在效率與公平之間找到平衡點
——對財政政策促進共同富裕的觀察與思考

文/ 潘毅剛 郎金煥 顧艷偉 祝立雄 張武杰

財政政策要發(fā)揮好重要而又積極的力量，大張旗鼓地鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)富致富，努力實現(xiàn)發(fā)展與共享的辯證統(tǒng)一

共同富裕是“國之大者”。自2021年5月黨中央、國務(wù)院支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)以來，浙江不斷夯基壘土、立梁架柱，既盡力而為、又量力而行，示范區(qū)建設(shè)進入了接續(xù)推進、厚植成勢的新階段，各項工作更加強調(diào)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，各項舉措更加注重在提高效率中體現(xiàn)公平、協(xié)調(diào)和包容，在市場有效中展現(xiàn)政府有為，在解決眼前問題中攻堅長期難題，高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)取得了階段性成效，財政在支持共同富裕上更是發(fā)揮了不可或缺的作用，取得了積極成效，但也面臨一些深層次的問題，亟需從頂層制度設(shè)計層面深入思考與應(yīng)對。

對浙江在推進共同富裕中財政發(fā)揮積極成效的觀察

財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，作為優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、改善人民生活、守牢安全底線的政策內(nèi)容，在促進共同富裕中理應(yīng)發(fā)揮不可或缺的積極作用。從兩年多來浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)看，浙江財政緊扣示范區(qū)建設(shè)的四個戰(zhàn)略定位，深化迭代、接續(xù)推進相關(guān)工作，從省域?qū)嵺`層面，探索回答財政促進共同富裕的具體路徑。結(jié)合觀察到的浙江實踐案例，主要是在四個方面發(fā)揮了積極而又不可替代的政策效應(yīng)。

財政是撬動高質(zhì)量發(fā)展的重要杠桿。一是實現(xiàn)“穩(wěn)”經(jīng)濟。充分發(fā)揮財政支持經(jīng)濟的杠桿作用，精準聚焦、靶向發(fā)力，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、著力激發(fā)市場主體活力，為經(jīng)濟穩(wěn)進提質(zhì)賦能蓄勢。近年來，浙江突出系統(tǒng)謀劃、政策實效和長短結(jié)合，因勢迭代、動態(tài)調(diào)整推出“8+4”穩(wěn)進提質(zhì)政策體系，把“財政金融保障清單”作為四張要素保障清單之首，聚焦集中財力辦大事，統(tǒng)籌安排財政專項資金、政府債券、產(chǎn)業(yè)基金，促進八大政策包切實落地。二是塑造“新”動能。圍繞加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，突出企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位，從“量”上加大研發(fā)投入保障，從“效”上優(yōu)化資金配置效率，充分激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。例如在山區(qū)縣新昌，明確了財政科技支出年均增幅不低于15%，嚴格做到科技政策“五個100%”兌現(xiàn)，并設(shè)立“專精特新”科技攻關(guān)專項資金、組建總規(guī)模10億元的高層次人才科創(chuàng)投資基金，研發(fā)經(jīng)費支出占GDP比重連續(xù)8年保持在4%以上，形成資源不足科技補、區(qū)位不足服務(wù)補、動力不足改革補的“小縣大科技”新昌模式，相關(guān)做法由科技部向全國推介。三是打造“高”產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金資引導(dǎo)作用招引大項目、推動關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，構(gòu)筑共同富裕的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。例如，紹興濱海新區(qū)在國家集成電路基金、國家先進制造業(yè)基金、國家中小型企業(yè)基金等三大國字號基金的支持下，撬動形成百億級集成電路產(chǎn)業(yè)基金，累計投資項目92個。其中，單筆投資最大的中芯集成項目實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)板上市，地方政府所占股權(quán)比例形成約40億元投資浮盈，初步探索出一個國家支持、地方領(lǐng)投、企業(yè)發(fā)起、團隊激勵、社會資本參與、多方獲利的新興產(chǎn)業(yè)培育孵化模式。

