城市數(shù)字治理:一個博弈制度分析框架

□ 程 艷 黃容艷

一、引言

城市治理研究多在政治學(xué)和公共管理學(xué)范式下關(guān)注從政府到城市居民等多層次利益相關(guān)主體間的互動關(guān)系,這種互動因涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)安排而具備經(jīng)濟博弈的性質(zhì)。(1)Pierre Jon, “Models of Urban Governance: The Institutional Dimension of Urban Politics”, Urban Affairs Review, vol.34, no.3 (January 1999), pp.372-396.囿于缺少一個可以反映城市治理主體關(guān)系的統(tǒng)一分析框架,理論研究趨向于從宏觀視角將城市治理視為一種公共事務(wù)處理過程進(jìn)行探討,(2)Brinkerhoff D.W. and Brinkerhoff J. M., “Public-private Partnerships: Perspectives on Purposes, Publicness, and Good Governance”, Public Administration and Development, vol.31, no.1 (February 2011), pp.2-14.治理主體間相互影響的行為方式作為宏觀制度邏輯的微觀基礎(chǔ)則被簡化。隨著數(shù)字經(jīng)濟變革逐漸滲入到治理領(lǐng)域,數(shù)字治理作為一種新的治理方式影響著城市發(fā)展,如杭州“城市大腦”方案和數(shù)字化上海城運系統(tǒng)極大地擴展了企業(yè)與居民參與城市治理的渠道?！皵?shù)字治理”時代究竟是政府治理手段的調(diào)整還是一場組織形態(tài)的變革,需要對主體間的關(guān)系進(jìn)行更深入的分析。

經(jīng)典理論研究表明,空間資源的分配是協(xié)調(diào)各社會發(fā)展單元利益的重要方式,微觀視角下城市治理研究的核心問題是利益配置,涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)注城市治理的政治內(nèi)涵,政體理論探討各組織間相互依賴關(guān)系對政治權(quán)力配置的影響,(3)Brenner Neil, “Globalisation as Reterritorialisation: The Re-scaling of Urban Governance in the European Union”, Urban Studies,vol.36, no.3 (March 1999), pp.431-451.馬克思主義經(jīng)濟學(xué)則認(rèn)為政府是調(diào)節(jié)的制造者,治理相關(guān)制度安排用于調(diào)節(jié)城市生產(chǎn)消費與經(jīng)濟社會的聯(lián)系,解決發(fā)展中的城市空間權(quán)益引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)性問題。(4)Patrick Le Galès, “Regulations and Governance in European Cities”,International Journal of Urban and Regional Research, vol.22, no.3 (September 1998), pp.482-506.組織結(jié)構(gòu)關(guān)注治理主體互動關(guān)系的結(jié)構(gòu)變遷,新區(qū)域主義理論認(rèn)為城市治理需要多元主體協(xié)商合作的橫向網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,(5)Savitch H. V. and Vogel R. K., “Paths to the New Regionalism”, State and Local Government Review, vol.32, no.3 (December 2000), pp.158-168.城市治理的價值取向在整體性治理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論等現(xiàn)代治理理論影響下從政府單一主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)商。(6)韓兆柱、單婷婷:《網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理和數(shù)字治理理論的比較研究》,《學(xué)習(xí)論壇》,2015年第7期。

數(shù)字技術(shù)在城市治理中的應(yīng)用打破了物理空間的局限、建立起數(shù)字空間,并通過數(shù)據(jù)和算法驅(qū)動城市場景的數(shù)字化應(yīng)用影響著治理組織性質(zhì)和公共空間特征。(7)黃陽華:《基于多場景的數(shù)字經(jīng)濟微觀理論及其應(yīng)用》,《中國社會科學(xué)》,2023年第2期。雖然城市治理理論強調(diào)了多層次主體共同參與治理的重要性,但在實踐過程中科層制依然是組織運行的制度邏輯,直到數(shù)字化治理的出現(xiàn)才真正改變了治理主體互動性質(zhì)。數(shù)字技術(shù)帶來的各類成本的降低構(gòu)建了城市數(shù)字治理“去中心化”路徑,以往等級結(jié)構(gòu)分明的治理組織形式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕畔⒓夹g(shù)為媒介的主體互動形式。(8)向玉瓊、謝新水:《數(shù)字孿生城市治理:變革、困境與對策》,《電子政務(wù)》,2021 年第 10 期。數(shù)字化社交媒體和在線討論平臺為城市居民提供了交流和表達(dá)意見的渠道,數(shù)字型企業(yè)也逐漸承擔(dān)了提供公共服務(wù)的職能。值得注意的是,掌握技術(shù)和算法控制權(quán)的主體也能被賦予 “強中心化”屬性,數(shù)字具備的便捷、可分析優(yōu)勢為人們提供更好體驗感的同時也使人們對數(shù)字化生存產(chǎn)生高度依附,大量數(shù)據(jù)的收集和處理帶來了數(shù)據(jù)隱私和安全問題,衍生了數(shù)據(jù)治理、平臺治理、社會治理等多維議題的探討。(9)Michael Chertoff, “A Public Policy Perspective of the Dark Web”, Journal of Cyber Policy, vol.2, no.1 (February 2017), pp.6-38.(10)范合君、吳婷、何思錦:《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺如何優(yōu)化城市營商環(huán)境?——基于互動治理的視角》,《管理世界》,2022年第10期。

