天津打造零基預(yù)算管理“4G”新模式的探索

文/胡睿

一、改革背景

近年來，受經(jīng)濟下行壓力加大、實施更大規(guī)模減稅降費等因素影響，財政收入增長放緩，同時，財政支出增長剛性較強，“一減一增”造成財政收支平衡壓力較為突出。從天津財政經(jīng)濟形勢看，以2017 年為分割點，大致劃分為兩個階段：

一是“基數(shù)+增長”階段。 2017年以前，天津財政收入呈高速增長態(tài)勢，年均增長20.6%，每年形成較多新增財力可供分配，一定程度上存在“錢等項目”現(xiàn)象。 同時，市級部門在申報項目時存在“占盤子”的慣性思維，通過大量延續(xù)性項目維持既有盤子和基數(shù)， 并提出大量新的增支需求，爭取獲得財政資金優(yōu)先分配，部門的切塊盤子逐年擴大。

二是探索零基預(yù)算階段。 自2017 年以來，天津受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減稅降費等因素影響，財政收入和可用財力規(guī)模逐年下降，原有“基數(shù)+增長”的預(yù)算資金分配模式無法維持，各部門的切塊盤子難以足額保障。 同時，在支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、打好三大攻堅戰(zhàn)、保障和改善民生等領(lǐng)域，都需要集中有限財力加大投入，進一步加大了收支平衡壓力，必須加強資金統(tǒng)籌，確保財政的可持續(xù)性。

面對嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟形勢， 一方面財政捉襟見肘，新增支出需求難以有效滿足，收支矛盾日益突出；另一方面，一些部門資金結(jié)余較多，項目執(zhí)行率不高，形成了大量沉淀資金。為解決長期以來預(yù)算分配固化、資金管理分散、使用效益偏低等問題，集中有限財力辦大事，從2018年開始，天津市委、市政府著手研究實施零基預(yù)算的具體路徑。 經(jīng)過一段時間嘗試，并充分借鑒廣東、重慶、深圳等地先進經(jīng)驗，在當(dāng)年12月底召開的經(jīng)濟工作會上，強調(diào)要保持艱苦奮斗的精神，打破“基數(shù)+增長”的資金分配模式，堅持過緊日子、節(jié)用裕民，嚴(yán)格實行零基預(yù)算，加大資金統(tǒng)籌力度，提高財政資金使用績效。 從2019年起， 天津市財政按照“一個理念（Goal）、兩條指引（Guide）、三項管控（Govern）、四類掛鉤（Grip）”的思路（簡稱“4G”），對市級158個部門正式實施零基預(yù)算， 著力打造有天津特色的零基預(yù)算管理“4G”新模式。 2021年，天津落實中央全面深化預(yù)算管理制度改革的各項要求，將零基預(yù)算改革向縱深推進。

二、主要做法

（一）圍繞一個理念（Goal），打破部門預(yù)算固化格局

天津財政部門通過大幅度壓減市級項目支出、 嚴(yán)格項目預(yù)算申報審核、推進專項資金清理整合、實行政府投資聯(lián)動管理等措施。 在部門項目預(yù)算安排上不再考慮以前年度預(yù)算基數(shù)的核定方式、歷史沿革和部門政策依據(jù)，打破部門界限、項目使用的限制和約束，重新確定部門預(yù)算總體規(guī)模、具體分配和支出結(jié)構(gòu)。

（二）明確兩條指引（Guide），優(yōu)化項目資金順序

天津在財政審核部門申報項目環(huán)節(jié)， 實行 “項目排序、資金安排”雙指引原則,按“?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)、保償債、保重點”的原則進行項目排序。 對非急需非剛性支出一律不再安排預(yù)算。 推行預(yù)算“現(xiàn)金流”管理，對于項目當(dāng)年難以形成實際支出的、資金后補助的、不能細化至具體用途和使用單位的，當(dāng)年不予安排或遞延安排。