財政是打造高品質(zhì)生活的重要保障。一是率先構(gòu)建省域?qū)用妗板X隨人走”制度體系。浙江是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入大省，根據(jù)2020年第七次全國人口普查，當(dāng)年浙江農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量達到1374萬人，其中外省籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口約1200萬人，占比87.2%，是浙江規(guī)模最大的中等收入群體。為更好向這個群體提供公共服務(wù)，浙江重點聚焦什么“錢”、什么“人”、怎么“走”、“誰”來改等四大改革路徑，依托智能化“財政大腦”精準識別地區(qū)間、人群間基本公共服務(wù)水平和財力保障上的差異，構(gòu)建形成體系化、集成化的“錢隨人走”制度體系，把財政資金配置到最需要的地方，讓市縣的財力保障更加均衡、各地提供的基本公共服務(wù)水平更加均等。二是破題探索“長期護理險”制度。長期以來，我國失能、半失能老人占60歲及以上老年人口比重近兩成，“一人失能，全家失衡”成為多數(shù)失能老人家庭面臨的窘境。針對這個痛點問題，嘉興市以“長期護理險”為抓手，提高風(fēng)險分擔(dān)水平，整合護理資源，解決失能老人護理問題。目前，嘉興已經(jīng)打破傳統(tǒng)社保制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保人員全部納入長護險覆蓋范圍，籌資標準為每人每年120元，其中個人繳費30元、職工醫(yī)保單位繳費90元（暫由職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)）、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補助90元。在待遇保障方面，按人次計算，每月為提供護理服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)最高支付3000元和2400元，其中基金支付70%；居家護理服務(wù)每月最高支付1500元，其中基金支付80%。

財政是縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距的重要工具。一是發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間財力差距的作用。浙江設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)財政專項激勵資金，以山區(qū)海島縣為重點激勵對象，將激勵資金與山區(qū)海島縣收入增長、經(jīng)濟社會發(fā)展重要指標的完成情況、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等緊密掛鉤。二是通過專項轉(zhuǎn)移支付加大對“三農(nóng)”發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、環(huán)境保護等方面的投入力度。浙江20年來持之以恒實施“千萬工程”，全省各級財政累計投入村莊整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的資金超過2000億元，由環(huán)境變革催化帶動生態(tài)變革、產(chǎn)業(yè)變革、社會變革，推進鄉(xiāng)村振興。三是建立和完善區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付和幫扶機制。浙江20年來持續(xù)推進“山海協(xié)作”工程，發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資金、科技和市場，與偏遠山區(qū)的特色、資源、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相嫁接，通過山海協(xié)作引進特色產(chǎn)業(yè)項目12000余個、到位資金7400余億元。

財政是優(yōu)化收入分配制度的重要力量。一是探索家庭型財稅政策。當(dāng)前，我國個人所得稅以個人為征收對象，與公共服務(wù)有關(guān)的財政政策也以個人為目標對象，但從促進共同富裕角度看，“一個吃飽”不代表“全家不餓”，以家庭為基本單元可以更加客觀、真實地反映實際情況，給予精準施策。近年來，浙江的財政部門著力探索構(gòu)建家庭型財稅政策體系，目前已建立覆蓋戶籍人口700余萬人的家庭基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，探索出增收、共享、減負、補償四條改革路徑，初步構(gòu)建了家庭型財稅政策體系的基本框架。二是推出“新型慈善”體系。第三次分配是再分配的重要補充，對促進共同富裕有重要意義，但是，無論從絕對值還是相對水平來看，我國公益慈善捐贈總額都不高，其中的一個原因是捐贈的稅前抵扣機制不健全。浙江持續(xù)推動“新型慈善”稅費優(yōu)惠政策，開展慈善信托公益性捐贈稅前扣除試點，已在杭州、寧波成功向慈善信托委托人直接開具公益性捐贈票據(jù)。

財政是建設(shè)和諧美麗家園的重要機制。一是構(gòu)建綠色發(fā)展財政獎補機制。創(chuàng)建“綠色指數(shù)”，完善主要污染物排放財政收費制度、實施單位生產(chǎn)總值能耗財政獎懲制度、建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制等。2020年，出臺新一輪綠色發(fā)展財政獎補機制。全省每年安排綠色獎補資金100億元以上，較好地體現(xiàn)了集中財力辦大事，有效避免了政策碎片化、資金分散化等情況。二是完善財政文化投入機制。初步理順公共文化領(lǐng)域省級以下財政事權(quán)與支出責(zé)任，明確財政補助資金不直接投入由市場定價運作的競爭性領(lǐng)域，主要支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺、文化產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺、國有文化企業(yè)重點改革任務(wù)和引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策舉措等方面。

