融城匯智，創(chuàng)新領(lǐng)航 推動首都“軌道+城市”一體化高質(zhì)量發(fā)展

文：魏怡｜北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司副總經(jīng)理

作為我國內(nèi)地首個場段TOD 項目創(chuàng)設(shè)的城市，北京始終堅持軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展戰(zhàn)略方向，以“建設(shè)軌道上的城市”為戰(zhàn)略目標(biāo)，逐步形成了以車輛基地綜合利用、片區(qū)資源開發(fā)、樞紐綜合體、線路一體化、城市更新等為主的站城一體化綜合業(yè)務(wù)，有效推動北京全域土地、人口等資源向軌道交通沿線周邊集聚，促進(jìn)了軌道交通與城市功能的深度有機(jī)融合。本文介紹了北京軌道TOD 整體情況、發(fā)展舉措和發(fā)展建議。

一、北京軌道交通TOD 整體情況

一直以來，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱京投公司）嚴(yán)格落實軌道交通TOD 發(fā)展理念，以“建設(shè)軌道上的城市”為戰(zhàn)略目標(biāo)，充分發(fā)揮軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展功能，協(xié)同政府部門不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計，接續(xù)出臺了包括“一體化實施細(xì)則”在內(nèi)的系列政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，一定程度上完善了北京市場站一體化規(guī)劃建設(shè)政策體系，為推動站城一體化融合發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

（一）車輛基地綜合利用

截止目前，北京市已成功實施了五路、平西府、郭公莊、北安河、張家灣、東壩(部分地塊）、東小營（一期）8 個車輛基地綜合利用項目，開發(fā)規(guī)模約265 萬平方米，盤活城市存量用地約200 公頃，分?jǐn)傑壍勒鞑鸪杀炯s74 億元，形成政府土地出讓收益約109 億元，進(jìn)一步緩解了本市軌道交通融資壓力，推動了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，為屬地產(chǎn)業(yè)升級和分?jǐn)倸v史遺留成本做出了積極貢獻(xiàn)，真正實現(xiàn)了將車輛基地從割裂城市的路障轉(zhuǎn)化為有機(jī)的城市功能節(jié)點(diǎn)。

目前，正加快推動?xùn)|壩（剩余地塊）、新宮、磁各莊、榆樹莊、次渠南、歇甲村等二期剩余車輛基地綜合利用項目有序?qū)嵤礁櫲谲囕v基地綜合利用儲備項目，以期進(jìn)一步完善城市功能，推動站城融合及職住平衡。

（二）片區(qū)資源開發(fā)

圍繞軌道交通沿線場站一體化區(qū)域，統(tǒng)籌開展東壩棚改、通州西站一體化等片區(qū)土地資源整理及資源開發(fā)，通過一體化策劃、規(guī)劃設(shè)計、滾動開發(fā)，探索推動“軌道+土地”片區(qū)開發(fā)模式有效落地，確保軌道建設(shè)時序與周邊用地供應(yīng)計劃統(tǒng)籌銜接，更大程度實現(xiàn)軌道交通與周邊城市功能高效有機(jī)融合。

如，東壩北西區(qū)棚改片區(qū)開發(fā)一體化項目位于朝陽區(qū)東壩地區(qū)，用地范圍約318 公頃，項目范圍內(nèi)有東風(fēng)站、北崗子站兩座軌道站點(diǎn)及3 號線、12號線兩線共址車輛段，共同組成東壩西區(qū)“一段兩站”的城市節(jié)點(diǎn)。通過“軌道+城市”一體化規(guī)劃策劃，落實“減量提質(zhì)”，加強(qiáng)空間統(tǒng)籌，推進(jìn)城市更新，未來將打造為城軌融合、低碳智慧、生態(tài)宜居TOD 活力示范區(qū)。

