中德社會保障的熱點共性問題研究

■文／張玉慶 馮浩洲

德國是現(xiàn)代意義上的社會保險制度的起源地，也是我國建立社會保險制度之初重點學(xué)習(xí)的國家之一，目前德國的社會保險制度模式已應(yīng)用在多數(shù)國家。此前,筆者赴德國進(jìn)行實地學(xué)習(xí)，研究近年來德國的社會保險制度實踐與改革。結(jié)合我國社保事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，有以下幾點啟示。

應(yīng)對老齡化，優(yōu)化撫養(yǎng)比、多渠道籌資是關(guān)鍵

當(dāng)前，德國社會保險面臨的最大問題是老齡化：2 名勞動者供養(yǎng)1 名退休人員，且社會保險名目繁多、開支巨大，每年的社會保險費支出超過7800 億歐元，其中財政投入占38.6%。隨著高齡化的進(jìn)程加快，社會保險費用不斷增加，福利擴張的速度超過經(jīng)濟增長速度，德國政府的財政壓力不斷增加。

如何抑制社會保險費用過快增長？德國政府應(yīng)對這一問題的主要思路是：在確保代際與不同層次收入群體分配公平、發(fā)揮社會保險基本功能的前提下，避免超前支出。主要措施包括：拓展社會保險資金來源，如提高繳費率和繳費上限；削減支出，如延長最低繳費年限、提高退休年齡、調(diào)整養(yǎng)老金計發(fā)辦法等；發(fā)揮除政府以外的第三方社會團體、志愿服務(wù)機構(gòu)在社會保障中的作用，改變政府包辦社會保險的模式；改進(jìn)管理，提高服務(wù)質(zhì)量，降低管理成本。

積極應(yīng)對人口老齡化對社會保險帶來的挑戰(zhàn)，既要保持養(yǎng)老金水平的相對穩(wěn)定，又不能使國家財政承擔(dān)過多壓力，還不能過度提高費率影響企業(yè)活力。我國對社會保險體系建設(shè)、完善和改革的發(fā)展思路也大抵如此，堅持盡力而為、量力而行，在優(yōu)化撫養(yǎng)比、推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、拓寬籌資渠道、發(fā)展多層次養(yǎng)老保險等方面著力。2022 年年底，個人養(yǎng)老金制度在部分地區(qū)啟動實施，這是我國建設(shè)多層次養(yǎng)老保險體系的標(biāo)志性進(jìn)展，要總結(jié)試點城市運行經(jīng)驗，繼續(xù)完善個人養(yǎng)老金相關(guān)政策，積極推動制度全面鋪開。在持續(xù)完善基本養(yǎng)老保險發(fā)揮主體作用的基礎(chǔ)上，加快建設(shè)第二、第三養(yǎng)老保障支柱，研究擴大企業(yè)年金覆蓋面政策措施，鼓勵地方在國家政策框架內(nèi)，探索發(fā)展企業(yè)年金，可以為企業(yè)人才優(yōu)先建立年金計劃，提高年金覆蓋率，推動年金基金市場化投資運營安全規(guī)范。積極推動個人儲蓄型養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險市場發(fā)展，提高基金產(chǎn)品吸引力，逐步實現(xiàn)一二三支柱整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，為群眾提供更多養(yǎng)老保障。

維護新業(yè)態(tài)從業(yè)人員權(quán)益，失業(yè)、工傷保障不可偏廢

隨著技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，德國的靈活就業(yè)人員呈現(xiàn)逐漸增多的趨勢。新服務(wù)業(yè)和新知識經(jīng)濟的興起讓勞動者有了更多的就業(yè)選擇，靈活用工成為新的用工方式，促進(jìn)了德國社會經(jīng)濟的發(fā)展，隨之而來的這一群體的權(quán)益保障問題也成為德國社會保險改革的重要內(nèi)容之一。

