推動(dòng)社會(huì)保障與人口協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展

■文／袁濤

當(dāng)前，我國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化的趨勢(shì)。2023 年5 月5 日，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出，要著眼強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興的戰(zhàn)略安排，完善新時(shí)代人口發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)識(shí)、適應(yīng)、引領(lǐng)人口發(fā)展新常態(tài)，著力提高人口整體素質(zhì)，努力保持適度生育水平和人口規(guī)模，加快塑造素質(zhì)優(yōu)良、總量充裕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、分布合理的現(xiàn)代化人力資源，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。社會(huì)保障與人口發(fā)展緊密相關(guān)，一方面要分析人口發(fā)展新形勢(shì)對(duì)社會(huì)保障的影響，推進(jìn)社保制度改革，另一方面要充分發(fā)揮社會(huì)保障的支撐作用，助力人口高質(zhì)量發(fā)展。

少子化、老齡化對(duì)社會(huì)保障的挑戰(zhàn)

當(dāng)今中國(guó)正經(jīng)歷百年人口巨變，少子化、老齡化成為未來(lái)我國(guó)必須長(zhǎng)期面對(duì)的基本國(guó)情。盡管少子化、老齡化常與社會(huì)文明富裕相伴，并被認(rèn)為是人類文明進(jìn)步的必然過程，但難以避免給醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障帶來(lái)巨大壓力。客觀評(píng)判少子化、老齡化對(duì)社會(huì)保障的不利影響，是進(jìn)一步完善新時(shí)期我國(guó)人口政策與社會(huì)保障制度，協(xié)同二者共同實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前提。

從籌資看，快速躍進(jìn)的老齡化會(huì)持續(xù)加重政府財(cái)政壓力以及企業(yè)和人民群眾的參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；從待遇上看，少子化、老齡化會(huì)影響人們對(duì)未來(lái)生活的預(yù)期，增加健康、醫(yī)療等衛(wèi)生費(fèi)用支出；從社?；鹂沙掷m(xù)性來(lái)看，少子化、老齡化會(huì)對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性帶來(lái)嚴(yán)重威脅；從管理服務(wù)上看，少子化、老齡化社會(huì)的社會(huì)保障管理服務(wù)需求將更加復(fù)雜，迫切需要更為精細(xì)化、人性化的管理服務(wù)手段。

具體來(lái)說(shuō)，少子化、老齡化對(duì)社會(huì)保障的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

加重醫(yī)療負(fù)擔(dān)。“一老一小”群體是醫(yī)療資源消耗的主體，少子化、老齡化將會(huì)顯著加重衛(wèi)生籌資負(fù)擔(dān)以及醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。有研究報(bào)告測(cè)算，未來(lái)30 年，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用將呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，預(yù)計(jì)未來(lái)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用年均增速將高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)。到本世紀(jì)中葉，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP 的比重，將有可能比現(xiàn)在翻一番。

從籌資結(jié)構(gòu)看，目前我國(guó)政府、社會(huì)、個(gè)人三方主體在衛(wèi)生籌資上的負(fù)擔(dān)比例大概為3∶4∶3，《“十四五”全民醫(yī)療保障規(guī)劃》提出了要將個(gè)人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例從2020 年的27.7%降到2025 年的27%，個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)的進(jìn)一步降低，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加大財(cái)政和醫(yī)?；I資負(fù)擔(dān)。未來(lái)在人民群眾醫(yī)療負(fù)擔(dān)的“相對(duì)”減輕和醫(yī)療總費(fèi)用的“絕對(duì)”增長(zhǎng)背景下，需要加強(qiáng)公共衛(wèi)生投入，降低疾病發(fā)病率，阻止疾病年輕化、重癥化，實(shí)現(xiàn)健康老齡化將面臨艱巨的挑戰(zhàn)。

加重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。少子化、老齡化會(huì)加重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)以及代際之間的不平衡。假定人均養(yǎng)老金替代率水平保持在60%不變，在不增加財(cái)政等其他負(fù)擔(dān)的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比（參保在職職工與離退休人員人數(shù)之比）每上升1%，會(huì)導(dǎo)致人均養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)上升0.6個(gè)百分點(diǎn)。上世紀(jì)90 年代，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比為5∶1，2021 年年底下降至 2.63∶1。未來(lái)在人口老齡化加速的影響下，如現(xiàn)有退休年齡政策不變，2035年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比可能降至1.5∶1 以下，2050 年可能降至1.3∶1 以下。在待遇剛性增長(zhǎng)的情況下，企業(yè)、個(gè)人或政府等責(zé)任主體的負(fù)擔(dān)會(huì)加重，并導(dǎo)致養(yǎng)老代際負(fù)擔(dān)不均衡。

