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    政治謙抑、合法性分層與工具創(chuàng)新
    ——淺談地方人大創(chuàng)新的邊界

    2023-12-26 20:23:18楊云彪
    人大研究 2023年11期
    關(guān)鍵詞:行權(quán)職權(quán)國家機(jī)關(guān)

    楊云彪

    (深圳市人大常委會,廣東深圳,518035)

    關(guān)于人大創(chuàng)新,應(yīng)該厘清政治謙抑與創(chuàng)新驅(qū)動的辯證關(guān)系,人大權(quán)力的法定性與分層實現(xiàn)的現(xiàn)實需要,工具創(chuàng)新的合理性與合法性。在此基礎(chǔ)上,全面理解“法無授權(quán)不可為”的法治內(nèi)涵。不能以“法無授權(quán)不可為”的口號而一概排除人大創(chuàng)新的現(xiàn)實需要。

    在我國政治體制中,國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分配由憲法和相應(yīng)的國家法奠定基本格局,既有橫向的關(guān)系,也有縱向的關(guān)系。由于我國的政體是以人民代表大會(以下簡稱人大)為法律之軸,在人民授權(quán)的合法性下,人大間接塑造了其他國家機(jī)關(guān)的合法性,并通過監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,不斷確認(rèn)和維護(hù)其他國家機(jī)關(guān)的合法性,承擔(dān)著“孤獨(dú)”的“守夜人”角色,而不是相互制衡的權(quán)力關(guān)系。這種單向度權(quán)力監(jiān)督關(guān)系,在政治邏輯上體現(xiàn)了人民主權(quán)的至高性。也正是因為這種單向的監(jiān)督關(guān)系和權(quán)力位階上的順位特點,決定了監(jiān)督的難以回轉(zhuǎn)性。這是因為,雖然對各級人大及其常委會的決定性行為,都有撤銷的制度設(shè)計,但是,這種監(jiān)督依然是內(nèi)部監(jiān)督和自體監(jiān)督,且在程序設(shè)置上有模糊性和不具有常態(tài)化的可訴性。人大在憲法法律框架下對其他國家機(jī)關(guān)任何監(jiān)督行為,都可能產(chǎn)生難以回轉(zhuǎn)的法律效果,從而導(dǎo)致監(jiān)督的失控和缺失邊界的擔(dān)憂。鑒于現(xiàn)代政治制度科層制的特色和應(yīng)對復(fù)雜多變的社會矛盾需要,相應(yīng)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該具有較大的權(quán)力空間。人大對其他國家機(jī)關(guān)保持適度的政治謙抑,是緩解單向度的權(quán)力關(guān)系緊張,推動國家機(jī)關(guān)有序發(fā)揮功能的內(nèi)在制度需求。

    以上是基于憲法文本,通過簡單的制度邏輯推導(dǎo)人大創(chuàng)新自我約束的前提。

    超越憲法文本的政治制度體系,則不能簡單套用權(quán)力謙抑的觀點。在現(xiàn)代民主國家治理結(jié)構(gòu)中,即使不是實行三權(quán)分立和權(quán)力制衡,其實也沒有任何一個機(jī)關(guān)可以具有“凌駕于”其他機(jī)關(guān)之上的合法性,否則政治上的平衡就會被打破。當(dāng)然,國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力謙抑和司法機(jī)關(guān)謙抑不同,后者奉行“不告不理”的司法原則。權(quán)力機(jī)關(guān)無論在立法還是監(jiān)督方面,都需要發(fā)揮能動效應(yīng)。所謂權(quán)力謙抑,不是不要積極行權(quán),而是制度文本以及民主共和的內(nèi)在價值訴求。在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下,人大的權(quán)力謙抑還具有平衡國家機(jī)關(guān)關(guān)系,實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治要求。這一點,是分析人大與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系不能懸置的要義。當(dāng)然,黨的領(lǐng)導(dǎo)不是不要創(chuàng)新,而是建立了人大創(chuàng)新的功能性邊界。這個邊界,就是人大與對其他國家機(jī)關(guān)實施監(jiān)督不能離開政治“視域”,監(jiān)督應(yīng)該有助于實現(xiàn)黨對這些國家機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo),不能脫離“中心工作”。這里需要說明的是,正是在只有一個執(zhí)政黨的制度背景下,自我革命和創(chuàng)新才是不斷締造政治合法性的重要源泉。而在依法治國的大背景下,要使自我革命和創(chuàng)新穩(wěn)妥有序,離不開人民代表大會制度的創(chuàng)新和完善。2018 年修憲前后建立國家監(jiān)察制度,就是一個典型的成功實踐。