在博弈制度視野下,城市數(shù)字治理是多元主體共同參與相關(guān)事務(wù)的制度安排和持續(xù)過程,(11)李韜、馮賀霞:《數(shù)字治理的多維視角、科學(xué)內(nèi)涵與基本要素》,《南京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版),2022年第1期。制度是主體之間充分博弈后的均衡結(jié)果表征,影響參與人對博弈行為的認(rèn)知。(12)青木昌彥:《比較制度分析》,周黎安譯,上海遠(yuǎn)東出版社2001版,第13-14頁。治理主體之間的互動模式和合作方式受到制度因素的影響,治理制度作為何種模式呈現(xiàn)也將取決于治理主體在博弈中的行為。如中國城市治理經(jīng)歷了行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理的制度變遷,實質(zhì)是治理理念的博弈、中央政府與地方政府博弈關(guān)系重塑而形成的契約格局。城市數(shù)字治理過程中平臺被數(shù)字技術(shù)賦予的平臺準(zhǔn)入權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)等各類特殊權(quán)力引發(fā)了政府監(jiān)管平臺的動態(tài)博弈問題。(13)范如國:《平臺技術(shù)賦能、公共博弈與復(fù)雜適應(yīng)性治理》,《中國社會科學(xué)》,2021年第12期。

雖然以往研究在探討城市治理問題時意識到治理的制度特性,但是較少就治理主體互動時具備的博弈性質(zhì)展開分析。城市數(shù)字治理實質(zhì)是治理主體在數(shù)字特征影響下對重復(fù)博弈進(jìn)行方式形成趨于一致的規(guī)范預(yù)期,從而產(chǎn)生具有自我實施性質(zhì)的相關(guān)治理制度安排的過程?；诖?本文將使用博弈制度框架從內(nèi)生性視角分析城市數(shù)字治理趨勢重塑利益格局的制度演變過程,將展開的研究有:(1)區(qū)分城市數(shù)字治理中政府、城市居民和以企業(yè)為代表的經(jīng)濟社會三類主體,(14)徐曉林、劉勇: 《數(shù)字治理對城市政府善治的影響研究》,《公共管理學(xué)報》,2006 年第 1 期。(15)黃建偉、陳玲玲: 《國內(nèi)數(shù)字治理研究進(jìn)展與未來展望》,《理論與改革》,2019 年第 1 期。考察微觀角度下這三類主體在數(shù)字社會中的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、公共權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)等權(quán)責(zé)配置問題,重在演繹宏觀制度安排的內(nèi)生性過程。(2)構(gòu)建城市數(shù)字治理政府與城市居民、政府與企業(yè)的關(guān)聯(lián)博弈,考察數(shù)字治理特征對博弈關(guān)系的影響,分析可能產(chǎn)生的均衡結(jié)果。(3)考慮制度路徑依賴性,解釋相對固化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和變化較快的市場行為,提出城市數(shù)字治理需關(guān)注的重心。

二、城市數(shù)字治理的博弈制度分析框架

可以明晰的是,無論是傳統(tǒng)的治理理論還是數(shù)字技術(shù)重構(gòu)的治理內(nèi)涵,多元主體的互動關(guān)系始終是探討治理問題的基礎(chǔ)。在治理范式下,城市數(shù)字治理旨在優(yōu)化公共事務(wù)的處理流程并實現(xiàn)不同組織之間的協(xié)同聯(lián)動,(16)王晨:《基于公共價值的城市數(shù)字治理:理論闡釋與實踐路徑》,《理論學(xué)刊》,2022年第4期。涉及到各類資源的整合以及權(quán)力分配,由此體現(xiàn)了治理是一種多元主體參與的持續(xù)性過程和制度安排。在博弈論的視野中,“制度本質(zhì)是參與人關(guān)于博弈重復(fù)進(jìn)行的方式的共有信念的自我維系系統(tǒng)和博弈均衡的概要表征,博弈規(guī)則由博弈參與人的策略互動產(chǎn)生并自我實施”。(17)青木昌彥:《比較制度分析》,周黎安譯,上海遠(yuǎn)東出版社2001版,第28-29頁。博弈規(guī)則由參與人互動內(nèi)生,這種互動進(jìn)行社會構(gòu)建并產(chǎn)生制度之后,制度又成為約束參與人決策的外在條件。在博弈過程中,將會有多樣因素影響均衡結(jié)果,決定了城市數(shù)字治理演變軌跡。這一觀點突出了制度的內(nèi)生性特征、與參與人相關(guān)的普遍性特征和多重性特征。

個體行為是社會組織形態(tài)形成的基礎(chǔ),就城市數(shù)字治理而言,數(shù)字化變革引發(fā)的利益配置格局的變化是每一個治理主體決策變化的結(jié)果,因此涉及多元利益相關(guān)者之間的互動博弈。治理主體互動過程即可視為一個制度化的過程,涉及法律法規(guī)等自上而下的制度安排,也涉及利益相關(guān)者之間形成的規(guī)范準(zhǔn)則等非正式性制度安排。將城市數(shù)字治理置于博弈論的制度框架考慮主體互動關(guān)系的博弈性質(zhì),有利于從制度內(nèi)生性和多樣性的視角體現(xiàn)數(shù)字化變革下宏觀治理方式與微觀個體行為之間的聯(lián)系。

首先構(gòu)建一個一般性框架,分析的基本單元是博弈的域,(18)六種基本域的類型:共用資源、交易(經(jīng)濟交換)、組織、社會交換、政體和一般性組織。由參與人集合和每個參與人在隨后各個時期所面臨的可行的行動集組成。(19)Hurwicz L. wonid, “Institutions as Families of Game Forms”,The Japanese Economic Review, vol.47, no.2 (June 1996), pp.113-132.其中,Ai包含了所有參與人N可行的行動集合,并構(gòu)成影響參與人福利狀態(tài)的行動組合集A,最終表征為可觀察的后果函數(shù)φ。博弈形式由參與人集合、技術(shù)可行集和后果函數(shù)組成,定義了博弈的外生性規(guī)則。

N={1,2,…,n}=參與人集合

Ai={ai}=參與人i行動的技術(shù)可行集

A=×iAi={a}={a1,…,a_i,…,a_n}=行動組合的技術(shù)可行集

Ω={ω}=物質(zhì)上可行的a可觀察的后果集合

φ:A→Ω=賦予每一個屬于A的以屬于Ω的ω=φ(a)的后果函數(shù)