目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，基金實(shí)行部分積累制以應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰之需?！?022 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為5.03 億人，基金收入6.89 萬(wàn)億元，支出6.31 萬(wàn)億元，累計(jì)結(jié)余6.99 萬(wàn)億元，分別占GDP的比重為5.69%、5.21%、5.78%。《全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)社?；鹉甓葓?bào)告(2021 年度)》顯示，2021 年年末，全國(guó)社會(huì)保障儲(chǔ)備基金資產(chǎn)規(guī)模達(dá)3.02萬(wàn)億元，占GDP 的2.6%。因老齡化加劇，預(yù)期未來(lái)需要更多的養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備。

加重財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。少子化、老齡化是政府加大民生保障投入的主要推手。2000 年—2021 年，政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)支出的金額從1517.57 億元增長(zhǎng)至3.39 萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了22.3 倍。其中，財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)助占社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入的24.04%，占財(cái)政總支出比重的13.75%。因政府財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)兜底責(zé)任，在待遇剛性增長(zhǎng)的前提下，未來(lái)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼規(guī)模也將持續(xù)增長(zhǎng)。從財(cái)政的民生公共支出結(jié)構(gòu)看，財(cái)政強(qiáng)制性支出責(zé)任的不斷擴(kuò)大，可能擠占服務(wù)類供給，導(dǎo)致家庭保障、特殊弱勢(shì)群體保護(hù)等項(xiàng)目支出不足。我國(guó)老齡化高峰尚未到來(lái)，養(yǎng)老和健康保障支出的比重已經(jīng)很高，未來(lái)調(diào)整和優(yōu)化民生支出結(jié)構(gòu)的壓力較大。

根據(jù)人口發(fā)展變化規(guī)律滿足不同社會(huì)保障需求

人口是社會(huì)保障發(fā)展的基礎(chǔ)變量，社會(huì)保障與人口發(fā)展緊密相關(guān)。一方面，人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和空間分布，從根本上影響和決定著社會(huì)保障的供需關(guān)系；另一方面，社會(huì)保障作為人民生活的安全網(wǎng)、社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，其本身是人口高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，需根據(jù)新的人口發(fā)展變化規(guī)律，滿足城鄉(xiāng)不同層次人群的多樣化社會(huì)保障需求，調(diào)整完善社會(huì)保障發(fā)展策略。

適應(yīng)人口發(fā)展變化規(guī)律，轉(zhuǎn)變社會(huì)保障增長(zhǎng)方式。進(jìn)入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，首先需及時(shí)轉(zhuǎn)變以往靠人口增長(zhǎng)帶動(dòng)社保擴(kuò)面增長(zhǎng)的慣性思維，推動(dòng)社會(huì)保障向結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)涵式增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變。應(yīng)堅(jiān)持破除不適應(yīng)人口發(fā)展變化的戶籍制度限制、正規(guī)就業(yè)限制以及城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的制度安排，根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入、個(gè)人財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)等因素，統(tǒng)籌創(chuàng)新社會(huì)保障籌資計(jì)劃。職工板塊，應(yīng)大力推進(jìn)以新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員等為重點(diǎn)，適應(yīng)人口流動(dòng)、城鎮(zhèn)化和就業(yè)方式向多樣化轉(zhuǎn)變的社會(huì)保障擴(kuò)面需求；居民板塊，應(yīng)以覆蓋常住人口為目標(biāo)，調(diào)整社會(huì)保障籌資機(jī)制與財(cái)政配資責(zé)任，堅(jiān)持制度吸引力與強(qiáng)制力相結(jié)合，全面提升居民參保的水平，夯實(shí)社會(huì)保障的人口基礎(chǔ)。

協(xié)同人口發(fā)展結(jié)構(gòu)特征，提升社會(huì)保障供給能力。加強(qiáng)“一老一小”的社會(huì)保障是當(dāng)務(wù)之急。從社會(huì)總撫養(yǎng)比來(lái)看，未來(lái)10 年，因我國(guó)少子化、老齡化傳遞到勞動(dòng)力市場(chǎng)有一個(gè)時(shí)間滯后期，到2035 年左右，我國(guó)社會(huì)總撫養(yǎng)比仍低于世界平均水平，仍處于相對(duì)有利的發(fā)展階段，這也是著力推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。需持續(xù)加大人力資源開發(fā)力度，提升全民就業(yè)質(zhì)量，提升社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的供給能力。

