“碎片化”反饋：中小企業(yè)紓困政策的執(zhí)行邏輯與優(yōu)化路徑
——以浙江省為例

金祥盈

（浙江工業(yè)大學(xué)，杭州 310023）

1 引言

企業(yè)是市場(chǎng)主體，是保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。然而，中國(guó)中小商業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)研報(bào)告顯示，2020 年58.25%的企業(yè)一季度營(yíng)收下降50%以上。

作為全國(guó)唯一的傳統(tǒng)制造業(yè)改造升級(jí)示范區(qū)，GDP 水平位居全國(guó)第四位的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，當(dāng)前，浙江省市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r仍不容樂觀，中小企業(yè)面臨嚴(yán)峻發(fā)展考驗(yàn)。貼合資源基礎(chǔ)觀理論：一是經(jīng)濟(jì)內(nèi)外循環(huán)不暢；二是民間投資難度提升；三是產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)減弱。針對(duì)當(dāng)前發(fā)展困境，2021 年以來，浙江省多部門聯(lián)合發(fā)布一系列助其紓困的政策舉措，不斷強(qiáng)化政策惠企、環(huán)境活企、服務(wù)助企、創(chuàng)新強(qiáng)企、人才興企，短短兩年間，以制造業(yè)為首的企業(yè)降本增質(zhì)、經(jīng)濟(jì)效益回暖。

然而，諸如不同規(guī)模、不同類型的中小企業(yè)，不同政府部門、部門內(nèi)不同層級(jí)等分散化行動(dòng)者“碎片化”反饋存在，紓困政策仍有可以優(yōu)化的細(xì)節(jié)之處，且基本可總結(jié)在主體偏差、受益對(duì)象偏差、政策預(yù)期與實(shí)施結(jié)果偏差三大方面，本研究試圖通過系列調(diào)研挖掘中小企業(yè)紓困政策的優(yōu)化空間。

基于此，本研究通過政策文本分析、實(shí)地調(diào)研對(duì)浙江省中小企業(yè)紓困政策的實(shí)施過程和分散化行動(dòng)者“碎片化”反饋進(jìn)行探究，輔以博弈論、協(xié)同治理理論對(duì)政策優(yōu)化提出科學(xué)指導(dǎo)。

2 紓困政策及中小企業(yè)反饋梳理

2.1 紓困政策落實(shí)過程

2021 年起浙江省多部門陸續(xù)出臺(tái)紓困政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2022 年上半年由浙江省人民政府辦公廳、浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局、浙江省財(cái)政廳、浙江省人力資源和社會(huì)保障廳等多部門頒發(fā)11 部政策，各意見通知中又細(xì)分為諸多條目，其內(nèi)容涵蓋稅費(fèi)減免及補(bǔ)貼等資金優(yōu)惠、穩(wěn)崗位防失業(yè)、加強(qiáng)科技創(chuàng)新投入等舉措，同時(shí)也區(qū)分服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)、個(gè)體工商戶、公路水路運(yùn)輸企業(yè)等制定更具針對(duì)性的舉措。

各縣、市政府響應(yīng)浙江省政府助企紓困方向，進(jìn)一步針對(duì)轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)制定不同的紓困政策。例如，浙江省杭州市以“真金白銀”扶持個(gè)體工商戶發(fā)展，創(chuàng)新性提出直播帶貨去庫存方式幫助企業(yè)渡過難關(guān)；浙江省寧波市以穩(wěn)鏈紓困為主旨，從產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈方面重點(diǎn)關(guān)注制造業(yè)發(fā)展；浙江省溫州市提出“一企一策一專員”的方案，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)幫助企業(yè)解決問題。

2.2 中小企業(yè)困境反饋

經(jīng)實(shí)地調(diào)研、問卷發(fā)放等方式獲知當(dāng)前浙江省中小企業(yè)普遍客觀存在的問題如下：

第一，經(jīng)濟(jì)內(nèi)外循環(huán)不暢。浙江外貿(mào)依存度60.3%，而2023年1 至2 月份出口5 029.4 億元，同比下降6.4%，對(duì)外貿(mào)易總體增速逐漸呈現(xiàn)回落趨勢(shì)，直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

第二，民間投資難度提升。浙江省民間投資增長(zhǎng)從兩位數(shù)跌至半年度0.7%，民間融資渠道不暢，由于民營(yíng)企業(yè)貸款規(guī)模需求較小、缺乏高價(jià)值抵押物等，增加了民營(yíng)中小企業(yè)獲取銀行融資授信的難度；投資意愿不強(qiáng)，制造業(yè)投資信心較弱，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)型產(chǎn)業(yè)等也存在“不敢投、不敢闖”現(xiàn)象。

