多位一體構(gòu)建國土開發(fā)保護(hù)新格局

張廣裕

現(xiàn)在全面研究西北民族地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)上，分析構(gòu)建西北民族地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的制約因素。針對“綠水青山就是金山銀山”的理念還沒有牢固樹立，國土開發(fā)存在無序和保護(hù)不足，生態(tài)難民逐年增加，保護(hù)管理難度大，主體功能區(qū)戰(zhàn)略在縣域?qū)用婢珳?zhǔn)落地還需要時間等問題，提出加快構(gòu)建西北民族地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的措施，包括完善主體功能區(qū)配套政策，加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，推進(jìn)市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序轉(zhuǎn)移等。

黨的二十大報告指出，要構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。這一戰(zhàn)略舉措是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然要求。西北民族地區(qū)要細(xì)化主體功能區(qū)，按照主體功能定位、劃分政策單元，針對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源富集地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。

構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局

根據(jù)西北民族地區(qū)國土空間的地理特征和自然要素稟賦，進(jìn)一步細(xì)化和完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以城市化地區(qū)為中心，以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)為支撐。各個功能區(qū)發(fā)展以主體功能定位為主、兼顧其他，促進(jìn)各個功能區(qū)之間要素流動順暢，優(yōu)勢互補(bǔ)，推動形成主體功能約束有效、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。

完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度

1.強(qiáng)化主體功能區(qū)主體功能

只有建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，當(dāng)?shù)卣途幼≡谏鷳B(tài)功能區(qū)的居民才有更高的積極性關(guān)注生態(tài)環(huán)境。如果生態(tài)功能區(qū)居民基本的生活條件沒有得到保障，那么生態(tài)環(huán)境自然就得不到人們的重視?！翱可匠陨?，靠海吃海?！比藗?yōu)榱松?，不得不向大自然索取，這與人們的生活成本、當(dāng)下的消費水平都有著密切的關(guān)系。人們的生活成本與消費水平越高，向大自然索取也越多，對環(huán)境的破壞也越嚴(yán)重。因此，可以通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提高生態(tài)功能區(qū)居民的收入，避免人們因為生計而對環(huán)境造成破壞。

2.科學(xué)開采和利用礦產(chǎn)資源

生態(tài)功能區(qū)往往也是礦產(chǎn)資源富集地區(qū)，同時也是少數(shù)民族聚居和貧困人口相對集中的地區(qū)。當(dāng)?shù)卣疄榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)，會在一定程度上放松對礦產(chǎn)資源開采的限制和管理。而相關(guān)開采企業(yè)則以為生態(tài)功能區(qū)的礦產(chǎn)資源可供開采的開放時間不會很長，所以往往會在沒有劃定生態(tài)保護(hù)紅線前就進(jìn)行破壞性很強(qiáng)的掠奪性開采。生態(tài)功能區(qū)礦產(chǎn)資源的無序開采屢禁不止。

3.推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展

有的地方把城鎮(zhèn)化簡單地理解為發(fā)展房地產(chǎn)，沒有對當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展進(jìn)行資源環(huán)境承載能力評價，或評價不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。如果將西北民族地區(qū)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)所蘊(yùn)含的資源定義為提供生態(tài)產(chǎn)品，就需要對畜牧業(yè)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并通過采用退牧還草、以草定畜、限制養(yǎng)畜規(guī)模等方式保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)。

4.促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展

限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)人口從事的行業(yè)以畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)為主，當(dāng)?shù)厝耸芙逃潭容^低，將其遷移到重點開發(fā)區(qū)就業(yè)比較困難。同時，其還面臨著許多社會問題，如文化適應(yīng)等。就業(yè)與教育水平息息相關(guān)，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對勞動力的技術(shù)和文化水平要求較高。擬遷移人口的受教育水平制約了限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人口的有序轉(zhuǎn)移。長江與黃河下游地區(qū)應(yīng)該制定相關(guān)政策吸納上游地區(qū)的人口，尤其是全國重點生態(tài)功能區(qū)的人口，并在每年確定一定數(shù)量的人口指標(biāo)，優(yōu)先或者無條件吸納戶籍在重點生態(tài)功能區(qū)的大學(xué)畢業(yè)生與職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生。