2017 年，朝陽區(qū)政府授權(quán)京投公司作為東壩北西區(qū)棚改項目的實施主體，開展片區(qū)土地資源整理等相關(guān)工作。為保證“兩區(qū)”建設(shè)任務(wù)快速落地，確保棚改資金足額到位，項目通過片區(qū)一體化規(guī)劃設(shè)計，采取滾動開發(fā)的實施理念，并創(chuàng)新一體化土地供應(yīng)方式，成功試點(diǎn)未竣先供的“期地出讓”模式，確保東壩車輛段綜合利用先期入市，實現(xiàn)了資金回籠、片區(qū)統(tǒng)籌滾動開發(fā)，加快了區(qū)域建設(shè)步伐。

（三）樞紐綜合體

樞紐綜合體主要為機(jī)場航站樓、鐵路、城際、市郊、水運(yùn)、公交等與城市軌道交通功能交匯組合形成的綜合交通樞紐，通過一體化方式整合其所處經(jīng)營性宗地內(nèi)的地上、地下空間，整體實施綜合性物業(yè)開發(fā)。實施用地范圍包括綜合交通樞紐實施范圍以及其所處的單宗或多宗經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)域。近年來，為落實北京市總體規(guī)劃，京投公司以副中心站樞紐、麗澤城市航站樓綜合體、霍營綜合交通樞紐為推進(jìn)重點(diǎn)，不斷創(chuàng)新一體化實施模式，推動公共交通與城市功能有機(jī)融合，探索推動“軌道+土地”機(jī)制路徑落地，創(chuàng)造形成了經(jīng)營項目和政府項目統(tǒng)籌實施的投資建設(shè)模式，為后續(xù)大型綜合交通樞紐一體化有序?qū)嵤┑於藞詫嵒A(chǔ)。

1.樞紐綜合體項目簡介

北京城市副中心站綜合交通樞紐：該項目是北京市繼大興國際機(jī)場后又一大型交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，是亞洲最大的綜合交通樞紐，是落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略、落實北京城市總體規(guī)劃、疏解北京非首都功能的標(biāo)志性工程。項目一體化實施范圍61 公頃，地下主要為基礎(chǔ)設(shè)施工程，約128 萬平米，總投資約318 億元，地上涵蓋辦公、商業(yè)、公寓、酒店等多種業(yè)態(tài)，總建筑規(guī)模約139 萬平方米。

麗澤城市航站樓一體化項目：該項目是北京國際交往中心的示范性項目，是目前北京規(guī)劃首個軌道交通五線換乘綜合交通樞紐，是北京大興國際機(jī)場服務(wù)向中心城區(qū)的延伸和拓展，未來將與高端辦公、商業(yè)等業(yè)態(tài)進(jìn)行一體化規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)多種業(yè)態(tài)的有機(jī)融合，打造成高效便捷的“立體城市客廳”。項目一體化范圍7.1 公頃，地下一體化建筑面積約30.7 萬平，總投資約52.5 億元。

霍營綜合交通樞紐一體化項目：該項目集合了市郊鐵路、城市軌道交通、公交巴士等多種公共交通方式，是市郊鐵路與城市軌道交通兩網(wǎng)融合的重要節(jié)點(diǎn)，項目按照“整體選址、統(tǒng)一立項、分類供地、收益反哺”的一體化推進(jìn)模式，將打造北京市首個市郊鐵路微中心。項目一體化實施范圍約16 公頃，樞紐工程及一體化商業(yè)、辦公建筑面積合計約41 萬平米。

2.實施模式總結(jié)

一是統(tǒng)一主體身份。由北京市政府授權(quán)京投公司作為樞紐一體化實施的投資建設(shè)主體，負(fù)責(zé)樞紐整體規(guī)劃設(shè)計和地下工程實施。

二是統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計。堅持“世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、中國特色、高點(diǎn)站位”原則，統(tǒng)籌地上、地下方案一體化研究，構(gòu)建“多進(jìn)多出+立體接駁”的交通方案，實現(xiàn)安檢互認(rèn)。