德國對靈活就業(yè)人員的傳統(tǒng)保障主要有失業(yè)保險和工傷保險。失業(yè)保險對勞動者保障力度較大，除政府公務(wù)員外的所有員工均須參保，繳費比例為3%，由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半。與失業(yè)保險不同，工傷保險要求所有在職職工均須參保，金額視投保人的勞動收入和企業(yè)發(fā)生事故的危險等級而定，費用全部由雇主繳納。服務(wù)行業(yè)的費率相對較低，如外貿(mào)批發(fā)行業(yè)的費率為2.7%。當(dāng)傳統(tǒng)的保障模式無法適應(yīng)勞動市場的發(fā)展時，德國也采取了一些適應(yīng)性改革，以期將用工的靈活性和社保的共濟性有機融合、相互支撐，增加就業(yè)彈性。比如，從立法層面予以引導(dǎo)保護，解綁傳統(tǒng)人身依附意義上的勞動主體界定。德國聯(lián)邦最高法院和勞動法院采用“自愿承受企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險”來確認(rèn)勞動者的身份，一些獨立的承包人被認(rèn)定為與雇主有勞動關(guān)系，以此從法律層面給予保護。

有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國靈活就業(yè)人員已達(dá)2 億人，新就業(yè)形態(tài)勞動者超過8400 萬人，占職工總數(shù)的21%。社保制度如何增強靈活性、包容性、適應(yīng)性，以更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也是我國正研究創(chuàng)新的重大課題之一。目前，靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的戶籍限制已經(jīng)取消，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員可以自由選擇參加居民養(yǎng)老保險和以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，但參加工傷保險和失業(yè)保險的參保繳費仍須以傳統(tǒng)的勞動關(guān)系界定為前提，無法滿足當(dāng)前新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的需求。因此，在新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的社會保障問題上，工傷保險和失業(yè)保險的缺位必須加快破題。

在頂層設(shè)計上，在不改變現(xiàn)有社會保險制度框架下，國家可從立法層面界定新業(yè)態(tài)企業(yè)與從業(yè)者的用工關(guān)系，在實踐案例中弱化傳統(tǒng)勞動關(guān)系界定對新業(yè)態(tài)企業(yè)與從業(yè)者之間用工關(guān)系的影響。

在責(zé)任主體的確定上，新業(yè)態(tài)企業(yè)、新業(yè)態(tài)從業(yè)者、政府均為責(zé)任主體。對新業(yè)態(tài)企業(yè)而言，缺少對從業(yè)者傳統(tǒng)方式上的監(jiān)督管理，應(yīng)承擔(dān)與傳統(tǒng)用工有差別的責(zé)任；對新業(yè)態(tài)從業(yè)者而言，較傳統(tǒng)用工方式的勞動者，其有更大的獨立自主性，職業(yè)傷害保障與失業(yè)保障繳費需由企業(yè)和從業(yè)人員共同承擔(dān)，并適當(dāng)增加從業(yè)者責(zé)任；對政府而言，加強失業(yè)保障和職業(yè)傷害保障具有正當(dāng)必要性，應(yīng)予以適度補貼。

在運行模式上，實行強制繳費保障制度的可持續(xù)運行。具體的模式選擇，建議發(fā)揮商業(yè)保險公司優(yōu)勢，采取政府主導(dǎo)、商保承辦的模式，降低制度運行成本。在繳費費率、待遇享受條件等制度運行必要條件研究相對成熟后，將職業(yè)傷害保障和平臺失業(yè)保障作為工傷保險和失業(yè)保險的補充，由政府主導(dǎo)，稅務(wù)部門、人社部門具體承辦。

在工作流程上，建議在部分省市進(jìn)行職業(yè)傷害保障、平臺失業(yè)保障試點的基礎(chǔ)上，探索完善職業(yè)傷害保障和平臺失業(yè)保障管理服務(wù)規(guī)范和運行機制，待試點成熟后向全國推開。

經(jīng)辦服務(wù)要在安全規(guī)范的基礎(chǔ)上追求精細(xì)化

德國社會保險政策的具體實施和運作，由具有法人地位的社保經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)。在管理法定養(yǎng)老金的機構(gòu)清單里，16 個州有14 個機構(gòu)（有些合并）專門負(fù)責(zé)工人保險，聯(lián)邦有1 個機構(gòu)專門負(fù)責(zé)職員保險，還有幾個行業(yè)性的機構(gòu)。以上機構(gòu)均為國有，社會化服務(wù)程度較高。參保人員可以根據(jù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行自主選擇。保險公司的運行費用及工作人員工資則來源于管理費。存在多家經(jīng)辦機構(gòu)有利于形成買方市場，不被參保人看好的經(jīng)辦機構(gòu)可能會因為參保人數(shù)較少而出現(xiàn)虧損，甚至倒閉。

