長春市交通綜合治理探索與實踐

王汝鑫,修桂紅

（長春市市政工程設(shè)計研究院有限責任公司,吉林 長春 130000）

0 引言

隨著長春市城鎮(zhèn)化水平快速提高，乘車難、行路難、停車難等社會焦點問題越發(fā)突出，急需系統(tǒng)治理交通擁堵。2022 年，長春市開展首輪交通綜合治理工作，謀劃編制了《長春市交通綜合治理兩年計劃》，明確了長春市近、遠期交通治理工作重點，并滾動形成批次治理工作任務(wù)。在“需求增加、資源緊縮”的背景下，有效應(yīng)對了交通擁堵持續(xù)增加的局面，保障長春市交通狀況維持在緩行的出行水平。

1 交通綜合治理工作概述

2020 年長春市成立了以市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為主任、市政府分管副市長為副主任的長春市交通管理委員會，組織編制《長春市交通綜合治理兩年計劃及重點區(qū)域交通改善實施方案（2022—2023）》。方案建立了“市區(qū)聯(lián)動、市區(qū)同治”模式，確定市區(qū)兩級治堵機制。由市交管委各成員單位與各城區(qū)、開發(fā)區(qū)聯(lián)動治理交通擁堵。

2 交通運行特征及問題分析

2.1 交通運行情況分析

長春市交通擁堵時間上，主要集中在工作日早晚通勤高峰、通學高峰（早7:00—8:30，晚16:30—18:00）及雨雪等極端天氣期間。交通擁堵空間上，主要集中在工農(nóng)大路等二環(huán)內(nèi)主次干路、“兩橫三縱”快速路、新民廣場、南湖廣場等64 處地面交通轉(zhuǎn)換節(jié)點，吉大一院、紅旗街商圈等學校、醫(yī)院、商圈熱點片區(qū)周邊以及軌道交通5號線、世紀大街快速路等重大占道施工項目周邊路網(wǎng)。

2.2 擁堵原因分析

交通擁堵是交通供需失衡的集中體現(xiàn)，交通需求增長大于供給能力增加，從而引發(fā)交通擁堵[1]。主要原因分析如下：

（1）職住分離明顯軸向交通出行特征突出。城市空間向外擴張迅速，帶來交通擁堵負外部性問題越發(fā)突出[2]。外圍區(qū)域人口增速明顯，2018—2022 年南部新城、北湖、高新、凈月等區(qū)域人口增長60 萬，但學校、醫(yī)院、商業(yè)等公共服務(wù)配套設(shè)施不足，二環(huán)內(nèi)集聚70%以上[3]的工作崗位以及大量的學校、醫(yī)院、商圈等配套設(shè)施，向心型交通快速增長，通勤距離加長，交通出行潮汐特征明顯。

（2）小汽車出行呈現(xiàn)高保有高增長高使用特點。截至2023 年6 月末，全市機動車保有量達到265 萬輛，其中市區(qū)小汽車178.9 萬輛，小汽車年均增長近10 萬輛，千人保有量達到365 輛，處于國內(nèi)同等城市前列。2023年上半年日均出行總量達到1 173 萬人次，其中小汽車出行量為504 萬人次，占總出行量43%，小汽車出行比例過高。小汽車日均出行次數(shù)高達2.9 次/日，遠高于上海的2.6 次/日，北京的2.5 次/日和深圳的2.4 次/日。停車收費尚未全面實施，小汽車出行成本較低，亂停、違停擠占道路資源現(xiàn)象突出，對市區(qū)特別是核心區(qū)交通擁堵影響大。

（3）公共交通發(fā)展滯后。長春市公交分擔率不足20%，對標上海（31%）、深圳（32%）、武漢（26%）等城市，有較大差距。一是軌道三期尚未全面建成，5號線、6 號線、7 號線、9 號線等正在建設(shè)；二是公交覆蓋率不足，線網(wǎng)有待優(yōu)化；三是公交專用道未連續(xù)成網(wǎng)，缺少配建式公交場站；四是軌道、公交、慢行系統(tǒng)三網(wǎng)融合缺失，P+R 停車場不足；五是部分線路“冬冷夏熱”，乘車體驗不佳。