城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間

城市化地區(qū)的主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品。城市是一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和文化中心，對地區(qū)的發(fā)展具有帶動作用。城市土地資源非常稀缺，相關(guān)部門為了提高城市集聚經(jīng)濟(jì)和人口的能力，往往會壓縮和侵吞生態(tài)空間和基本農(nóng)田，存在基本農(nóng)田和城市邊界不清的問題。因此，應(yīng)盡快劃定生態(tài)保護(hù)與基本農(nóng)田紅線，保護(hù)城鎮(zhèn)郊區(qū)的基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)化地區(qū)的生態(tài)空間。

增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品。西北民族地區(qū)的甘肅、新疆糧食主產(chǎn)區(qū)有以優(yōu)質(zhì)強(qiáng)筋、中筋小麥為主的優(yōu)質(zhì)專用小麥產(chǎn)業(yè)帶和優(yōu)質(zhì)棉花產(chǎn)業(yè)帶。此外，還有油菜產(chǎn)業(yè)帶，西北馬鈴薯產(chǎn)業(yè)帶，西北的肉牛、肉羊產(chǎn)業(yè)帶，西北的奶牛產(chǎn)業(yè)帶等和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。因此，通過基本農(nóng)田建設(shè)，可以提高農(nóng)業(yè)科技水平和管理效能，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

生態(tài)功能區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品

生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。我國西北的三江源草原草甸濕地、祁連山冰川、水源涵養(yǎng)生區(qū)以及青海三江源國家公園等各級各類自然保護(hù)地都是生態(tài)功能區(qū)。三大功能區(qū)存在發(fā)展不平衡、不充分的問題。按基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、人均收入三項進(jìn)行排列，城市化地區(qū)優(yōu)于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)優(yōu)于生態(tài)功能區(qū)。因此，加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以提升公共服務(wù)功能，讓生態(tài)功能區(qū)為生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)和提供生態(tài)產(chǎn)品作出更大貢獻(xiàn)。

生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移

西北民族的生態(tài)功能區(qū)主要有阿爾泰山地森林草原生態(tài)功能區(qū)、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、阿爾金草原荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)等。這些地區(qū)的世居居民主要有藏族、蒙古族、哈薩克族、維吾爾族、回族、土族和漢族等。由于海拔高、氣候寒冷、生態(tài)環(huán)境脆弱，大部分居民都從事畜牧業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)、狩獵、采集、采掘等產(chǎn)業(yè)。我國的計劃生育政策在民族地區(qū)相對寬松，各個民族自治區(qū)可以根據(jù)國家政策制定本地區(qū)的計劃生育政策；一些人口較少的民族計劃生育政策更加寬松。人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展會對生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成巨大壓力。為了減輕生態(tài)環(huán)境的壓力，當(dāng)?shù)乇仨殰p少傳統(tǒng)的畜牧業(yè)、家庭農(nóng)業(yè)、采集業(yè)對環(huán)境的破壞。從事相關(guān)行業(yè)的人口也要轉(zhuǎn)入其他行業(yè)，從生態(tài)功能區(qū)有序地轉(zhuǎn)移出來，在城市化地區(qū)定居和就業(yè)。

構(gòu)建西北民族地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的制約因素

“綠水青山就是金山銀山”的理念還沒有牢固樹立

很多地（市）級和縣區(qū)級地方政府還是以發(fā)展生產(chǎn)，提高本轄區(qū)人口的收入和生活水平為主。尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，環(huán)境問題整改不及時、不徹底的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至?xí)霈F(xiàn)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。在生態(tài)功能區(qū)違規(guī)開發(fā)，隱蔽開采，破壞環(huán)境的問題依然存在。地方黨委、政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)當(dāng)成重點工作，而忽視了生態(tài)安全和生態(tài)安全屏障建設(shè)。沒有真正樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，也沒有制定將“綠水青山轉(zhuǎn)換成金山銀山”的措施。