當(dāng)前促進共同富裕面臨的主要矛盾和問題

總體看，浙江共同富裕建設(shè)走在全國前列，但作為首個共同富裕示范區(qū)浙江面臨的一些問題和矛盾，也先于全國，突出表現(xiàn)為“四個最”。

發(fā)展依然是加快推進共同富裕面臨的最緊迫任務(wù)。當(dāng)前國內(nèi)外宏觀環(huán)境壓力大，共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)有待進一步筑牢。既要克服中小企業(yè)經(jīng)營壓力上升，出口企業(yè)訂單下滑，財政收支壓力加大，企業(yè)和居民預(yù)期不穩(wěn)、信心不足等周期性、短期性困難，又要下大力氣解決創(chuàng)新動能不足，資源能源土地瓶頸約束等結(jié)構(gòu)性、中長期問題，高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)任重道遠。

在高收入高均衡基礎(chǔ)上克服共富分化是最大挑戰(zhàn)?？s小收入、城鄉(xiāng)和區(qū)域差距是共同富裕的主攻方向，但面向未來，目前我們要在高收入高均衡基礎(chǔ)上進一步取得成效的空間正在收窄，共同富裕分化力量依然較強。以“三大差距”相對較小的浙江為例，從收入看，人均可支配收入占人均GDP比重有所下滑，浙江已經(jīng)連續(xù)兩年沒有達到在2021年設(shè)置的年度目標。2022年，全省居民人均可支配收入實際增速2.5%，低于GDP增速。從城鄉(xiāng)區(qū)域差距看，2022年浙江城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差進一步縮小至1.9，但是城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距仍在拉大；浙江11個設(shè)區(qū)市人均GDP最高最低倍差，從2021年2.26擴大到2022年2.30。在發(fā)展情況相對偏弱的山區(qū)26縣，也出現(xiàn)了明顯的分化態(tài)勢，一些山區(qū)縣發(fā)展勢頭良好，已基本可以納入發(fā)達及較發(fā)達縣行列，也有個別山區(qū)縣出現(xiàn)負增長。

人口結(jié)構(gòu)趨勢性變化使民生保障進入最復(fù)雜階段。伴隨全國大趨勢，浙江人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)也已發(fā)生變化，2022年人口自然增長率下降至0.04‰，而且浙江還面臨自身人口結(jié)構(gòu)的問題。2022年，60歲及以上的老齡化率為20.2%，比上年上升1.1個百分點，已經(jīng)步入中等老齡化社會；浙江0～15歲少兒和60歲及以上老年人合計占比為34%，已經(jīng)超過總?cè)丝诘娜种唬活A(yù)計今年進入負增長，老齡化、少子化趨勢日趨嚴峻，公共服務(wù)的供給理念、設(shè)施布局、供給方式等，都還來不及應(yīng)對這種趨勢性長期性變化。大樣本調(diào)查顯示，人民群眾在公共服務(wù)主要領(lǐng)域、精神文明和人居環(huán)境等方面仍有不少問題訴求，比較突出的表現(xiàn)在托幼、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，這些都是長期存在的老大難問題。

形成有利于發(fā)展促共富的政策合力仍是最新課題。自示范區(qū)建設(shè)以來，有50多個國家部委、央企和金融機構(gòu)出臺了支持意見、政策或者方案，為浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)匯聚起磅礴合力，但如何推動這些內(nèi)容更好落地還需要進一步探索。當(dāng)前，如何讓發(fā)展政策和共富政策相互包容互促是關(guān)鍵。既不應(yīng)該談共富時沒有發(fā)展思維，推出一些不可持續(xù)的共富政策，也絕不能讓共富政策變成收縮性政策，與發(fā)展背向而行。同時，在激發(fā)社會活力、完善要素分配、探索第三次分配有效實現(xiàn)形式方面，我們還需要解放思想、拓展思路，也需要得到國家有關(guān)方面的大力支持和包容試錯，無論是初次再次還是三次分配都應(yīng)該充分尊重市場化原則；主流輿論要能及時回應(yīng)社會上對共同富裕的片面認識，進一步強化共同富裕要靠共同奮斗、要靠全社會共商共建共享，這需要全國層面做好宣傳引導(dǎo)、營造良好環(huán)境、不斷凝聚社會共識。