（4）交通基礎(chǔ)設(shè)施供給仍需加大。一是快速路系統(tǒng)需要完善。城市南部世紀廣場、南四環(huán)未形成快速路系統(tǒng)；北部花蓮路、東榮大路等快速路缺失，未與四環(huán)路實現(xiàn)快速轉(zhuǎn)換，對標“十四五”目標，還需至少啟動30 km 快速路建設(shè)；二是跨區(qū)通道亟待加密。城市外圍如凱達南街、新開大街、興為路等部分跨區(qū)通道缺失，與核心區(qū)連通性不足，導(dǎo)致主干路網(wǎng)擁堵；三是北三環(huán)路、東三環(huán)路等部分干道未按規(guī)劃斷面實施，道路供給能力不足；四是南部新城、西部新城存在斷頭卡脖路，次支路網(wǎng)微循環(huán)不暢；五是公共停車泊位供給不足、結(jié)構(gòu)失衡，配建停車場利用率不足，夜間住宅停車場空置率達22.8%，路內(nèi)停車占比高達18%，遠超國家5%的標準。

（5）智慧化交通管理水平不高。交通智慧化水平尚處于起步階段，規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等交通數(shù)據(jù)信息孤島，缺乏基于交通大數(shù)據(jù)的采集、分析、評估、決策系統(tǒng)。快速路匝道控制系統(tǒng)缺失，交通信號燈僅做到聯(lián)網(wǎng)未實現(xiàn)聯(lián)控，日常交通管理仍以人工為主，效率低。

活躍的城市空間容易產(chǎn)生交通擁堵，適度的交通擁堵更能提升城市空間凝聚力。長春市治理交通擁堵并非追求絕對暢通，而是控制交通擁堵程度，保證交通擁堵不影響城市生機和活力。

3 交通綜合治理目標及策略

3.1 治理目標

借鑒深圳、北京等國內(nèi)城市交通治理經(jīng)驗[4]，長春市確定以“調(diào)結(jié)構(gòu)、增效率、強管理”為重點[5]，以“公交優(yōu)先、調(diào)控需求”為核心，統(tǒng)籌開展交通綜合治理。目標是到“十四五”末，城市綜合立體交通設(shè)施趨于完善，公共交通運量大幅增加，綠色出行設(shè)施連續(xù)成網(wǎng)，智慧化管理水平不斷提升，高峰時段平均車速提升至29 km/h，公交分擔率達到30%，小汽車出行強度降低至2.6，暢達、便捷、文明、綠色的現(xiàn)代化交通體系基本形成。

3.2 交通治理策略

傳統(tǒng)的交通治理策略較被動，主要是以供養(yǎng)需[6]。長春市采取控制交通需求主動方法，側(cè)重需求引導(dǎo)，適當增加供給，促進供需平衡，逐步緩解擁堵。制定了“堅持公交優(yōu)先、調(diào)控交通需求、激活慢行系統(tǒng)、挖掘設(shè)施潛力、擴容交通設(shè)施、強化交通管理、智慧交通賦能、強化規(guī)劃引領(lǐng)”八大策略。

策略一：堅持公交優(yōu)先

按照“運能拓展、線網(wǎng)優(yōu)化、設(shè)施保障、服務(wù)提升”思路，促進軌道、公交一體化發(fā)展，構(gòu)建快速、便捷、舒適、經(jīng)濟的公共交通服務(wù)體系。一是加密軌道交通網(wǎng)絡(luò)，推進軌道5 號線、6 號線、7 號線等軌道三期建設(shè)，謀劃3 號線提升擴能改造以及軌道交通四期建設(shè)。二是持續(xù)優(yōu)化公交線網(wǎng)布局，在醫(yī)院、商圈、居民小區(qū)周邊開通軌道短接駁公交線路，提高城市外圍區(qū)域線網(wǎng)密度和站點覆蓋率。三是保障公交優(yōu)先路權(quán)，織補斷點，推進三環(huán)內(nèi)263 km 公交專用車道連續(xù)成網(wǎng)。四是推進公共交通換乘優(yōu)惠政策，試行“軌道公交聯(lián)乘優(yōu)惠、公交換乘公交優(yōu)惠”政策。五是推進軌道、公交、慢行系統(tǒng)三網(wǎng)融合。在軌道交通周邊設(shè)置共享單車停車場、改善非付費區(qū)指引標識牌，改善慢行接駁條件。