三是創(chuàng)新反哺路徑。落實“軌道+土地”理念，除少量政府資本金外，剩余資金通過一體化實施范圍內(nèi)經(jīng)營性土地出讓收益反哺解決。

四是打造智慧樞紐。強(qiáng)化在節(jié)能減排、綠色出行、智慧建造、智慧運(yùn)營等方面創(chuàng)新研究，將樞紐打造為更好滿足人民群眾對美好生活向往的融合樞紐。

（四）線路一體化

針對北京軌道三期建設(shè)規(guī)劃線路，以建設(shè)軌道上的城市為發(fā)展理念，加強(qiáng)線路一體化規(guī)劃研究，推動建設(shè)指標(biāo)集聚優(yōu)化，深化“軌道+土地”實施模式創(chuàng)新，確保重點(diǎn)場站TOD 范圍經(jīng)營性收益反哺軌道交通。如，以軌道M101 線為試點(diǎn)，一是開展線路一體化研究，逐站做深做實一體化方案，集聚用地資源建筑指標(biāo)，深化明確預(yù)留工程方案，細(xì)化附屬設(shè)施設(shè)置方案。二是創(chuàng)新深化資金籌措方案，項目工程總投資40%資本金由市級財政資金解決，其余60%資金通過通州西站、通順路站周邊土地出讓收益反哺解決。因建設(shè)進(jìn)度與土地出讓時序不匹配產(chǎn)生的資金缺口，發(fā)行政府專項債作為銜接。

（五）城市更新

北京中心城規(guī)劃建設(shè)用地近90%已是現(xiàn)狀建設(shè)用地，中心城區(qū)進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市面臨存量更新、動能轉(zhuǎn)換、價值再造的迫切需求，需縱深推進(jìn)、大力實施減量發(fā)展背景下的城市更新行動。京投公司聚焦軌道微中心建設(shè)，以軌道站城融合為抓手，通過“軌道+土地利用”“軌道+服務(wù)設(shè)施”“軌道+地下空間”“軌道+公共空間”“軌道+建筑設(shè)計”等模式整合更新公共資源，帶動存量資源提質(zhì)增效。

（六）一體化政策文件

京投公司結(jié)合已實施軌道交通場站一體化項目實施經(jīng)驗、推進(jìn)難點(diǎn)和工作訴求，協(xié)同市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源委等相關(guān)部門不斷強(qiáng)化頂層設(shè)計，創(chuàng)新實施模式，探索可行路徑，接續(xù)出臺了系列政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為北京站城一體化融合發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

一是2018 年，北京市政府印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)軌道交通場站與周邊用地一體化規(guī)劃建設(shè)的意見》，該文件的出臺，彌補(bǔ)了北京市軌道交通場站及周邊用地一體化規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的政策空白，有利于指導(dǎo)場站一體化項目規(guī)范有序?qū)嵤?，對進(jìn)一步推動本市軌道交通與城市功能深度融合和可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

二是2020 年9 月，市規(guī)劃自然資源委、市城鄉(xiāng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化辦公室分別發(fā)布《北京軌道交通車輛基地綜合利用規(guī)劃設(shè)計指南》《城市軌道交通車輛基地上蓋綜合利用工程設(shè)計防火標(biāo)準(zhǔn)》；為車輛基地綜合利用提供技術(shù)指導(dǎo)、填補(bǔ)了北京市車輛基地一體化綜合利用項目消防設(shè)計規(guī)范的空白。

三是2020 年9 月，市政府印發(fā)《北京市推動軌道交通與城市更新一體化有關(guān)政策措施落地工作方案》，提出北京市第一批71 個軌道微中心站點(diǎn)。其推進(jìn)實施將確保建設(shè)指標(biāo)向場站周邊用地集聚，進(jìn)一步打造區(qū)域微中心，提升城市綜合服務(wù)功能。

四是2022 年11 月，市政府印發(fā)《場站一體化規(guī)劃建設(shè)實施細(xì)則》，從一體化規(guī)劃設(shè)計、一體化用地管理、一體化實施銜接三方面明確了軌道交通一體化主體責(zé)任、實施程序、工作內(nèi)容等。