第三，產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)微弱。浙江省在全國(guó)有重要影響的標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈少，缺乏國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心（工程研究中心）等“國(guó)字號(hào)”重大創(chuàng)新載體，影響戰(zhàn)略科學(xué)家和高端創(chuàng)新人才規(guī)?；奂?/p>

3 理論分析

3.1 紓困政策變遷：以行動(dòng)者為中心的分析視角

從某種意義上而言，政策是致力于實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的行為體的有意行動(dòng)，因此主體在行動(dòng)過程中將具有特定的能力、感知和偏好，并將這些與期望的結(jié)果相關(guān)聯(lián)以推進(jìn)政策的變化[1]。因此，從行動(dòng)者為中心的分析視角出發(fā)，本文從以下幾點(diǎn)展開具體分析：

第一，關(guān)注中小企業(yè)主體對(duì)紓困政策產(chǎn)生的周期性影響。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，大部分中小企業(yè)認(rèn)可政府加大補(bǔ)貼力度、減免個(gè)稅等措施援助是“及時(shí)雨”，也有極少數(shù)中小企業(yè)反映政策并未達(dá)到治本效果，土地資源短缺等政策無法干預(yù)之處仍困擾著企業(yè)主。企業(yè)對(duì)紓困政策認(rèn)可而表達(dá)的擴(kuò)大政策支持或由不滿所表達(dá)的積極反饋可能刺激政府改進(jìn)政策的系列條款；相反而論，企業(yè)對(duì)紓困政策無動(dòng)于衷的消極態(tài)度將會(huì)促使紓困政策系列舉措滯緩優(yōu)化?？傊?，企業(yè)的政策反饋行為從宏觀層面上動(dòng)態(tài)調(diào)整中小企業(yè)紓困政策[2]。

第二，聚焦紓困政策背后的政銀企博弈。與中小企業(yè)紓困政策緊密相關(guān)的三大主體即政府、銀行、企業(yè)。政府是紓困政策的制定者和執(zhí)行者、三者關(guān)系的維護(hù)者，銀行是創(chuàng)新參與者、資金支持者，中小企業(yè)是市場(chǎng)主體、政策的目標(biāo)受益者。一是政企關(guān)系?！昂献魇健迸c“鏡像”治理結(jié)合[3]、多層次生態(tài)化治理[4]等多樣化的政企協(xié)同治理模式深受認(rèn)可。政府作為市場(chǎng)重要主體，其干預(yù)影響企業(yè)的創(chuàng)新決策和創(chuàng)新績(jī)效，而企業(yè)的發(fā)展水平也直接影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是銀企關(guān)系。密切的銀企關(guān)系可以降低財(cái)務(wù)限制，以改善銀行貸款的可用性，從而為創(chuàng)新提供資金[5]，進(jìn)而通過信息共享提高成功創(chuàng)新的可能性[6]。同時(shí)，銀行能夠影響企業(yè)的投資決策或項(xiàng)目決策，使得項(xiàng)目只有在凈現(xiàn)值為正時(shí)才能繼續(xù)。

第三，深入剖析政府內(nèi)部分層級(jí)部門的政策互動(dòng)。政府間各部門各司其職，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。以2022 年浙江省紓困政策文件可見，浙江省人民政府辦公廳、浙江省市場(chǎng)監(jiān)管局等更多從宏觀視野上頒發(fā)減負(fù)強(qiáng)企的措施，而浙江省人力資源和社會(huì)保障廳從失業(yè)保險(xiǎn)入手保障中小企業(yè)員工權(quán)益，浙江省科學(xué)技術(shù)廳從企業(yè)創(chuàng)新和科技支持上援助企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，浙江省交通運(yùn)輸廳聚焦公路水路運(yùn)輸企業(yè)紓困發(fā)展伸出援手?？v向上，省內(nèi)不同行政區(qū)劃根據(jù)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深化舉措，例如，浙江省溫州市啟動(dòng)“一企一策一專員”的舉措，對(duì)他市產(chǎn)生推廣意義。

綜上所述，浙江省中小企業(yè)紓困政策優(yōu)化至今是企業(yè)、銀行、政府等分散化主體通過“碎片化”反饋多方進(jìn)行修正的，且由于不同的行動(dòng)者在不同的時(shí)間所捍衛(wèi)的立場(chǎng)是可變的，政策的動(dòng)態(tài)化調(diào)整是不可或缺的，二者促成了相輔相成的良好局面。下文將引入“行動(dòng)者為中心”的政策過程研究并提出“碎片化”政策反饋與政策執(zhí)行偏差的互動(dòng)機(jī)制，以深入挖掘政策進(jìn)一步優(yōu)化的可能。

