監(jiān)測站點建設(shè)力度，積極參與到自治區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)的組建中。推動沿黃工業(yè)園區(qū)全部建成環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站點，點位選擇兼顧園區(qū)主導(dǎo)風(fēng)向的上下風(fēng)向、附近居住區(qū)。其次，擴(kuò)大監(jiān)測項目范圍，在確定自動監(jiān)測項目時，除了常規(guī)污染物外，優(yōu)先在化工園區(qū)動態(tài)增加有毒有害特征污染物。再次，加強(qiáng)細(xì)顆粒物與揮發(fā)性有機(jī)物組分協(xié)同監(jiān)測。

對平羅工業(yè)園區(qū)、太陽山開發(fā)區(qū)等區(qū)域，以揮發(fā)性有機(jī)物為特征污染物的園區(qū)細(xì)顆粒物組分和揮發(fā)性有機(jī)物組分協(xié)同監(jiān)測，制定細(xì)顆粒物和揮發(fā)性有機(jī)物組分必測、選測項目，布點可依托已建成的空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站點。在地表水環(huán)境監(jiān)測方面，重點做好石嘴山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、青銅峽工業(yè)園區(qū)等入黃排污口的自動監(jiān)測站設(shè)置及預(yù)警功能提升，同時對鴨子蕩水庫等具有飲用水功能的湖庫、都思圖河平羅工業(yè)園區(qū)下游、苦水河太陽山開發(fā)區(qū)下游和中衛(wèi)、金積工業(yè)園區(qū)等尾水人工濕地進(jìn)行監(jiān)測，及時掌握園區(qū)及周邊地表水體水質(zhì)狀況。

在地下水環(huán)境監(jiān)測方面，充分銜接利用園區(qū)現(xiàn)有監(jiān)測井及長期監(jiān)測數(shù)據(jù)，調(diào)查掌握園區(qū)現(xiàn)有地下水監(jiān)測井?dāng)?shù)量分布，組成地下水監(jiān)測網(wǎng)，積極與自治區(qū)水利、資源部門對接，爭取獲得園區(qū)長期地下水監(jiān)測井監(jiān)測信息的資源共享。建議沿黃工業(yè)園區(qū)管委會委托園區(qū)長期環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，按季度或年度編制《園區(qū)環(huán)境空氣、地表水、地下水、聲、土壤全要素統(tǒng)一監(jiān)測報告》，將成果公開供園區(qū)環(huán)境管理、規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評查閱使用，充分發(fā)揮公共監(jiān)測數(shù)據(jù)的利用價值，努力降低園區(qū)企業(yè)成本。

2.3.2 強(qiáng)化園區(qū)污染源監(jiān)測

首先，嚴(yán)格落實園區(qū)排污單位污染源自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量主體責(zé)任，強(qiáng)化排污單位自行監(jiān)測與排污許可的銜接，增強(qiáng)其按證排放的守法意識。其次，推進(jìn)測管協(xié)同，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)測與排污許可管理銜接，加大重點排污單位安裝運(yùn)行自動監(jiān)測設(shè)備的執(zhí)法抽測力度，動態(tài)更新重點排污單位名錄，適時延伸污染源在線監(jiān)測范圍。

2.3.3 重視園區(qū)生態(tài)質(zhì)量狀況監(jiān)測

建議重點對生態(tài)敏感區(qū)生態(tài)質(zhì)量狀況變化情況進(jìn)行監(jiān)測，逐步推進(jìn)實現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量、污染源、生態(tài)質(zhì)量狀況監(jiān)測全覆蓋。

3 結(jié)語

沿黃工業(yè)園區(qū)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，必須堅持全面綠色理念，加快環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，多頭發(fā)力，多管齊下，促進(jìn)環(huán)境治理能力全方位提升，在保障黃河安瀾、促進(jìn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的基礎(chǔ)上，不斷為寧夏生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量先行區(qū)建設(shè)注入動能和活力。