二、軌道交通TOD 一體化發(fā)展舉措

一是完善一體化政策標(biāo)準(zhǔn)體系。協(xié)同政府相關(guān)部門細(xì)化研究形成適宜場站一體化發(fā)展的消防、人防、環(huán)境、園林、交通等方面專項標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為一體化業(yè)務(wù)實施提供有力支撐。

二是優(yōu)化開發(fā)經(jīng)營運(yùn)作模式。結(jié)合國家關(guān)于城中村改造、保障性租賃住房建設(shè)等最新政策導(dǎo)向，創(chuàng)新場站一體化實施模式，優(yōu)化實施路徑；根據(jù)項目特點(diǎn)合理選擇自主開發(fā)、聯(lián)合屬地政府企業(yè)合作、與行業(yè)龍頭企業(yè)合作等開發(fā)建設(shè)方式。

三是打造城市活力中心品質(zhì)產(chǎn)品。打造車輛段綜合利用“智慧社區(qū)”、站點(diǎn)一體化“微型生活圈”、綜合交通樞紐“城市客廳”及軌道沿線片區(qū)綜合開發(fā)“TOD 職住平衡生態(tài)圈”等“城市活力中心”。

四是強(qiáng)化智慧城市聯(lián)動發(fā)展。推動“智慧城市”設(shè)計要素納入場站一體化綜合開發(fā)項目規(guī)劃建設(shè)，提高TOD 項目的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、互動化、協(xié)同化程度，實現(xiàn)微網(wǎng)連家庭、內(nèi)網(wǎng)連社區(qū)、外網(wǎng)連社會。

三、軌道交通TOD 一體化發(fā)展建議

（一）提升指標(biāo)資源集聚價值

一是加強(qiáng)TOD 區(qū)域規(guī)劃管控。北京作為全國首個減量發(fā)展城市，在新總規(guī)中明確提出“建設(shè)用地減量、建設(shè)指標(biāo)動態(tài)零增長”要求，市政府嚴(yán)格限定了各區(qū)的建設(shè)規(guī)模紅線，各區(qū)需在建設(shè)指標(biāo)總量控制前提下，最大化發(fā)揮資源價值優(yōu)勢。建議以規(guī)劃審批為抓手，在分區(qū)規(guī)劃、街區(qū)控規(guī)、規(guī)劃綜合實施方案編制階段，將建設(shè)指標(biāo)向軌道交通場站周邊集中定向配置，提升指標(biāo)配置綜合價值。

二是優(yōu)化資源配置效率。進(jìn)一步提升資源整合配置水平，突破利益分配機(jī)制不平衡的核心困境，整合優(yōu)化多維度資源，調(diào)動各主體單位積極參與，將“切分蛋糕”轉(zhuǎn)為“做大蛋糕”。

（二）優(yōu)化一體化土地出讓方式

一是聚焦軌道交通TOD 微中心核心區(qū)域，為提升一體化規(guī)劃建設(shè)水平，打造老百姓友好，城市美好，政府滿意的品質(zhì)產(chǎn)品，進(jìn)一步優(yōu)化土地出讓方式，可采取“期地出讓”，分期繳納土地價款等方式，進(jìn)一步降低拿地成本，培育市場活力。

二是進(jìn)一步提升場站一體化項目便民商業(yè)空間配置比例，可采取劃撥方式獲取，相關(guān)經(jīng)營性收益整體平衡建設(shè)運(yùn)營成本。

（三）完善一體化收益反哺機(jī)制

一是按照“軌道+ 物業(yè)”實施理念，聚焦微中心品質(zhì)區(qū)域，統(tǒng)籌開展片區(qū)一體化規(guī)劃策劃研究，提升土地利用價值，推進(jìn)“重點(diǎn)場站+ 片區(qū)開發(fā)”一體化實施模式落地，充分實現(xiàn)軌道交通外部效益內(nèi)部化。

二是拓寬軌道集團(tuán)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)持有路徑及獲取方式，增強(qiáng)企業(yè)自我造血能力；進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)，通過REITs 方式有效盤活、回籠資金，實現(xiàn)收益反哺。