(一)城市數(shù)字治理主體博弈的宏觀過程

參與人在博弈中的實際行動決策不一定是可觀察的,因此參與人根據(jù)對他人行動的預(yù)期和往期經(jīng)驗進(jìn)行決策。 假定利益相關(guān)者每期根據(jù)上一期行動組合可觀察的結(jié)果來選擇一項行動。那么,參與人在每一時期t根據(jù)行動決策規(guī)則si:Ω→Ai(i∈N)選擇的行動將使得對所有的i,ai(t+1)=si(ω(t)),對于所有的t,a(t+1)=s(ω(t))=sφ(a(t))=F(a(t))。當(dāng)博弈狀態(tài)趨于穩(wěn)定時,a(t)=a(t+1)=a(t+2)=…=a*,這里a*=F(a*)。這時,參與人的行動趨于一致,該域的內(nèi)在狀態(tài)為穩(wěn)態(tài)均衡。這種均衡狀態(tài)表現(xiàn)為治理主體之間有一個相對穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu),并且取決于參與人往期的行動決策。例如,在數(shù)字治理中,美國在數(shù)字監(jiān)管領(lǐng)域由各行業(yè)機構(gòu)制定市場規(guī)則,歐盟地區(qū)則采用設(shè)置條款的方式對數(shù)字市場行為進(jìn)行約束。(20)李昊林等:《中美歐內(nèi)部數(shù)字治理格局比較研究》,《中國科學(xué)院院刊》,2022年第10期。這種制度安排源于美國在傳統(tǒng)城市治理結(jié)構(gòu)中普遍納入非政府性組織,而歐盟的一體化以契約為紐帶,體現(xiàn)了F(a*)穩(wěn)態(tài)實質(zhì)是由不斷演化完善的行動決策si形成的。以上城市數(shù)字治理利益相關(guān)者相關(guān)的博弈結(jié)構(gòu)可以用表1科斯盒子來表示。

表1 城市數(shù)字治理博弈系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的科斯盒子

(二)城市數(shù)字治理主體博弈的實施機制

博弈均衡的自我實施依靠利益相關(guān)者在重復(fù)博弈過程中演化出共有的規(guī)范預(yù)期實現(xiàn),以子博弈均衡形式體現(xiàn)。子博弈是博弈系統(tǒng)在時期t內(nèi)在狀態(tài)為a(t)后的一種博弈方式,假定δ=1,Ω=A,ω=a(t),即參與人跨期完成行動策略決策并一次性選擇其策略行動,相應(yīng)的策略組合為s(·)={s1(·),…,si(·),…,sn(·)}。子博弈的內(nèi)在狀態(tài)相應(yīng)表示為s(τ:a(t)),說明參與人在τ>t時期按策略組合s進(jìn)行。對于τt時期后,參與人的策略行動將趨于一致,持續(xù)互動形成的規(guī)范預(yù)期對治理行為形成事前約束,治理主體在數(shù)字化社會中對公共服務(wù)更高的要求促使數(shù)字市場行為監(jiān)管、秩序建構(gòu)及治理理念的完善,正式或非正式的治理規(guī)則在這個過程中形成。城市服務(wù)逐漸展現(xiàn)出精細(xì)化特征,如上海城運系統(tǒng)運用數(shù)字技術(shù)推出一套城市運行體征指標(biāo)體系,利用數(shù)字算法分析城市自組織過程中地理、人口、生態(tài)環(huán)境等多源異構(gòu)信息數(shù)據(jù),對城市建設(shè)開展合理布局。

(三)城市數(shù)字治理主體博弈的微觀行為

從博弈的微觀行為角度來看,被選擇的行動對于參與人而言是最優(yōu)的,偏離均衡結(jié)果的策略是非理性的,在城市數(shù)字治理主體博弈中則體現(xiàn)為數(shù)字治理主體的決策規(guī)則以效用最大化為導(dǎo)向。在子博弈中,令σ-i(·):A→A-i為參與人關(guān)于其他人策略的預(yù)期,參與人的固定貼現(xiàn)因子δ上相應(yīng)的報酬(效用)流量函數(shù)定義為ui,假定所有參與人關(guān)于其他人策略的預(yù)期均與他們的實際策略相一致,且對于所有a(t)、t、i,每個參與人的策略最佳。那么就存在sP=Si,

(2-1)

(2-2)

這樣的決策規(guī)則組合sP即為子博弈精煉均衡,它表示博弈決策結(jié)果是以實際策略函數(shù)與對他人的策略預(yù)期函數(shù)表示的效用函數(shù)最大化情況下的參與策略組合。在正式利益激勵中,產(chǎn)權(quán)理論表明在市場經(jīng)濟外部性基礎(chǔ)上私有產(chǎn)權(quán)體系是創(chuàng)造更高效益的有效激勵機制,擁有所有權(quán)即擁有收益權(quán)。(21)Dahlman Carl J., “The Problem of Externality”, The Journal of Law and Economics, vol. 22,no.1 (April 1979): pp.141-162.而數(shù)字產(chǎn)品的重要特征在于復(fù)制成本為零、信息具有非競爭性,數(shù)據(jù)要素成為一定程度上的公共產(chǎn)品,其所有權(quán)與收益權(quán)分離。大數(shù)據(jù)的集成性和公共性使數(shù)字治理以提高資源配置效率的方式來實現(xiàn)效益,私有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在數(shù)字治理中被淡化,產(chǎn)權(quán)機制影響個體決策的作用路徑也隨數(shù)據(jù)開放界限變得模糊而改變。(22)陳曉紅等:《數(shù)字經(jīng)濟理論體系與研究展望》,《管理世界》,2022年第2期。在交易成本方面,城市治理數(shù)字化交易成本的降低直觀地表現(xiàn)為治理主體之間以網(wǎng)絡(luò)連接的互動模式上,個體訴求通過信息技術(shù)轉(zhuǎn)化為數(shù)字符號語言,(23)向玉瓊、謝新水:《數(shù)字孿生城市治理:變革、困境與對策》,《電子政務(wù)》,2021年第10期。城市微觀個體參與治理的門檻和壁壘被打破。信息搜尋成本的降低也重塑了建立在信息不對稱基礎(chǔ)上交易成本理論的內(nèi)涵,交易成本的作用路徑可通過結(jié)合資源的再分配與市場內(nèi)競爭的約束,引導(dǎo)有限理性的個體通過反思組成新的行動集合,促進(jìn)預(yù)期治理目的達(dá)成。