國土開發(fā)存在無序和保護(hù)不足的問題

在工業(yè)化進(jìn)程中，項目建設(shè)、園區(qū)規(guī)模擴(kuò)大、承接?xùn)|部地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)牧產(chǎn)品加工等都需要一定的國土空間作為載體。新疆土地遼闊，但是水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，人口聚集地分散，水資源利用效率低下。人口和經(jīng)濟(jì)都集聚在沙漠邊緣的綠洲。由于氣候影響、地下水過度開采、沙化土地擴(kuò)張，后備土地資源日益減少。青海國土面積大部分是限制開發(fā)區(qū)，礦產(chǎn)資源豐富，部分重要的礦產(chǎn)資源儲量居全國前列，但是受技術(shù)和條件限制，開發(fā)利用率低，其開發(fā)對生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。寧夏工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在水資源利用、土地利用方面擠占了一定的生態(tài)用水和生態(tài)空間。銀川市、石嘴山市等城市化地區(qū)人均收入水平較高，而西吉、海原和固原等地區(qū)的農(nóng)村人均收入較低，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制體制不健全。

生態(tài)難民逐年增加，保護(hù)管理難度大

西北民族地區(qū)大部分生態(tài)功能區(qū)是水資源涵養(yǎng)型，生態(tài)環(huán)境與地下水資源、湖泊、濕地是相互促進(jìn)關(guān)系，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)良好會促進(jìn)水資源涵養(yǎng)能力的提升。由于超載放牧，草原沙化，采挖黃金、藥材、蟲草嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到鼠害、病蟲害等的破壞，導(dǎo)致水源涵養(yǎng)能力下降，也加速了草原生態(tài)系統(tǒng)退化，使當(dāng)?shù)叵萑肓税l(fā)展與環(huán)境保護(hù)惡性循環(huán)的困境。此外，依靠傳統(tǒng)畜牧業(yè)為生的牧民生計出現(xiàn)問題，生態(tài)功能區(qū)保護(hù)治理難度增大[1]。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略在縣域?qū)用婢珳?zhǔn)落地還需要時間

2017年，中央深改組第38次會議通過《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，指出主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局要精準(zhǔn)落地市縣層面。深化縣域主體功能區(qū)管理是保障國土空間治理精準(zhǔn)落地的關(guān)鍵。國家主體功能區(qū)規(guī)劃頒布已有10余年，各省區(qū)也相繼制定和頒布了省級主體功能區(qū)規(guī)劃，但是市（地）級和縣級幾乎沒有制定主體功能區(qū)規(guī)劃，僅有城市發(fā)展規(guī)劃，主體功能區(qū)戰(zhàn)略還懸在半空，沒有精準(zhǔn)落地?？h域?qū)用娴膰量臻g開發(fā)保護(hù)還處于無序狀態(tài)，一些重大建設(shè)項目也沒有在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的有效約束范圍之內(nèi)。環(huán)境保護(hù)與建設(shè)不是主動作為，而是在上級環(huán)保督察部門的督察下消極作為或打折執(zhí)行的。在處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系時，無法將“綠水青山”的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為生態(tài)財富[2]。

加快構(gòu)建西北民族地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的措施

完善主體功能區(qū)配套政策

把主體功能區(qū)制度作為國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)，推進(jìn)各類空間規(guī)劃“多規(guī)合一”。以市縣為地理單元，加快西北民族地區(qū)自然資源資產(chǎn)核查、評估和登記，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”自然資源資產(chǎn)管理與環(huán)境保護(hù)模式，確保將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度落到實處。統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善主體功能區(qū)制度。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃的法治化進(jìn)程，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》《退耕還林條例》《中華人民共和國水土保持法》等為主體功能區(qū)規(guī)劃實施提供了基本的法律規(guī)范。在主體功能區(qū)規(guī)劃實施過程中，生態(tài)功能區(qū)人口轉(zhuǎn)移、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、轉(zhuǎn)移支付、劃定落實生態(tài)保護(hù)紅線以及優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局等措施都要有法可依。因此，應(yīng)完善國土空間開發(fā)保護(hù)的法律體系，構(gòu)建主體功能區(qū)建設(shè)的長效機(jī)制[3]。