3.2 政策反饋：基于“行動(dòng)者為中心”的政策過程

在既有政策科學(xué)解釋中，政策反饋理論提供了一種以行動(dòng)者的微觀視角解釋制度如何影響政策優(yōu)化的分析工具。政策反饋效應(yīng)通過兩種機(jī)制發(fā)生：第一，資源效應(yīng)（Resource Effects），涉及政策如何通過資源再分配來激勵(lì)行動(dòng)者支持或反對(duì)它自身的推進(jìn)；第二，解釋效應(yīng)（Interpretive Effects），指向政策制定者和目標(biāo)群體如何認(rèn)知、理解和建構(gòu)政策問題及其意義。

進(jìn)一步說明，從公共政策中受益或受挫的行動(dòng)者會(huì)根據(jù)不同的利益和價(jià)值分配情況進(jìn)行積極的政策反饋，從而擴(kuò)大政策支持或推進(jìn)政策改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政策自我強(qiáng)化反饋；受挫或無動(dòng)于衷的行動(dòng)者有可能利用消極的反饋來破壞政策的政治可行性，進(jìn)而削弱或阻滯政策。當(dāng)然，他們也可能同時(shí)存在，構(gòu)成政策優(yōu)化過程中相互作用的力量。

3.3 “碎片化”政策反饋與政策執(zhí)行偏差的互動(dòng)機(jī)制

以進(jìn)一步挖掘紓困政策發(fā)展空間為初衷，本研究將討論浙江省中小企業(yè)紓困政策優(yōu)化過程中的“碎片化”政策反饋機(jī)制和政策執(zhí)行偏差之間的互動(dòng)機(jī)制。

在浙江省紓困政策實(shí)施過程中，無論是政府自下而上的反饋機(jī)制還是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)企業(yè)輿論、行動(dòng)等的反饋，都反映了混合多元對(duì)政策的認(rèn)識(shí)、價(jià)值觀、利益、意圖或偏好等意識(shí)，而面對(duì)政策優(yōu)化變遷過程，其也會(huì)進(jìn)行有所延續(xù)的改變，與政策執(zhí)行偏差隨之互動(dòng)調(diào)整。本研究提出介入政策執(zhí)行偏差的“碎片化”政策反饋機(jī)制研究框架，并將分述不同“碎片化”行動(dòng)者及與其息息相關(guān)的政策執(zhí)行偏差。

3.3.1 中小企業(yè)紓困政策下的分散化行動(dòng)者：行動(dòng)主體偏差修正政策

第一，政府與企業(yè)發(fā)表不同的政策反饋。從政策文件發(fā)布的趨勢(shì)中可判斷，政府從資金補(bǔ)貼、減稅降費(fèi)、保留人才等措施上幫助企業(yè)渡過難關(guān)，而結(jié)合資源基礎(chǔ)觀，企業(yè)很大程度上在人才、資金等方面獲得了政府的援助，緩解燃眉之急，但少數(shù)企業(yè)表示影響可持續(xù)發(fā)展的因素有一部分在于當(dāng)?shù)叵忍熳匀毁Y源稟賦，如省內(nèi)土地資源匱乏等政策無法彌補(bǔ)的問題。

第二，更加考驗(yàn)銀行業(yè)務(wù)素養(yǎng)。銀行作為浙江省中小企業(yè)紓困政策落實(shí)過程的重要參與者，其肩負(fù)資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)三大主要業(yè)務(wù)，為助企紓困提供了必不可少的幫助。但仍出現(xiàn)政府采取積極的紓困政策如減稅降費(fèi)、貸款力度加大等，極少數(shù)銀行因自身發(fā)展能力不足面臨生存風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。

3.3.2 企業(yè)面“碎片化”資源效應(yīng)：受益對(duì)象偏差修正政策

不同類型的企業(yè)對(duì)政府干預(yù)的反應(yīng)不同，由于政府在援助勞動(dòng)、土地、資本各要素上自身發(fā)展能力受限但仍有較大發(fā)展空間的企業(yè)上頗有成效，大部分中小企業(yè)反饋有接受過政府的援助。受益對(duì)象偏差現(xiàn)象促進(jìn)修正政策。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，由于趨利性，不少具備優(yōu)質(zhì)資源能力的企業(yè)通過一定方式獲得補(bǔ)貼，政策執(zhí)行過程中發(fā)生主體偏差。基于公平性考慮，溫州市政府率先提出“畝均論英雄”等判別企業(yè)發(fā)展水平來施策的方式來對(duì)處在不同發(fā)展階段的企業(yè)提供針對(duì)性援助。在這種情況下，當(dāng)少部分中小企業(yè)未能受到幫助時(shí)，更傾向于表現(xiàn)出積極反饋的態(tài)度，或向政府助企人員或相關(guān)部門申請(qǐng)?jiān)瑥亩酱傩拚?。這也說明，浙江省政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注到溫州市政府在鑒別企業(yè)發(fā)展水平時(shí)采取的合理措施，進(jìn)一步加以優(yōu)化并推廣至其他縣、市。