城市數(shù)字治理的博弈制度分析框架如下圖1所示。制度內(nèi)生于參與人根據(jù)重復(fù)博弈進(jìn)行方式的一致規(guī)范預(yù)期而產(chǎn)生的策略行動,并在博弈內(nèi)生變量相互強化和約束中指導(dǎo)參與人發(fā)現(xiàn)均衡。在此分析框架下有兩個基本問題,一是整體性制度安排的多樣性可視為多重均衡,即制度的共時性問題。二是不斷變化的環(huán)境下新均衡結(jié)果的再生可理解為制度變遷,即制度的歷時性問題。

圖1 城市數(shù)字治理的博弈制度分析框架

三、城市數(shù)字治理的關(guān)聯(lián)域博弈分析

博弈制度分析框架體現(xiàn)了治理制度安排宏觀邏輯與微觀行為的相互作用路徑。治理制度具有共時關(guān)聯(lián)的性質(zhì),即現(xiàn)有制度是由參與人決策所決定的,制度形成后又會在后續(xù)的博弈中不斷影響參與人的決策行為,制約參與人在特定場域的相互作用。一般意義上的城市治理考慮政府-社會-市場三類主體在空間資源配置上的利益關(guān)系。就城市數(shù)字治理而言,主體利益關(guān)系隨著數(shù)字要素的介入而重新界定。延續(xù)博弈論的邏輯,由于治理互動過程是制度化過程,政府是制度安排最終的實施主體,構(gòu)建政府與城市居民之間的博弈、政府與企業(yè)之間的博弈,解釋各主體在治理形態(tài)嬗變過程中的相互作用關(guān)系以及關(guān)聯(lián)域內(nèi)可能出現(xiàn)的多樣性結(jié)果。

(一)政府與城市居民進(jìn)行博弈的城市數(shù)字治理政治交換域

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及以及城市公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,數(shù)字經(jīng)濟的本質(zhì)特征在于數(shù)據(jù)取代物質(zhì)資本成為了關(guān)鍵的生產(chǎn)要素,(24)陳曉紅等:《數(shù)字經(jīng)濟理論體系與研究展望》,《管理世界》,2022年第2期。信息產(chǎn)品具有非排他性,愈來愈多的公眾參與到治理過程中。政府需要考慮城市居民的利益和需求,在數(shù)字治理中政府可以通過數(shù)據(jù)收集和分析了解市民訴求。城市居民希望政府能夠提供高效的公共服務(wù)、改善城市生活質(zhì)量并保障城市居民的合法權(quán)益。數(shù)據(jù)作為配置的基礎(chǔ)資源在自由流動過程中帶來了權(quán)力的生產(chǎn)和轉(zhuǎn)移,主導(dǎo)權(quán)往往掌握在更加強勢的組織手里。(25)李齊:《數(shù)字時代的權(quán)力生產(chǎn)與政府責(zé)任》,《中國行政管理》,2019年第11期。數(shù)字治理是否重構(gòu)了公共權(quán)力關(guān)系到數(shù)字治理賦能公眾參與的有效性。

建立一個簡單政治交換域,包含城市數(shù)字治理兩類參與人,政府以及兩個城市居民X和Y。(26)Weingast B. R, “Constitutions as Governance Structures: The Political Foundations of Secure Markets”, Journal of Institutional and Theoretical Economics, vol.149, no.1 (March 1993), pp.286-311.假定,如果政府能將其作用限制在為城市居民提供最大限度的公共價值上,它需要的成本為2t,該成本來自于稅收,每人獲得的效用為Γ,承擔(dān)的稅收成本為t。假定政府為了獲取α額外收益,向參與人X增收額外稅費,轉(zhuǎn)移X的部分財富。信息共享與數(shù)據(jù)隱私是數(shù)字社會的一體兩面,數(shù)字化治理需要不斷將采集的個體微觀數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)所需的可處理的符號化信息,引發(fā)個體隱私權(quán)問題。受到傳統(tǒng)科層制的制度邏輯影響,公共部門在推進(jìn)城市數(shù)字化治理時不完全以技術(shù)效率導(dǎo)向,為滿足任務(wù)或者尋求政策偏向競相開發(fā)城市數(shù)字運用場景,數(shù)字化公共服務(wù)就將成為表面光鮮的空中閣樓,未能真正滿足城市居民需求。(27)鐘偉軍:《公民即用戶:政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》,《中國行政管理》,2019 年第 10 期。(28)吳曉林:《技術(shù)賦能與科層規(guī)制——技術(shù)治理中的政治邏輯》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版),2020年第2期。政府可采取的行動集為{謀利,不謀利},城市居民可采取的行動集為{抵制,默許}。每個居民抵制政府的成本為c,不依賴于其他個體行動。如果X與Y聯(lián)合抵制政府謀利行為,那么政府對X的謀利行為則會失敗,政府將承擔(dān)巨額的成本C。如果Y不合作,政府將會從謀利行為中獲取α的額外收益。暫定政府的謀利行為會對城市發(fā)展產(chǎn)生影響,造成私人部門效率損失2Δ,這部分損失由X和Y共同承擔(dān)。相應(yīng)的博弈結(jié)果可由表2的報酬矩陣表示,其中行(列)表示被謀利的城市居民X(未被謀利的居民Y)的策略,矩陣內(nèi)三個數(shù)分別代表城市政府、X、Y的報酬。