    政治話語不能化約具體法律關(guān)系,簡單化引經(jīng)據(jù)典,容易導(dǎo)致先入為主的語言暴力,這正是學(xué)理上在討論“法無授權(quán)不可為”時常常陷入歧義之所在。所謂“法無授權(quán)不可為”,是相對于“法無禁止即可為”而言的,兩者共同指向的其實都是公民權(quán)利,兼具歷史理性和法理內(nèi)涵,更具有傾向于約束行政權(quán)力的歷史源流。前者是為了保護(hù)公民權(quán)利不受公權(quán)的侵害,是對公權(quán)的約束,后者則在積極意義上鼓勵人的自由。當(dāng)然,包括人大在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)都應(yīng)該依法履職。但是作為立法機(jī)關(guān)的人大和行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的組織化運(yùn)行,不是“法無授權(quán)不可為”一句話可以化約的。首先,所謂“法”,并不能包括所有政治慣例,以及法律法規(guī)所未涵蓋的政策要求和組織運(yùn)行程序。比如,全國人大率先開展的“專題詢問”,在監(jiān)督法的“詢問”中固然可以找到部分法源,但是程序性規(guī)范并不足。其次,比較而言,在許多國家議會,議會的組織以及實施立法和監(jiān)督,并不是一部憲法或者議事規(guī)則所能夠涵蓋的,許多都是通過慣例和制度創(chuàng)設(shè)而發(fā)揮作用,然后再逐步形成議事規(guī)則,確立法律規(guī)范。正是得益于深厚的程序正義理念和規(guī)則的頻繁使用與修正,使得議會權(quán)威不至于虛置,塑造了議會的威望。

    為了更好地展開國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系,這里需要對人大與其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)作出一個闡述,從而將人大職權(quán)的法定性,也即人大行權(quán)的合法性作出多層次的解讀。就人大而言,它是權(quán)力機(jī)關(guān),它的權(quán)力來源是人民授權(quán)。如果把“權(quán)力”分別以“職責(zé)”“職能”與“職權(quán)”加以結(jié)構(gòu)化的話,那么,人大的“職責(zé)”,可以看作機(jī)構(gòu)的最高目標(biāo),是通過監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)以看護(hù)好人民的合法權(quán)利;“職能”則包括立法、監(jiān)督、重大事項決定和人事任免等傳統(tǒng)意義上的“四權(quán)”;而“職權(quán)”則為了實現(xiàn)“職能”而行使的各種立法權(quán)、預(yù)算審查、執(zhí)法檢查、決定決議、詢問質(zhì)詢等具體權(quán)限。人大權(quán)力運(yùn)行的合法性要訴諸法律,各項職權(quán)的行使都要依據(jù)法律,但是由于它的權(quán)力來自于人民,因此,是否能夠看護(hù)好人民群眾的權(quán)利,是更高層次的合法性。這個合法性雖然需要借助于具體路徑去實現(xiàn),但是在路徑缺失或者不完備的情況之下,創(chuàng)造新的路徑依然需要符合這個最高層次合法性的要求,這也是美國憲法理論中“我們?nèi)嗣瘛钡膬r值理念,雖然后者更多的是訴諸選舉。