順應(yīng)人口發(fā)展空間分布，優(yōu)化提升社會(huì)保障管理服務(wù)水平。未來(lái)10 年，受我國(guó)勞動(dòng)力供需“雙下降”趨勢(shì)的影響，預(yù)計(jì)到2035 年，我國(guó)勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)有可能從“供大于求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒蟠笥诠?。屆時(shí)，我國(guó)人口的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)有可能更為激烈，區(qū)域人口的增減分化問題可能更加凸顯。這一過程中，應(yīng)當(dāng)警惕和防止社會(huì)保障領(lǐng)域的地區(qū)福利競(jìng)賽，加快推進(jìn)法定基本社會(huì)保障項(xiàng)目的全國(guó)統(tǒng)籌，提高制度的公平統(tǒng)一性，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一人力資源大市場(chǎng)建設(shè)。

強(qiáng)化生育保障增強(qiáng)國(guó)民財(cái)富儲(chǔ)備

社會(huì)保障具有天然地追求社會(huì)公平正義的內(nèi)在動(dòng)力，其不可能只是簡(jiǎn)單的適應(yīng)人口發(fā)展演變。國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，完善的社會(huì)保障對(duì)養(yǎng)兒防老的生育意愿具有替代作用。反之，我們可以通過健全完善生育社會(huì)保障舉措，減輕生育負(fù)擔(dān)，提升生育意愿。

強(qiáng)化生育保障制度建設(shè)，促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育。樹立積極的生育保障理念，實(shí)施0—3 歲嬰幼兒“強(qiáng)勢(shì)開端”國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃。從時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、健康或服務(wù)保障緯度，構(gòu)建包括普惠托育、孕產(chǎn)健康、育兒經(jīng)濟(jì)支持在內(nèi)的中國(guó)特色生育保障體系。建議整合生育保險(xiǎn)、人口家庭福利資金、嬰幼兒照顧補(bǔ)貼等，構(gòu)建家庭保障基金，為完善家庭保障政策體系提供有力支撐，從而助推實(shí)現(xiàn)適度生育水平，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

重視家庭保障功能，促進(jìn)家庭成員共享社會(huì)保障權(quán)益。針對(duì)家庭規(guī)?？s小、生育觀念和生育行為發(fā)生變化、家庭保障功能弱化的現(xiàn)象，在新時(shí)代的公共政策中，特別是社會(huì)保障制度中，突出家庭的功能。以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)家庭友好、職育平衡、生育友好型社會(huì)建設(shè)為核心，重點(diǎn)圍繞“一老一小”家庭社會(huì)保障政策支持體系，加強(qiáng)婚育家庭文化建設(shè)，促進(jìn)家庭成員之間互助共濟(jì)，提升家庭長(zhǎng)期發(fā)展能力。比如，在醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，增加家庭成員權(quán)益共享；在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，推進(jìn)家庭成員內(nèi)部代際贍養(yǎng)等創(chuàng)新性改革。

明確多元主體責(zé)任，增強(qiáng)國(guó)民財(cái)富儲(chǔ)備。在完善收入誠(chéng)信體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，提高社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的公平性、統(tǒng)一性。根據(jù)初次分配的結(jié)果，優(yōu)化稅收、社保、家庭資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)更多財(cái)富轉(zhuǎn)向養(yǎng)老、健康領(lǐng)域。探索研究全國(guó)社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的觸發(fā)機(jī)制和啟動(dòng)條件。在加快推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持?jǐn)U大國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金比例的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)國(guó)民財(cái)富適應(yīng)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備。統(tǒng)籌優(yōu)化土地政策、財(cái)稅政策、金融政策協(xié)同支持社會(huì)保障深化改革的力度，明確財(cái)稅政策對(duì)法定基本社會(huì)保障的補(bǔ)助責(zé)任，積極引導(dǎo)金融政策重點(diǎn)支持補(bǔ)充型社會(huì)保障制度，健全完善多層次的社會(huì)保障體系，更好地滿足國(guó)民多樣化的社會(huì)保障需求。

總之，在人口少子化、老齡化背景下，一方面社會(huì)保障須積極適應(yīng)人口規(guī)模、數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化發(fā)展規(guī)律，積極促進(jìn)保障項(xiàng)目、保障水平和服務(wù)質(zhì)量提升；另一方面也應(yīng)該充分發(fā)揮社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配的作用，激發(fā)家庭、企業(yè)和社會(huì)等主體發(fā)展活力，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，促進(jìn)人口與社會(huì)保障協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>