策略二：調(diào)控交通需求

小汽車保有量快速增長且綜合使用成本偏低導(dǎo)致市民出行過度依賴小汽車，急需構(gòu)建綠色、低碳、可持續(xù)的交通出行結(jié)構(gòu)[7]。一是實施停車泊位收費管理，提高白天長時間占道停車成本，抑制通勤小汽車出行需求。二是制定分區(qū)、分時差異化收費費率，實現(xiàn)“中心高于外圍、路內(nèi)高于路外、高峰高于平峰”的分區(qū)域、分時段、分路段的差異化收費體系。三是圍繞學校、醫(yī)院、公交站點、擁堵路段重點區(qū)域清除不合理路內(nèi)泊位，釋放道路資源。四是開展建筑前區(qū)泊位（道路紅線以外但不屬于配建的泊位）確權(quán)，制定城管、交警部門協(xié)同管理靜態(tài)停車工作辦法。

策略三：激活慢行系統(tǒng)

持續(xù)完善慢行系統(tǒng)環(huán)境，發(fā)揮慢行在日常通勤中的功能，提升步行、自行車及綠道出行品質(zhì)，實現(xiàn)軌道站點1 km 范圍內(nèi)慢行網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。一是完善軌道站點慢行系統(tǒng)。圍繞軌道站點建設(shè)以及三網(wǎng)融合工程，完善步行和自行車道，新增自行車停放點等設(shè)施。二是加大共享單車推廣力度，在中心區(qū)內(nèi)居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、公共場所及軌道站點周邊配置合理數(shù)量的停車設(shè)施。

策略四：挖掘設(shè)施潛力

以路網(wǎng)運行增效為核心，推進道路挖潛和精細化提升，改善中心區(qū)擁堵節(jié)點、系統(tǒng)治理“兩橫三縱”快速路擁堵、整治二環(huán)內(nèi)熱點片區(qū)擁堵。一是結(jié)合醫(yī)院、商圈、學校等熱點區(qū)域，持續(xù)治理交通運行不暢節(jié)點。在南環(huán)城路、南湖大路、人民大街等重要道路推廣直行待行區(qū)、可變車道、借道左轉(zhuǎn)等新型交通組織。二是挖掘道路能力，提高快速路匝道口匯入、匯出效率，提升快速路通行能力。

策略五：擴容交通設(shè)施

中心區(qū)消除“兩橫三縱”快速路結(jié)構(gòu)瓶頸，分流交通壓力，打通熱點片區(qū)微循環(huán)。外圍片區(qū)完善道路網(wǎng)體系，打通斷頭路，加強城市和產(chǎn)業(yè)支撐。一是推動三環(huán)、四環(huán)快速化提升改造，完善通道功能，減少中心區(qū)骨干路網(wǎng)交通壓力。二是持續(xù)打通斷頭路、卡脖路，織密城市路網(wǎng)，發(fā)揮道路微循環(huán)功能。三是加密發(fā)展軸向骨干路網(wǎng)，圍繞中心城區(qū)與外圍各組團的交通需求，打通區(qū)域連通道路，逐步形成中心區(qū)內(nèi)外一體化道路銜接體系。四是優(yōu)化貨運交通組織，加快建設(shè)102 國道繞越線，從遠端分流貨運車輛，減少貨車進市區(qū)，逐步實現(xiàn)中心城區(qū)過境貨車分離。五是結(jié)合舊城改造、城市更新、新區(qū)建設(shè)等契機，新建公共停車場，緩解城市停車供需矛盾。出臺鼓勵公共停車場建設(shè)相關(guān)優(yōu)惠政策，引入社會力量投資建設(shè)、經(jīng)營公共停車場。