    至于“一府一委兩院”,它們權(quán)力的合法性雖然可以訴諸人大,但是,權(quán)力運(yùn)行的合法性必須直接訴諸法律。它們不能直接“以人民的名義”而行權(quán),比如,法官“以人民的名義”作出判決,實際上可能帶來枉法裁判,因為原被告都是“人民”。人大行權(quán)則不同,在運(yùn)用法律的時候,保護(hù)人民的權(quán)利是始終需要堅持的價值尺度,尤其是當(dāng)法律規(guī)范不明確的時候。而事實上,憲法和國家法對各級人大具體職權(quán)的授權(quán),確實常常存在程序不明、權(quán)限不清的概括性授權(quán)情況。比如,重大事項決定權(quán)、罷免和撤職權(quán)等。在此情況之下,如果以“法律形式主義”的視角理解“法無授權(quán)不可為”,人民群眾的合法權(quán)益受到侵害而不能監(jiān)督,實際上是人大失職,與“法無授權(quán)不可為”的價值指向背道而馳。也就是說,人大行權(quán)的合法性評價,“職權(quán)”的法律規(guī)范不是唯一的,是否能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的“職責(zé)”、是否能夠?qū)崿F(xiàn)“四權(quán)”,既是關(guān)聯(lián)性評價,也是更高的價值指向。

    在單向度的權(quán)力關(guān)系中,作為權(quán)力合法性來源的人大,面對的是“行政主導(dǎo)型”的政府。在此狀況下,概括性授權(quán)缺乏程序管控,反而會束縛住人大監(jiān)督的手腳。道理很簡單,權(quán)力的外延越寬,權(quán)力的內(nèi)涵也就越窄,尤其面對實際權(quán)能較大的一方。于此之下,缺少程序管控的人大監(jiān)督,就可能走向另外一個極端,即法律賦予的權(quán)能被虛化。這種“虛化”一般表現(xiàn)在兩個方面,一是法定職權(quán)的落空。比如,地方組織法和監(jiān)督法規(guī)定的特定問題調(diào)查、撤職和質(zhì)詢權(quán),很少見諸使用。二是職權(quán)行使的形式化。也就是說,雖然行使了法定職權(quán),但是流于形式,很難深入下去,比如預(yù)算審查和監(jiān)督。因此,如果進(jìn)行比較深入研究,就會發(fā)現(xiàn)深刻的原因正在于人大職權(quán)的實現(xiàn)缺乏正當(dāng)程序理念和相應(yīng)的程序設(shè)置,只能通過程序的完善以實現(xiàn)“職責(zé)”和“職能”的充分行使,而這些程序不通過人大創(chuàng)新,幾乎是不可能完成的。

    具體而言,人大創(chuàng)新的范圍,不是為自己設(shè)定法律所未規(guī)定的那些具體“職權(quán)”,而是在較為宏觀的“職責(zé)”或者“職能”實現(xiàn)要求的指導(dǎo)下,最大程度讓“職權(quán)”予以兌現(xiàn),通過程序化和工具化的改造和突破,以手段實現(xiàn)目的。比如,創(chuàng)設(shè)“評議”,以增強(qiáng)審議專項工作報告或者人事任免的監(jiān)督力度;創(chuàng)設(shè)“參與式預(yù)算”,以在時間和空間上深化計劃預(yù)算審查監(jiān)督以增強(qiáng)監(jiān)督實效;創(chuàng)設(shè)“人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站”,以實現(xiàn)人大代表聯(lián)系群眾的要求;創(chuàng)設(shè)“街道選民代表會議”,組織街道轄區(qū)人大代表與群眾開展協(xié)商式民主。

    因此,本文的結(jié)論是,人大創(chuàng)新的邊界,既要遵循政治謙抑的取向,與其他國家機(jī)關(guān)實現(xiàn)良性的互動,又要通過工具創(chuàng)新兌現(xiàn)法定“職能”和“職權(quán)”,從而更好地實現(xiàn)以維護(hù)人民群眾合法權(quán)利為最高指向的“職責(zé)”。

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