結(jié)構(gòu)優(yōu)化：社會保障制度改革的前進(jìn)方向

■文／蔡澤昊

黨的十八大以來，我國社會保障制度建設(shè)在體系構(gòu)建、保障范圍、待遇給付、經(jīng)辦服務(wù)和實施效果等方面取得舉世矚目的成就。站在新的歷史發(fā)展階段，按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的戰(zhàn)略部署，我國社會保障制度應(yīng)當(dāng)以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重要方向，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化的概念最早應(yīng)用于工業(yè)工程設(shè)計，后被借用于組織管理、經(jīng)濟產(chǎn)能等社會科學(xué)領(lǐng)域。唯物辯證法關(guān)于量變質(zhì)變規(guī)律的觀點認(rèn)為，事物的結(jié)構(gòu)變化是量變的一種表現(xiàn)形式，對于推動事物發(fā)展實現(xiàn)質(zhì)的飛躍具有重要意義。在此意義上，正確認(rèn)識和扎實推進(jìn)制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是推動我國社會保障制度順應(yīng)新時代社會主要矛盾變化的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國社會保障制度的結(jié)構(gòu)性問題主要表現(xiàn)在4 個方面：體系構(gòu)建、資源配置、責(zé)任分擔(dān)和權(quán)益保障。

堅持統(tǒng)一設(shè)計，優(yōu)化體系結(jié)構(gòu)

就體系構(gòu)建而言，我國已經(jīng)建成以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度在內(nèi)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險等為補充，功能基本完備的社會保障體系。但這一體系仍然存在結(jié)構(gòu)性問題，作為組成要素的各項目、各機制存在短板和弱項。

一方面，服務(wù)型給付、補充性保障等領(lǐng)域的政策精細(xì)化程度仍有待加強，如各類養(yǎng)老服務(wù)、普惠托育服務(wù)、慈善事業(yè)和商業(yè)保險等亟待更具可操作性的導(dǎo)則與指引。另一方面，制度設(shè)計的規(guī)范性和統(tǒng)一性有待提升，尤其是需要統(tǒng)一行業(yè)性、地方性政策。例如，特殊工種提前退休制度所涉及的工種、崗位目錄，目前仍參照由原行業(yè)主管部門制定的政策文件執(zhí)行，實踐中導(dǎo)致同一工種或崗位的部分勞動者因身份有別，或因企業(yè)分屬不同行業(yè)、不同所有制而無法同等享受權(quán)益。此外，一段時間以來，各地曾出臺針對農(nóng)民工、被征地農(nóng)民和新業(yè)態(tài)勞動者等特殊群體的社會保險制度，但隨著我國社會保障體系步入成熟穩(wěn)定期，各地各行其是將不利于制度的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。

習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要堅持制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性。據(jù)此我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，新時期優(yōu)化社會保障體系結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于進(jìn)一步強化“全國一盤棋”的頂層設(shè)計思維。社會保障待遇是一種國民權(quán)益，全國統(tǒng)一規(guī)范政策執(zhí)行是防止這一權(quán)益異化為地方利益的重要保障。否則，會造成勞動力流入地的養(yǎng)老金結(jié)余和流出地養(yǎng)老金收不抵支，長時間之后形成的各類地方藩籬會阻礙構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的既定目標(biāo)，亦阻礙“國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”新發(fā)展格局的形成。現(xiàn)代社會保障制度自誕生以來就發(fā)揮著國家治理工具的重要功能，是通過經(jīng)濟保障和服務(wù)供給等手段解決社會問題、增進(jìn)國家認(rèn)同與集體意識的重要載體。為此，優(yōu)化制度的結(jié)構(gòu)體系應(yīng)當(dāng)始終堅持制度統(tǒng)一性的目標(biāo)，增強制度設(shè)計與執(zhí)行的規(guī)范性。

堅持統(tǒng)籌兼顧，優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)

就資源配置而言，歷年直接或間接投入到包括社會保障在內(nèi)的民生福祉領(lǐng)域的資金、服務(wù)等資源穩(wěn)步提升，按照“盡力而為、量力而行”的基本要求持續(xù)推動民生改善。2018 年，我國建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，以每年1000 多億元的規(guī)模平抑東中西部地區(qū)的養(yǎng)老金收支，是優(yōu)化社會保障資源配置的良好典范。與此同時，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到資源約束條件與民生福祉發(fā)展不平衡不充分之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。具體而言，在社會保障資源配置上總體呈現(xiàn)出重城市輕鄉(xiāng)村、重體制內(nèi)輕體制外、重經(jīng)濟保障輕服務(wù)保障、重基本保障輕補充保障的結(jié)構(gòu)性問題。

優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)至少有3 類可行舉措：一是提高資源配置的統(tǒng)籌層級，將分散于多個區(qū)縣的資源“小盤子”優(yōu)化為不低于地市級的“大盤子”。在脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成之前，筆者曾赴西北地區(qū)某煤礦資源富集的地級市調(diào)研，該市在當(dāng)時既有2 個經(jīng)濟百強縣，又有8 個貧困縣，是我國地區(qū)資源稟賦差距大、發(fā)展不平衡不充分的一個縮影。提升資源配置的統(tǒng)籌層級是該地區(qū)改善民生福祉、扎實推進(jìn)共同富裕的必由之路。二是以行政區(qū)域內(nèi)常住人口而非戶籍人口預(yù)籌、劃撥資源，實現(xiàn)社會保障各子項目“費隨人走”。社會保障及相關(guān)公共服務(wù)的資源配置應(yīng)當(dāng)適應(yīng)我國人口流動規(guī)模大的基本國情，并據(jù)此規(guī)劃養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、康復(fù)等相關(guān)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。三是完善社會力量參與民生領(lǐng)域建設(shè)的優(yōu)惠、獎勵措施。在已有鼓勵措施的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大重大民生項目中公共部門自有資金對社會資金的配比力度，探索建立對普惠型養(yǎng)老托育機構(gòu)等組織日常運營成本的資助機制?？傊Y源配置應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)村人口、低收入者、體制外勞動者及靈活就業(yè)者傾斜，加大對服務(wù)保障的公共投入并撬動市場與社會投入。