策略六：強化交通管理

落實停車需求調(diào)控和公交優(yōu)先執(zhí)法保障，提高擁堵路段、節(jié)點的違法查處率和道路守法率。一是重點整治違停、加塞、亂變線、開車打電話、行人闖紅燈等違法行為，引導(dǎo)廣大市民養(yǎng)成良好交通習慣。二是設(shè)置交通嚴管區(qū)，完善執(zhí)法設(shè)備，嚴查商圈、學校、醫(yī)院等區(qū)域違法停車、隨意上落客、行人闖紅燈等行為。三是推廣“警家校”護學模式，發(fā)動“政府、社會、學?！比搅α?。交警部門培訓學校和家長，明確交通疏導(dǎo)職責和工作規(guī)范，以“小手拉大手”形式，規(guī)范學校周邊行車秩序，緩解學校周邊交通擁堵。四是嚴管快速路車輛違章變道、貨車行駛，推廣事故快處快賠。五是增設(shè)公交專用道違法抓拍設(shè)備，保障公交通行路權(quán)。

策略七：加強科技賦能

以科技為手段、數(shù)據(jù)為支撐，提高信號管控、停車管理、公交運營、信息服務(wù)和交通執(zhí)法水平，全面賦能城市交通綜合治理。一是組建本地信號配時中心，實施交通信號精細化管理，實現(xiàn)時間、空間組織一體化。搭建全市統(tǒng)一的信號管控平臺，實現(xiàn)全市信號聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控，逐步推進信號自適應(yīng)控制。二是推廣精細化管控信號配時方案。對與快速路銜接的21 條外圍干道，設(shè)置“緩進快出”控制策略，實現(xiàn)進城紅波、出城綠波。三是建設(shè)智慧交通一體化平臺，融合靜態(tài)停車管理等業(yè)務(wù)，實現(xiàn)城市交通管理指標聯(lián)動、智慧化系統(tǒng)一網(wǎng)統(tǒng)管，全面推進城市現(xiàn)代化管理水平、提升出行服務(wù)體驗。四是在全市重點醫(yī)院周邊建立三級停車誘導(dǎo)系統(tǒng)，減少車輛進入醫(yī)院排隊等候時間。

策略八：強化規(guī)劃引領(lǐng)

平衡城市規(guī)劃階段的就業(yè)和居住用地分布，協(xié)調(diào)交通發(fā)展與城市建設(shè)時序，緩解職住分離引發(fā)的潮汐交通現(xiàn)象。一是建設(shè)外圍新區(qū)行政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)資源，紓解中心城區(qū)人口聚集，控制老城區(qū)建設(shè)總量增量。二是引導(dǎo)人口和就業(yè)崗位沿軌道線路集聚。引入以公共交通為導(dǎo)向（TOD）的城市發(fā)展理念，提高軌道站點周邊城市開發(fā)強度。三是實施交通影響評價制度，將大型建設(shè)項目、城市更新項目交通影響評價納入審批環(huán)節(jié)?？匾?guī)階段開展區(qū)域交通影響評估，將評估結(jié)論及審查意見納入控規(guī)成果。四是出臺公交站場配建管理辦法和設(shè)計指引，在土地出讓階段建立將公交站場納入城市規(guī)劃建設(shè)的配建制度，完善公交站場建設(shè)方案審查制度。

4 交通綜合治理保障機制

立足長春市城市發(fā)展整體處于建設(shè)階段的現(xiàn)狀，長春市成立了由市長擔任主任的市交通管理委員會，并在市建委下設(shè)辦公室，作為聯(lián)合開展交通治理方案研究、措施落實、協(xié)調(diào)推進、對外宣傳的常設(shè)機構(gòu)。交管委機制的建立，為長春市常態(tài)化治理城市交通問題、抑制機動車出行需求、緩解交通擁堵提供了制度保障。

5 結(jié)語

面對“需求增加，資源約束”的形勢，長春市短期內(nèi)小汽車出行需求將持續(xù)增加，而軌道三期尚未成網(wǎng)運行，放眼未來，全市交通供需矛盾依舊突出。面臨小汽車存量大、使用頻率高，需要適當控制出行需求[8]，合理增加供給。因此，長春市近期緩解交通擁堵，應(yīng)堅持發(fā)展公共交通，繼續(xù)采取分階段、常態(tài)化，按照“點線面域”的治理策略，統(tǒng)籌推進交通綜合治理。