表2 城市數(shù)字治理政治交換博弈的報酬結(jié)構(gòu)

考慮城市居民就政府謀利行為是否能共同抵制的問題。1. 如果Y與X合作抵制的成本大于造成的效率損失,即Δ-c<0。個人無法協(xié)調(diào)抵制活動, {謀利,默認(rèn),默認(rèn)}策略組合則成為納什均衡結(jié)果,政府將持續(xù)其謀利行為。2. 如果Δ-c>0,即Y與X合作抵制的成本小于造成的效率損失,此時與X合作符合Y的利益。城市數(shù)字治理中“去結(jié)構(gòu)化”的信息交流平臺降低了主體間互動成本,體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)打破了物理空間限制,線上平臺提供了公眾參與的渠道并催生社群文化,為社會治理共同體的形成提供可能。如杭州“西湖碼”政務(wù)平臺開發(fā)了公眾報送治理需求的渠道,居民可以共同反應(yīng)需求并影響政府考核結(jié)果,形成有效約束。(29)郁建興、樊靚:《數(shù)字技術(shù)賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》,《經(jīng)濟社會體制比較》,2022年第1期。但謀利的額外收益大于抵制的總成本時,即Δ-c<α,政府會愿意支付s的報酬以謀利,影響Y的抵制行為,那么{謀利,默認(rèn),默認(rèn)}也可能成為最終策略結(jié)果,這將發(fā)展為一種勾結(jié)行為。

政府與城市居民博弈具有多重均衡結(jié)果,數(shù)字治理市場發(fā)展程度和宏觀制度邏輯都將影響最終的治理制度安排,通過博弈分析可知,提高公眾參與有效性具有兩種可能路徑。一是基于數(shù)字信息公共品性質(zhì)的社會組織成本的下降能否抗衡掌握數(shù)據(jù)權(quán)力的政府的政策成本下降。受數(shù)字化影響的結(jié)構(gòu)性社會資本與認(rèn)知型社會資本對參與人策略行為的改變程度決定了公眾對治理制度安排的選擇。二是城市居民抵制行為是否具有正式制度安排保障。為滿足政府與私人利益的兼容,參與人可采取的行動集的一致性以及政府對參與人特質(zhì)信息的缺乏顯得更為重要,數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)需要在治理制度安排中明確界定。所有參與人都面臨一樣的被侵權(quán)概率的可信威脅將促使城市居民協(xié)同一致采取合作抵制行為,在博弈中形成規(guī)范預(yù)期并對政府行為產(chǎn)生約束。政府對保護(hù)產(chǎn)權(quán)的信念是可靠時更能促使公眾有效參與治理,也是決定第一種路徑有效性的制度基礎(chǔ)。

(二)政府與企業(yè)進(jìn)行博弈的城市數(shù)字治理政治經(jīng)濟域

傳統(tǒng)城市治理博弈關(guān)系主要包括政府與政府的博弈、政府與第三方組織的博弈,其中第三方組織是協(xié)調(diào)多方治理主體的中介角色,如長三角城市群治理中的長三角合作室。隨著城市治理的數(shù)字化發(fā)展,企業(yè)逐漸參與到治理過程中,動機在于企業(yè)與公眾利益聯(lián)系在一起可以使企業(yè)獲得聲譽機制,結(jié)合數(shù)字要素的內(nèi)生性特征擴大企業(yè)的增值空間。(30)Goldfarb Avi And Catherine Tucker, “Digital Economics”,Journal of Economic Literature, vol.57, no.1 (March 2019), pp.3-43.阿里巴巴的ET城市大腦、華為的城市神經(jīng)等城市“智慧大腦”方案都是企業(yè)參與到城市治理的體現(xiàn)。企業(yè)提供了城市數(shù)字化運行所需的云服務(wù)、云計算以及眾多虛擬和現(xiàn)實產(chǎn)品,承擔(dān)提供公共服務(wù)的職能,傳統(tǒng)的政府與市場治理的邊界發(fā)生了改變。(31)江小涓:《大數(shù)據(jù)時代的政府管理與服務(wù):提升能力及應(yīng)對挑戰(zhàn)》,《中國行政管理》,2018年第9期。企業(yè)權(quán)力的擴張引發(fā)了城市數(shù)字治理中 “公權(quán)”與“私權(quán)”邊界權(quán)衡的問題。

為分析城市數(shù)字治理中政府與企業(yè)之間的關(guān)系,構(gòu)建由政府和企業(yè)組成的政治經(jīng)濟域。(32)Qian Yingyi and Gérard Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint”, The American Economic Review, vol.88, no.5 (December 1998), pp.1143-1162.在城市數(shù)字治理問題上,政府與企業(yè)的效用目標(biāo)不盡一致,企業(yè)以自身盈利最大化角度出發(fā),政府則需承擔(dān)城市公共服務(wù)最大化的職責(zé),雙方具有營利性與公共性的激勵不相容。由于數(shù)字活動易于被儲存和記錄,企業(yè)可以通過搭建平臺的方式進(jìn)行全方位的數(shù)據(jù)收集整合和分析,基于個體偏好進(jìn)行精準(zhǔn)投放。上升到治理制度層面,企業(yè)這種行為隱含著對主體自我意識的重塑,從而內(nèi)生地利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建治理規(guī)則。這種影響若擁有超越政府行政的能力,則會對政府權(quán)力產(chǎn)生侵蝕,企業(yè)可采取 {侵蝕,不侵蝕}策略行動組合。由于政府獲取信息成本以及監(jiān)管成本較大,政府并不一定能有效制止壟斷行為,面對企業(yè)的策略,政府可以選擇是否進(jìn)行監(jiān)管,產(chǎn)生{監(jiān)管,不監(jiān)管}策略組合。令R1為不侵蝕時政府的收益,R2為不侵蝕時企業(yè)的收益,R3為侵蝕時企業(yè)的收益;C1為政府監(jiān)管的成本,C2為企業(yè)不侵蝕時的成本,可理解為損失的收益,C3為企業(yè)侵蝕時的技術(shù)成本,C4為企業(yè)侵蝕時被監(jiān)管的處罰成本。城市數(shù)字治理中政府與企業(yè)策略選擇的博弈報酬矩陣如表3所示。