（三）實行三項管控（Govern），強化預(yù)算全流程控制

過去，天津在項目預(yù)算管理中，主要是采取“兩上兩下”方式：根據(jù)財力情況，下達部門控制數(shù)，由部門根據(jù)控制數(shù)申報具體項目， 財政進行初審后再由部門確定最終項目。 由于部門存在“占盤子”的慣性思維，較易造成項目執(zhí)行率低、資金閑置浪費、甚至年終部門“突擊花錢”等情況。 對此，天津圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行、年終平衡的各環(huán)節(jié)，逐一實行項目預(yù)算總額控制、硬化預(yù)算執(zhí)行約束、統(tǒng)籌調(diào)度平衡三項管控措施，在流程上建立全過程管控機制，努力避免財政資金浪費。 比如，在預(yù)算總額控制方面，明確各部門在申報項目下達預(yù)算控制數(shù)時即將控制數(shù)細化為各領(lǐng)域重點政策和項目。 在項目執(zhí)行過程中，新增項目需求不得從現(xiàn)有部門預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中調(diào)劑， 預(yù)計當(dāng)年難以形成實際支出預(yù)算及時交回財政統(tǒng)籌使用。 除科研項目經(jīng)費外，對科目、單位、級次等發(fā)生變化的項目預(yù)算， 累計調(diào)劑規(guī)模占部門預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付預(yù)算10%以上的，報請本級人民政府審批。 市級部門申請追加調(diào)劑預(yù)算筆數(shù)較零基預(yù)算改革前降低近60%，同時，統(tǒng)籌使用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)， 各級財政國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支。 除中央?？罴翱蒲许椖康染哂袑ｍ椨猛举Y金外，凡年終未形成實際支出的預(yù)算全部收回統(tǒng)籌平衡。

三、工作成效

（一）切實打好了行政開支“鐵算盤”

堅持政府部門帶頭“過緊日子”，行簡約、倡簡樸、戒奢華，大力壓減一般性支出，規(guī)范公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，減少不必要的行政開支，不搞錦上添花，勤儉辦一切事業(yè)。2022 年，除民主黨派、各類院校外，行政事業(yè)單位公用支出按5%、10%兩檔比例進一步壓減，黨政機關(guān)履職支出按20%比例進行壓減。

（二）具體做到了項目安排“零基數(shù)”

2022 年， 天津市級一般公共支出預(yù)算1087 億元，按照“保三保、保償債、保重點”的原則，在優(yōu)先保障人員工資、機構(gòu)運轉(zhuǎn)、基本民生、政府償債資金、社會保險補貼、PPP 政府付費等剛性支出的基礎(chǔ)上，確定部門項目支出總限額。 在預(yù)算安排上，天津徹底打破“基數(shù)+增長”模式，以零為基點，項目預(yù)算安排實行“一年一定”，不再與預(yù)算基數(shù)掛鉤。 通過從嚴(yán)審核部門申報項目的輕重緩急和實施落地條件，最終壓減至項目支出總限額內(nèi)，除教育等重點領(lǐng)域保持增長外，一般項目預(yù)算壓減幅度50%。

（三）推動了市級專項資金“重整合”

建立專項資金分級管理模式， 在安排2022 年預(yù)算時， 將天津市級部門近3000 項專項資金按照資金性質(zhì)、使用用途、歸口部門進行整合歸并，壓減為17 類一級和113 項二級專項資金目錄。其中，一級目錄為戰(zhàn)略領(lǐng)域，由財政部門按照中央部署和市委、市政府要求統(tǒng)一設(shè)定；二級目錄為財政事權(quán)目錄， 由財政部門會同各部門根據(jù)部門職能邊界共同確定； 二級目錄下設(shè)定三級專項資金和具體項目，由各部門根據(jù)工作任務(wù)和重點任務(wù)統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)最大限度整合項目資金， 著力解決財政資金使用碎片化問題，切實提高資金配置效率。

（四）真正實現(xiàn)了存量資金“大起底”