鑒于各社保經(jīng)辦機構(gòu)存在競爭關(guān)系，各家在經(jīng)辦管理服務(wù)上精益求精，凸顯人性化和精細(xì)化。筆者在調(diào)研中對以下3 點深有感觸：一是經(jīng)辦程序規(guī)范，規(guī)則嚴(yán)謹(jǐn)。比如參保人申請因病提前退休，首先需要私人醫(yī)生出具病情證明，然后由養(yǎng)老金經(jīng)辦機構(gòu)的醫(yī)院對申請人進(jìn)行勞動能力鑒定。鑒定后，根據(jù)參保人每天能夠工作的時間發(fā)放不同比例的養(yǎng)老金，如果一天能工作6 小時以上，因病提前退休的申請將被拒絕。二是經(jīng)辦機構(gòu)工作人員與服務(wù)對象數(shù)量保持合理比例。以德國最大的保險公司泛地區(qū)醫(yī)療保險公司（AOK）為例，其擁有1700個分支機構(gòu)和超過6 萬多名員工。三是在征收、支付等環(huán)節(jié)，一律通過轉(zhuǎn)賬等方式進(jìn)行。經(jīng)辦機構(gòu)對每筆轉(zhuǎn)賬都要進(jìn)行監(jiān)控、復(fù)核、鑒定，從根本上杜絕了繳費和發(fā)放過程中的資金風(fēng)險。

安全規(guī)范、便捷高效也是近年來國內(nèi)社保經(jīng)辦服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型所追求的目標(biāo)。黨的二十大報告首次將“安全規(guī)范”列入我國社會保障體系建設(shè)總要求，意義深遠(yuǎn)。

近年來，國家對社保基金安全管理專項整治力度很大，取得了積極成效，從一些案例可以看出，違規(guī)參保、騙保冒領(lǐng)、貪占挪用、套取騙取資金等違法行為還一定程度地存在，基金安全形勢依然嚴(yán)峻。分析原因，多數(shù)是因為內(nèi)部監(jiān)督缺位失效、經(jīng)辦管理失范、財務(wù)管理不嚴(yán)、信息系統(tǒng)控制不力等。對于社?；鸢踩芾恚枰覀兂掷m(xù)用力，保持高壓態(tài)勢。社保經(jīng)辦層面，要強化內(nèi)控管理，堅持政策、經(jīng)辦、信息、監(jiān)督“四位一體”，人防、制防、技防、群防“四防協(xié)同”，在標(biāo)本兼治、常態(tài)長效上下功夫，全面提升風(fēng)險防控能力，嚴(yán)防基金跑冒滴漏，堅決守住老百姓的“養(yǎng)老錢”“保命錢”。強化社保宣傳和違規(guī)參保的警示宣傳，讓參保對象依法依規(guī)參加社會保險。加強社會保險待遇領(lǐng)取資格管理，通過信息共享比對，及時發(fā)現(xiàn)疑點信息，規(guī)范完善違規(guī)領(lǐng)取社會保險待遇追回工作流程，有力有效開展追回工作，強化部門聯(lián)動，合力防范基金流失。持續(xù)加強社保經(jīng)辦人員的教育管理，安全合規(guī)辦理各項社保業(yè)務(wù)。

在安全規(guī)范的基礎(chǔ)上，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的社保經(jīng)辦服務(wù)是踐行社保人“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”初心使命的根本途徑。積極拓展國家社會保險公共服務(wù)平臺的功能，推動更多高頻事項一網(wǎng)通辦、跨省通辦；深入推進(jìn)“一件事”集成改革，加快推進(jìn)社保經(jīng)辦數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動更多基于數(shù)字化手段的便民服務(wù)場景落地見效，讓社保服務(wù)更加便捷高效；瞄準(zhǔn)個性化需求“小題大做”，注重精細(xì)化管理和人性化服務(wù)供給，滿足廣大人民群眾對美好生活的新期待。

這幾年我們一以貫之的行風(fēng)建設(shè)也是升級優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)的題中之義，包括加強社保經(jīng)辦機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置、人員配備制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；探索在省以下社保經(jīng)辦機構(gòu)實現(xiàn)垂直管理；加強社會保險服務(wù)窗口建設(shè)，完善綜合柜員服務(wù)以及幫辦代辦等服務(wù)?？傊瑸榱舜蛟烊罕姖M意的社保服務(wù)，行風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上！■