表3 城市數(shù)字治理政治經(jīng)濟域博弈的報酬結(jié)構(gòu)

如果政府無法有效鑒別侵蝕行為,企業(yè)選擇侵蝕面臨的監(jiān)管處罰成本為0,要防止企業(yè)侵蝕權(quán)力行為的發(fā)生,就必須要使侵蝕的技術(shù)成本C3大于不侵蝕時損失的收益C2。而一旦企業(yè)的行為無法有效被監(jiān)管,不侵蝕成本C2大于侵蝕的技術(shù)成本C3,企業(yè)參與城市數(shù)字治理的有效約束將不被滿足。即這種情況下,企業(yè)選擇不侵蝕時政府的最優(yōu)策略是不監(jiān)管;企業(yè)選擇侵蝕時政府的最優(yōu)策略是監(jiān)管,政府不監(jiān)管的博弈結(jié)果是企業(yè)會選擇更大收益的侵蝕行為。與政府進(jìn)行城市數(shù)字治理合作的企業(yè)如果掌握技術(shù)結(jié)構(gòu)性壟斷,具有超越政治結(jié)構(gòu)的價值攫取能力,則會引發(fā) “技術(shù)利維坦”下的治理權(quán)力擴張。(33)范如國:《平臺技術(shù)賦能、公共博弈與復(fù)雜適應(yīng)性治理》,《中國社會科學(xué)》,2021年第12期。假定政府愿意花費高額成本進(jìn)行監(jiān)管,那么企業(yè)不僅需要花費技術(shù)成本,還面臨著監(jiān)管處罰成本,最優(yōu)策略是選擇不侵蝕。就數(shù)字治理中政府與企業(yè)各自的性質(zhì)來說,政府具有公權(quán)力,直接影響顯性的資源配置。企業(yè)具備隱性的“私權(quán)力”,在對城市全場景服務(wù)進(jìn)行數(shù)字技術(shù)支持的同時,也會對社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)組織方式產(chǎn)生間接影響。此外,由于企業(yè)是市場的直接參與方,交易者在數(shù)字市場上的重復(fù)互動博弈將內(nèi)生地幫助企業(yè)實現(xiàn)治理規(guī)則的自我優(yōu)化,彌補了信息社會政府規(guī)制的不足。兩種內(nèi)部規(guī)則運行方式的不同導(dǎo)致政府監(jiān)管的成本是巨大的。企業(yè)侵蝕政府不監(jiān)管的博弈均衡一旦持續(xù)下去,博弈結(jié)構(gòu)將趨于復(fù)雜。(34)這里只討論了政府與企業(yè)的一階段博弈,在不同的城市數(shù)字治理階段,企業(yè)的侵蝕能力會不斷改變,政府的監(jiān)管能力也需適應(yīng)性增強。政府與企業(yè)之間的復(fù)雜關(guān)系將會使兩者博弈進(jìn)行動態(tài)演化,將涉及到多階段動態(tài)博弈。

博弈分析表明在城市數(shù)字治理政府與企業(yè)的博弈關(guān)系中,所需考慮的第一個問題是企業(yè)利用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)權(quán)力擴張。企業(yè)具有數(shù)字空間和物理空間的雙重優(yōu)勢,數(shù)字技術(shù)影響了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織范式下的企業(yè)擴張路徑,數(shù)字型企業(yè)更易于通過信息技術(shù)實現(xiàn)壟斷。企業(yè)的權(quán)力若是超出市場性質(zhì)以及公共職責(zé)之外,可能會帶來一定的政治風(fēng)險和社會風(fēng)險?；诖?第二個問題在于是否能夠建立有效的數(shù)字監(jiān)管機制以適應(yīng)日趨復(fù)雜的城市數(shù)字治理。巨大的監(jiān)管成本是博弈無法達(dá)成{不侵蝕,不監(jiān)管}最優(yōu)均衡解的重要原因。相對于穩(wěn)定的制度安排,企業(yè)在數(shù)字市場中的行為變化較快。中國在實踐過程中展現(xiàn)了應(yīng)用驅(qū)動的城市數(shù)字治理發(fā)展模式,智慧城市的建設(shè)充分發(fā)揮了數(shù)字技術(shù)的實用性,但是在監(jiān)管規(guī)范上卻存在著滯后和不完善的問題。(35)陳水生:《邁向數(shù)字時代的城市智慧治理:內(nèi)在理路與轉(zhuǎn)型路徑》,《上海行政學(xué)院學(xué)報》,2021年第5期。由于企業(yè)在數(shù)字時代更加廣泛地參與了數(shù)字治理,政府需要警惕技術(shù)與制度不對稱的博弈演化關(guān)系帶來的風(fēng)險。(36)王芳、郭雷:《數(shù)字化社會的系統(tǒng)復(fù)雜性研究》,《管理世界》,2022年第9期。

四、城市數(shù)字治理的歷時性制度關(guān)聯(lián)

博弈制度分析框架下城市數(shù)字治理主體博弈的多重均衡體現(xiàn)了制度的多樣性,治理的制度安排不再是外生變量,而是內(nèi)生于參與人策略選擇的結(jié)果。傳統(tǒng)治理向數(shù)字治理轉(zhuǎn)型過程中,參與人受到外部沖擊及內(nèi)在危機的影響,會競相調(diào)整策略行動,城市數(shù)字治理博弈除了存在共時關(guān)聯(lián)外,還存在著歷時性關(guān)聯(lián)。這意味著舊有的治理機制會影響現(xiàn)有治理制度的選擇或是直接創(chuàng)造新的治理制度。政治交換域的均衡決策規(guī)則相對而言較為穩(wěn)固,而經(jīng)濟交換域的博弈形式變化較快。