堅持科學(xué)共建，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)

就責(zé)任分擔(dān)而言，各級政府、用人單位、勞動者等多元主體各擔(dān)其責(zé)的格局基本形成，但籌資結(jié)構(gòu)問題仍然非常突出，一些繳費型社會保障項目的籌資機制不盡合理。

一方面，各級政府的社會保險事權(quán)與財權(quán)亟需明確化、常態(tài)化，厘清中央和地方財政對各類社會保險項目補貼的責(zé)任邊界。統(tǒng)一社會保險費征收管理體制以及全面實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，將為優(yōu)化央地的責(zé)任結(jié)構(gòu)提供良好基礎(chǔ)。

另一方面，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)不僅事關(guān)社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展，更重要的是為社會保險治理新格局打下良好基礎(chǔ)。黨的十九大報告提出，打造共建、共治、共享的社會治理格局。在社會保險領(lǐng)域則表現(xiàn)為以責(zé)任合理共擔(dān)夯實良性共建，推動勞動者更實質(zhì)性參與共治和更公平合理共享。具體而言，社會保險籌資結(jié)構(gòu)中個人籌資責(zé)任與籌資規(guī)則應(yīng)適時調(diào)整。以城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險為例，當(dāng)前的籌資機制以定額繳費為基本籌資邏輯，意味著無論居民收入的多寡均可以同樣的繳費額度參保，并享受幾乎同等的報銷待遇。實踐中，包括稅收、公共服務(wù)和轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的多種再分配制度基本上均以“能者多擔(dān)責(zé)”為基本原則，同為再分配制度的社會保險亦不應(yīng)例外，未來應(yīng)當(dāng)探索建立城鄉(xiāng)居民兩大險種與工資收入、家庭收入等能力指標(biāo)相掛鉤的籌資機制。在城鎮(zhèn)職工參加的社會保險中，用人單位與勞動者的籌資比例亦較懸殊。以養(yǎng)老、醫(yī)療兩大險種為例，來自用人單位的籌資比例均遠(yuǎn)高于勞動者。責(zé)任均衡的籌資結(jié)構(gòu)不僅是公平共享的基本前提，也是實質(zhì)性參與共治的重要基礎(chǔ)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，調(diào)整用人單位與勞動者的籌資結(jié)構(gòu)正當(dāng)其時，尤其是當(dāng)前過于懸殊的籌資比例結(jié)構(gòu)不僅影響制度的健康發(fā)展，也對勞動者有效參與社會保險監(jiān)督管理造成障礙?？傊?zé)任更加均衡的共建是推動社會保險有效共治、公正共享的重要前提。

堅持互助共濟，優(yōu)化權(quán)益結(jié)構(gòu)

就權(quán)益保障而言，黨的十八大以來，我國社會保障事業(yè)在優(yōu)化權(quán)益分配格局方面取得許多成就，例如最低生活保障制度不再區(qū)分城鄉(xiāng)，一體化進(jìn)程顯著加快；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度得以整合統(tǒng)一，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌；新業(yè)態(tài)勞動者、靈活就業(yè)人員的權(quán)益維護試點工作全面推進(jìn)。這些都為我國社會保障事業(yè)加大再分配力度、強化互助共濟功能提供了可靠制度基礎(chǔ)。與此同時，我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，權(quán)益保障的結(jié)構(gòu)性差異是一個敏感而復(fù)雜的問題，同時受到歷史因素、國際宏觀環(huán)境和國內(nèi)社會經(jīng)濟環(huán)境的影響。為此，應(yīng)當(dāng)以縮小差距、促進(jìn)平等為目標(biāo)，適時妥善優(yōu)化當(dāng)前的權(quán)益保障結(jié)構(gòu)。

增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會公平是發(fā)展社會保障事業(yè)的根本出發(fā)點和落腳點，可以使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。這為我們解決權(quán)益保障結(jié)構(gòu)性問題指明了方向。社會保障制度改革應(yīng)當(dāng)始終以有利于縮小群體間的財富分配差距為目標(biāo)，逐步解決權(quán)益保障不公的問題。在社會福利領(lǐng)域，從補缺型轉(zhuǎn)向適度普惠型，意味著傳統(tǒng)民政福利必將拓展其保障范圍，普惠幼兒園、普惠托育機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等面向全體兒童、老人及其家庭的普惠型服務(wù)供給，將成為新時期提升社會保障質(zhì)量的重要施政領(lǐng)域。與此同時，為應(yīng)對用工形態(tài)多樣化對傳統(tǒng)社會保險運行邏輯的沖擊，在通過制度改革消解新業(yè)態(tài)勞動者參保障礙的同時，還應(yīng)當(dāng)以組織化、專業(yè)化為抓手，增強各類新業(yè)態(tài)勞動者的組織化水平和各地各級工會的專業(yè)服務(wù)能力，以更加靈活有力的服務(wù)管理體系適應(yīng)勞動力市場的新變化，使規(guī)模越來越龐大的新業(yè)態(tài)勞動者參與到社會保障制度的互助共濟進(jìn)程中。8400 萬名新業(yè)態(tài)勞動者通過更加常態(tài)化的機制加入社會保障體系，不僅有利于維護自身社會保障權(quán)益，也將有利于全體勞動者通過社會保障制度增強抵御職業(yè)風(fēng)險的能力?！?/p>