推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的

動力系統(tǒng)

在國家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃中，西北民族地區(qū)不屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)。為了推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，可以把重點開發(fā)區(qū)中的部分省會城市作為省域?qū)用娴膬?yōu)化開發(fā)區(qū)。要盡快劃定城市化地區(qū)與基本農(nóng)田和生態(tài)空間的紅線，為城市保留必要的綠色空間。環(huán)境承載力是一個動態(tài)概念，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人口的消費水平密切相關(guān)。如果經(jīng)濟(jì)收入主要依靠當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源與環(huán)境，那么消費水平越高，單位國土面積的人口承載力就越低。區(qū)域中心城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地區(qū)要集約發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)水平和人口承載能力。加快蘭州—西寧—銀川黃河上游城市群一體化發(fā)展，加快發(fā)展數(shù)字產(chǎn)業(yè)、新能源與文化旅游等綠色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。

編制市縣層面“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃

在市縣層面編制“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，有利于建立由空間規(guī)劃、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略在市縣層面精準(zhǔn)落地[4]。西北民族地區(qū)由于其特殊的地理位置和地形特征，在完善國土空間治理體系時要與本地區(qū)的實際情況相結(jié)合。在空間劃分上，一般劃分為生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和城市化地區(qū)三部分。西北民族地區(qū)的國土空間可以劃分成四個空間單元，即生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)、沿邊地區(qū)。西北民族地區(qū)生態(tài)功能區(qū)面積較大，部分生態(tài)功能區(qū)甚至覆蓋了整個縣級行政區(qū)。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，西北民族地區(qū)生態(tài)功能區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)。但是由于這些小城鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)著人口吸納功能，還要擴(kuò)大城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。新疆延邊地區(qū)還擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家安全的功能，其既是生態(tài)保護(hù)區(qū)，也承擔(dān)著集聚人口和經(jīng)濟(jì)，提升發(fā)展能力，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的重任。

加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序轉(zhuǎn)移

從生態(tài)功能區(qū)遷移出來的人口主要從事傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)，而這些傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)受自然條件的限制，無法轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)，因此這些遷移人口只能從事新的職業(yè)。這些人一開始很難找到合適的就業(yè)崗位，還存在文化適應(yīng)等社會問題。因此，要通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和對自然環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)，就近就地吸納遷移人口；還要制定專門針對吸納生態(tài)功能區(qū)人口的政策，包括對生態(tài)功能區(qū)人口的技能培訓(xùn)，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)以及吸納人口的數(shù)量和時間等措施，設(shè)定吸納和消化生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移人口的指標(biāo)，分批次、分階段，逐步有序地完成轉(zhuǎn)移。

甘肅省社科院一般項目“中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中實現(xiàn)人與自然和諧共生的新途徑”（2023DL06）。

（作者單位：甘肅省社會科學(xué)院資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所）

[1]張愛儒.青海藏區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力研究——以三江源生態(tài)功能區(qū)為例[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015，43（03）：62-71.

[2]陳磊，姜海.從土地資源優(yōu)勢區(qū)配置到主體功能區(qū)管理：一個國土空間治理的邏輯框架[J].中國土地科學(xué)，2019，33（06）：10-17.

[3]盛科榮，樊杰.主體功能區(qū)作為國土開發(fā)的基礎(chǔ)制度作用[J].中國科學(xué)院院刊，2016，31（01）：44-50.

[4]肖金成.實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略 建立空間規(guī)劃體系[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論，2018（05）：14-16.