對于政治交換域而言,參與人受到權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響,權(quán)力結(jié)構(gòu)是制度環(huán)境中政治制度結(jié)構(gòu)的一部分,與是否存在公眾參與的制度安排有關(guān)。自上而下的制度安排是宏觀層面的,博弈參與人要改變治理組織形態(tài)不僅需要巨大的變革成本,而且要求博弈內(nèi)在結(jié)構(gòu)的變化。數(shù)字經(jīng)濟的一個內(nèi)生特性是信息成本趨向于零,(37)張文魁:《數(shù)字經(jīng)濟的內(nèi)生特性與產(chǎn)業(yè)組織》,《管理世界》,2022年第7期。因此它可以突破傳統(tǒng)層級制度的弊端——嚴(yán)格的等級制度及部門間的信息壁壘。大數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵投入品在城市治理中建立了一套信息共享的系統(tǒng),如杭州“城市大腦”建設(shè)方案陳列了城市應(yīng)用場景所需的各個模塊,數(shù)據(jù)資源不只在政府內(nèi)部循環(huán)流動,更可以實現(xiàn)社會化共享共用,進(jìn)一步為公共治理復(fù)合賦能。(38)阿里云“城市大腦白皮書3.0”,https://www.aliyun.com/analyst-reports/analyst-reports/whitepaper-citybrain-3,訪問時間:2023年4月4日。

然而信息共享存在一定的內(nèi)在局限性,居民參與程度的提高可能會流于表面,本就等級分明的舊有權(quán)力結(jié)構(gòu)反而得到進(jìn)一步固化。數(shù)字治理作為一種新的治理方式,從原有的城市治理機制中解放出來,以往依賴集中人事管理的信息分享方式所具備的效率優(yōu)勢遞減,治理主體將創(chuàng)造一種新的制度來治理政治交換域內(nèi)的交易。但是由于參與人的相對重疊,在產(chǎn)生新關(guān)聯(lián)的同時,舊有的治理制度安排將會以一種同構(gòu)的嵌入方式在后續(xù)的制度特征上留下印記。轉(zhuǎn)型階段的路徑依賴性是不可忽略的,以制度演化內(nèi)生性的角度,真正的挑戰(zhàn)在于能否演化出一種適應(yīng)數(shù)字時代的治理機制,在必要時仍然保留原有制度安排。如果政府認(rèn)為新的治理機制帶來不利于自身利益的挑戰(zhàn),那么它也將利用自己的權(quán)力為利益集團(tuán)服務(wù),數(shù)字治理帶來的正向反饋也許會被消磨。政府與城市居民博弈的分析結(jié)果表明參與人可采取行動集的一致性以及政府對參與人特質(zhì)信息的缺乏是政府不侵權(quán)的可信威脅條件。有效的產(chǎn)權(quán)界定不僅應(yīng)明晰數(shù)據(jù)所屬權(quán),更需考慮誰應(yīng)為數(shù)據(jù)使用權(quán)擔(dān)負(fù)更多責(zé)任的問題,以法治為基礎(chǔ)的治理機制與競爭性市場存在內(nèi)在的反饋機制,有效的產(chǎn)權(quán)體系才能為技術(shù)創(chuàng)新帶來的機遇提供制度多樣性的可能。

對于經(jīng)濟交換域而言,當(dāng)市場經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變動時,博弈參與主體在市場中的行為會內(nèi)生地發(fā)生變化。與參與人和經(jīng)濟活動范圍相關(guān)的信息結(jié)構(gòu)隨著技術(shù)進(jìn)步而重新界定和擴張,博弈的參數(shù)特征也將轉(zhuǎn)型甚至重構(gòu)。與權(quán)力結(jié)構(gòu)因為路徑依賴而相對固化的情形不同,網(wǎng)絡(luò)沒有明顯邊界的特點使得參與治理的邊界變得模糊,企業(yè)承擔(dān)了部分公共服務(wù),城市居民也一定程度上參與到企業(yè)產(chǎn)品服務(wù)的創(chuàng)造過程中。值得爭議的問題在于企業(yè)的營利性與公共服務(wù)的公共性之間是否存在沖突,(39)王鋒:《從治理到被治理:論基于數(shù)字平臺型企業(yè)的社會治理》,《浙江學(xué)刊》,2022年第4期。企業(yè)在新經(jīng)濟形態(tài)下顛覆了傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)運行邏輯,面臨著向下的供給曲線以及向上的需求曲線,由于數(shù)據(jù)資源的可重復(fù)利用性,數(shù)據(jù)資源消耗越多價值越高,制造得越多再次制造就更容易,供給量越大價格越低。(40)戚聿東、李穎:《新經(jīng)濟與規(guī)制改革》,《中國工業(yè)經(jīng)濟》,2018年第3期。企業(yè)壟斷擴張的方式不再是攫取更大的市場份額,而是通過自我優(yōu)待、差異化定價、排斥競爭等新式行為實現(xiàn)。由于數(shù)字型企業(yè)具備很強的迭代性,他們面臨著市場更新?lián)Q代的風(fēng)險,需要不斷將壟斷租金投入到創(chuàng)新中去,數(shù)字經(jīng)濟帶來的壟斷特性是內(nèi)生于市場競爭之中的。(41)江小涓、黃穎軒:《數(shù)字時代的市場秩序、市場監(jiān)管與平臺治理》,《經(jīng)濟研究》,2021年第12期。就數(shù)字型企業(yè)的公共性而言,不置可否,企業(yè)以自身盈利目的出發(fā),但是新經(jīng)濟下信譽機制的作用被放大,透明的評價體系使得企業(yè)需要擴大用戶群體從而獲取對其有利的數(shù)據(jù)資源,信譽機制就成為了盈利的內(nèi)在實施約束。信譽機制逐漸發(fā)揮作用后,正式的市場運行機制將會作為博弈的可觀察路徑出現(xiàn)。數(shù)字治理所需警惕的并非壟斷行為本身,而是數(shù)據(jù)算法不斷擴張后可能會帶來的信息安全風(fēng)險。