持續(xù)開展市級部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理，2018 年，天津市財政在國家規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的存量資金收回財政統(tǒng)籌使用的基礎(chǔ)上，實施更為嚴(yán)格的清收規(guī)定，將部門基本支出結(jié)轉(zhuǎn)50%， 項目支出結(jié)轉(zhuǎn)超過1 年且執(zhí)行率不足30%的資金全部收回。 2019 年，存量資金清收對象和范圍進一步擴大，將市級1021 個基層單位和各區(qū)所屬的4000多家預(yù)算單位全部納入清理范圍， 并將清理對象擴展到未經(jīng)財政審批備案銀行賬戶、滾存事業(yè)基金、無政策依據(jù)保留等10 類沉淀資金，累計清理收回資金是上年規(guī)模的3.6 倍，把用不出、用不好的錢“顆粒歸倉”。

（五）更加壓實了暫付款消化“硬指標(biāo)”

天津高標(biāo)準(zhǔn)落實財政部清理消化存量暫付性款項工作要求，制定市、區(qū)兩級財政暫付款清理消化管理辦法，逐區(qū)核定每年不得低于20%的消化硬指標(biāo)。 同時，市財政計算區(qū)財力水平時， 將暫存款、 暫付款分別納入各區(qū)財力、負(fù)債的計算口徑，督促各區(qū)通過加快清理往來資金增加擴大財力基數(shù)。 截至2020 年末，天津累計清理消化暫付性款項進度達60.8%， 超額完成了40%的目標(biāo)任務(wù)，解決了大量資金長期趴賬等歷史遺留問題， 增加了庫款現(xiàn)金流，財政收支更加規(guī)范合理。

四、問題建議

通過試行零基預(yù)算改革，天津堅持精打細算、節(jié)用裕民，主動挖潛、盤活存量，硬化約束、強化統(tǒng)籌，破除部門間資金安排固化格局，重新調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力保民生、促發(fā)展，推動預(yù)算管理方式轉(zhuǎn)變和效能提升，有效發(fā)揮了財政政策和財政資金的重要作用。 同時，通過借鑒廣東省、江西省、陜西省、貴州省等地實施零基預(yù)算管理的經(jīng)驗，并結(jié)合天津?qū)嶋H情況發(fā)現(xiàn)一些問題。 比如，預(yù)算績效評審尚未完全推開， 政府部門組織評審以及第三方中介機構(gòu)權(quán)威性不高， 評審結(jié)果對預(yù)算編制的指導(dǎo)性不強；按照現(xiàn)行法律法規(guī)，有些領(lǐng)域要求財政投入規(guī)模只增不減，形成了支出的固化格局，難以發(fā)揮資金的使用效益；在財政信息化方面出現(xiàn)的信息孤島、系統(tǒng)林立問題仍然沒有得到根本解決，不利于數(shù)據(jù)集成利用等。

下一步， 天津財政將繼續(xù)貫徹落實中央相關(guān)精神和市委、市政府工作要求，積極推進零基預(yù)算管理向縱深發(fā)展：一是制定區(qū)級財政承受能力評估和應(yīng)用辦法，將各區(qū)財政承受能力分為不可持續(xù)、基本可持續(xù)、可持續(xù)和穩(wěn)固可持續(xù)4 個層級，并實施相應(yīng)的限制性措施。 對于超越財力、盲目出臺增支政策的區(qū)，實施財力負(fù)面扣減機制。 二是建立項目支出全流程跟蹤機制， 以一體化系統(tǒng)和天津財政分析平臺為依托，對每一筆項目支出的支付金額、支付時間、最終收款人和賬號實時追蹤，開發(fā)數(shù)據(jù)交互比對和風(fēng)險信息推送功能， 為風(fēng)險防控和績效評價提供有力工具。 三是繼續(xù)推進零基預(yù)算改革， 編制以后年度預(yù)算時，大幅壓縮政府履職支出，適度削減公用經(jīng)費，落實中央要求，進一步嚴(yán)控“三公”經(jīng)費和一般性支出，集中財力兜牢“三保”和化債底線。