3.3.3 政府面“碎片化”解釋效應(yīng)：預(yù)期與結(jié)果偏差修正政策

政府內(nèi)部分層級(jí)分部門發(fā)表不同的政策反饋。針對(duì)企業(yè)反饋的各種問題，助企專員或相關(guān)部門起到一定的意見和行動(dòng)目標(biāo)的整合、吸納和轉(zhuǎn)化作用，等級(jí)化的部門路線確保了中小企業(yè)想法能夠在政府內(nèi)部被傳遞。但是，不可避免的是，不同政府部門之間存在專業(yè)性的壁壘，可能會(huì)對(duì)企業(yè)反映的問題作出差異化的解釋，倘若沒有架設(shè)統(tǒng)一的紓困政策小組，將有可能產(chǎn)生一定的執(zhí)行效果偏差。

另外，以助企專員為主的自下而上的反饋機(jī)制有限。如前文所述，浙江省溫州市率先提出“一企一策一專員”等戰(zhàn)略布局。市政府在轄區(qū)內(nèi)規(guī)上中小企業(yè)均配置一位行政專員，對(duì)接特設(shè)工作辦自下而上點(diǎn)對(duì)點(diǎn)突破中小企業(yè)發(fā)展難題，反響較為優(yōu)異，然而，我們關(guān)注到，少數(shù)行政專員因來自其他部門未必具備專業(yè)解答能力，且因肩負(fù)職能部門的工作內(nèi)容精力可能有限，一些中小企業(yè)不能完全理解紓困政策扶助對(duì)象、申請(qǐng)措施，不同企業(yè)問題反饋可能并非完全統(tǒng)一。

4 結(jié)果與討論

本研究在實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，浙江省中小企業(yè)紓困政策落地速度快、更新速度快、落實(shí)反響好，但為使紓困政策進(jìn)一步優(yōu)化，我們關(guān)注到：①政府、企業(yè)、銀行三大行動(dòng)主體的博弈關(guān)系仍能進(jìn)一步平衡；②紓困政策中有關(guān)政策受益者判定方式明確的縣市，其措施應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡占?；③考慮到助企專員的個(gè)人素養(yǎng)及專業(yè)能力問題，政府意見整合和自下而上的溝通渠道仍能進(jìn)一步通暢。

在浙江省中小企業(yè)紓困政策的全過程中，分散化行動(dòng)者“碎片化”反饋會(huì)在一定程度上導(dǎo)致以上偏差的發(fā)生，另外，以上偏差進(jìn)一步介入分散化行動(dòng)者和“碎片化”政策反饋的意見和聲音多渠道修正優(yōu)化紓困政策的渠道，利用資源效應(yīng)和解釋效應(yīng)，以此形成不斷發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差并促進(jìn)政策優(yōu)化的循環(huán)過程。

5 政策建議

為重視分散化主體“碎片化”政策反饋，突破上文所分析的當(dāng)前浙江省中小企業(yè)紓困政策執(zhí)行偏差，為政府治理提供理論方案，共謀浙江省中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展新藍(lán)圖，本研究提出如下建議：

第一，協(xié)同多方共治。政府作為紓困政策的主導(dǎo)者，需進(jìn)一步科學(xué)化處理政府、中小企業(yè)、銀行三者之間的博弈關(guān)系，與銀行共商共建有效紓困的資金鏈條，與中小企業(yè)共同制定具有針對(duì)性的解難方案，共同打造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的彈性空間。

第二，資源精準(zhǔn)分配。首先，保留紓困政策發(fā)展較為突出的地級(jí)市當(dāng)前所采取的系列判定企業(yè)規(guī)模和發(fā)展?jié)摿Φ囊?guī)則，在此基礎(chǔ)上成熟化推廣化，綜合考慮中小企業(yè)的資金、人才等資源稟賦能力；其次，意識(shí)到浙江省部分資源短缺問題，通過擴(kuò)大科技研發(fā)等方式彌補(bǔ)先天問題。

第三，規(guī)范政策執(zhí)行。首先，可考慮向各地級(jí)市外派專業(yè)指導(dǎo)，保證各地級(jí)市行動(dòng)受統(tǒng)一指揮，并針對(duì)各地級(jí)市轄區(qū)企業(yè)提出專業(yè)見解；其次，進(jìn)一步暢通自下而上的咨詢和溝通渠道，對(duì)于各地級(jí)市轄區(qū)基層助企人員建立精細(xì)的問責(zé)追責(zé)機(jī)制、評(píng)價(jià)考核機(jī)制，同時(shí)規(guī)范短期壓力下沉，避免中小企業(yè)有難處無處申報(bào)等現(xiàn)象發(fā)生。