浪潮般涌入的數(shù)字技術(shù)對經(jīng)濟社會的影響滲入到方方面面,其中蘊藏的機遇和挑戰(zhàn)是時代必然的產(chǎn)物。傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)受到制度安排路徑依賴的影響相對固化,要徹底改變治理組織形態(tài)需要花費巨大的變革成本,這未必能在一朝一夕實現(xiàn)。數(shù)字經(jīng)濟以其強烈的內(nèi)生特性為我們探尋新道路提供了一種可能,城市數(shù)字治理需要一定時間演化出新的治理結(jié)構(gòu),政府應(yīng)建立起互補性制度安排,如完善數(shù)字平臺監(jiān)管體系、金融市場規(guī)范、公共治理制度等方面的相關(guān)規(guī)則,以適配不斷發(fā)展的數(shù)字技術(shù)。

五、結(jié)語

城市數(shù)字治理強調(diào)數(shù)字化影響下治理主體互動關(guān)系的變化,涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)配置及利益配置,因此城市數(shù)字治理具備協(xié)調(diào)博弈的性質(zhì)。本文在博弈制度分析框架下研究城市數(shù)字治理中政府與城市居民博弈、政府與企業(yè)博弈的可能均衡結(jié)果,探討數(shù)字治理制度歷時性關(guān)聯(lián)的重構(gòu)與挑戰(zhàn),相應(yīng)的結(jié)論和啟示如下:

第一,數(shù)字社會產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和交易成本內(nèi)涵的變化是影響以效用最大化為導(dǎo)向的主體策略選擇的機制。博弈論視野下城市數(shù)字治理體現(xiàn)的制度邏輯反映了宏觀制度安排與微觀個體行為之間的聯(lián)系,治理相關(guān)的制度安排內(nèi)生于主體的策略互動中。這有助于解釋國家城市數(shù)字治理模式為何不同,中國在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域具有強大的創(chuàng)新能力和市場規(guī)模,城市數(shù)字治理處于快速發(fā)展階段,許多城市正在積極推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,政府在數(shù)字治理上更加強調(diào)數(shù)字技術(shù)的迅速跟進(jìn)和發(fā)展。而在歐美國家,城市數(shù)字治理相對較早開始,更加注重成熟的數(shù)字治理模式的建立和優(yōu)化。(42)楊巨聲、胡國鵬、關(guān)陣:《國內(nèi)外數(shù)字治理研究的橫向分野與縱向演進(jìn)—基于文獻(xiàn)計量和知識圖譜分析》,《科學(xué)決策》,2023年第1期。宏觀制度安排與微觀個體行為之間存在著相互強化相互約束的作用路徑,發(fā)展出合適的城市數(shù)字治理機制需要考慮制度的歷史路徑以及超越治理組織域的整體性制度安排。

第二,城市數(shù)字治理涉及政府-企業(yè)-居民三類主體的權(quán)責(zé)關(guān)系配置,需考慮權(quán)力侵蝕的復(fù)雜性和數(shù)字監(jiān)管機制的完善性。政府與企業(yè)之間的博弈關(guān)系主要體現(xiàn)在政府監(jiān)管與企業(yè)創(chuàng)新之間的平衡。政府與追求利益最大化的企業(yè)博弈時,需警惕企業(yè)利用技術(shù)壟斷實現(xiàn)權(quán)力擴張,這對政府建立有效的數(shù)字監(jiān)管機制以適應(yīng)日趨復(fù)雜的城市數(shù)字治理提出了更高的要求。政府與居民之間的博弈關(guān)系主要體現(xiàn)在政府決策與公眾參與之間的平衡。數(shù)字化社交媒體和在線討論平臺為居民提供了交流和表達(dá)意見的渠道,公眾參與的有效性需要考慮社會組織成本的下降能否抗衡掌握數(shù)據(jù)權(quán)力的政府的政策成本下降,政府在利用數(shù)字技術(shù)提供高效的公共服務(wù)、改善城市生活質(zhì)量的同時,也需要提供正式制度安排以保障個體數(shù)據(jù)合法權(quán)益。

第三,城市數(shù)字治理制度除了不同域之間的共時關(guān)聯(lián),也存在著歷時性關(guān)聯(lián),即原有的治理機制會影響現(xiàn)有治理制度的選擇或是直接創(chuàng)造新的治理制度。政治交換域的均衡決策規(guī)則受制度路徑依賴性的影響相對穩(wěn)固,從這一角度看,現(xiàn)有文獻(xiàn)所探討的數(shù)字治理是否能重塑政府主導(dǎo)局面的答案是,中國數(shù)字治理在組織結(jié)構(gòu)方面仍具有一定的局限性,技術(shù)無法解決制度層面的整合障礙。(43)吳曉林:《技術(shù)賦能與科層規(guī)制——技術(shù)治理中的政治邏輯》,《廣西師范大學(xué)學(xué)報》( 哲學(xué)社會科學(xué)版),2020年第2期。而經(jīng)濟交換域的博弈形式在數(shù)字市場影響下變化較快,與參與人和經(jīng)濟活動范圍相關(guān)的信息結(jié)構(gòu)會隨著技術(shù)進(jìn)步而重新界定和擴張。受益于數(shù)字市場機制和企業(yè)創(chuàng)新模式,智能化服務(wù)在城市中越來越普遍并為城市居民提供了高效便捷的生活方式。中央政府需要發(fā)揮企業(yè)作為市場角色的積極作用,培育互補性制度環(huán)境實現(xiàn)公共價值導(dǎo)向的治理思維與更新迭代的數(shù)字技術(shù)有效融合,同時需警惕數(shù)字治理帶來的數(shù)據(jù)算法安全風(fēng)險?！?/p>