思考和建議

實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，是前無古人的偉大事業(yè)，也是最具挑戰(zhàn)、最需開拓、最講實戰(zhàn)的工作，涉及方方面面，沒有先例可循，沒有經(jīng)驗可鑒，必然要通過發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的方式，積小勝為大勝。示范區(qū)建設(shè)兩年多來，我們深刻感到，沒有發(fā)展就沒有富裕，更沒有共同富裕；沒有高質(zhì)量的發(fā)展，也就沒有持續(xù)的共同富裕。因此，推動全體人民共同富裕，要堅持把高質(zhì)量發(fā)展放在首位，讓創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力競相迸發(fā)，讓創(chuàng)造財富活力充分涌流，厚植共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。要在高質(zhì)量發(fā)展中，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性，強化“先富幫后富”體制機制，不斷縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體間不合理差距，逐步實現(xiàn)共同富裕。要堅決摒棄共同富裕是去搞“大鍋飯”“均貧富”的錯誤認識，財政政策要發(fā)揮好重要而又積極的力量，大張旗鼓地鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)富致富，努力實現(xiàn)發(fā)展與共享的辯證統(tǒng)一，在效率與公平之間找到政策平衡點，加快推動高質(zhì)量發(fā)展的共同富裕。建議如下：

用好財政杠桿撬動社會資本成為高質(zhì)量發(fā)展和國家戰(zhàn)略力量的主導(dǎo)力量。當(dāng)前，抓項目就是抓經(jīng)濟，就是抓高質(zhì)量發(fā)展。在外部環(huán)境出現(xiàn)“脫鉤”“斷鏈”、內(nèi)部發(fā)展強調(diào)技術(shù)攻關(guān)的背景下，產(chǎn)業(yè)項目的風(fēng)險和投資規(guī)模都遠高于過去，這是很多企業(yè)家不敢投、不愿投的深層次原因。從我們的調(diào)研感受看，企業(yè)家精神是在的，關(guān)鍵是重新構(gòu)建合理的投資風(fēng)險分擔(dān)機制，特別是政府要更加有為。目前，受國有資產(chǎn)保值增值等規(guī)則要求，以政府產(chǎn)業(yè)基金為代表的財政資金發(fā)力還不夠，存在投資決策周期過長、對收益率提出硬性要求等問題，很難做到和產(chǎn)業(yè)項目共成長，基金投不出、項目缺資金現(xiàn)象并存。建議深入研究全國各地的一些好做法，就如何發(fā)揮財政資金撬動產(chǎn)業(yè)投資做出更加有效部署。要著重考慮如何用好財政杠桿作用，撬動社會資本力量成為國家戰(zhàn)略力量的主導(dǎo)力量。

更大力度改革創(chuàng)新有利于激發(fā)社會活力的財稅分配政策。黨的二十大提出“構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系”，這也是浙江示范區(qū)建設(shè)最難破題的領(lǐng)域。下一步財稅政策尤其是分配制度改革的方向，是要把創(chuàng)富與共富有機結(jié)合起來，逐步在較低稅負、品質(zhì)保障、合理債務(wù)三者之間找到財稅政策的平衡點。在初次分配方面，要更加注重激發(fā)腦力勞動者的活力，要加大財稅政策支持人力資本成長的制度創(chuàng)新。目前，科研經(jīng)費在間接費用使用和分配方面仍然存在堵點、手續(xù)繁雜，既影響積極性，也制約中等收入群體培育擴大。在再分配方面，要注重激發(fā)家庭的活力。建議指導(dǎo)浙江以低收入群體為核心，在教育、醫(yī)保、財金協(xié)同等領(lǐng)域?qū)嵤┘彝バ拓斦吒母镌圏c，以家庭為基本單元增強保障和發(fā)展能力。在此基礎(chǔ)上，逐步考慮探索以家庭為單位的稅收政策。在第三次分配方面，要注重用財稅政策引導(dǎo)發(fā)社會組織和市場主體自愿成為促進共富的生力軍。建議支持浙江進一步落實公益性捐贈稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)新股權(quán)、不動產(chǎn)等非資金慈善信托方式，支持浙江公益性慈善組織設(shè)立信托專戶，從更大資源、更廣主體角度入手，鼓勵企業(yè)和個人投身慈善事業(yè)。

進一步優(yōu)化事權(quán)與財權(quán)對等的居民福利分擔(dān)機制。共同富裕是一個循序漸進的過程，人民對美好生活的追求永無止境，這也需要我們不斷優(yōu)化財力保障機制。面對人口結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)性變動下日益多元化、品質(zhì)化的公共服務(wù)需求，有必要進一步推動發(fā)展型財政向公共財政轉(zhuǎn)型，加快完善中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架，優(yōu)化央地財政關(guān)系，加強中央財政在基本公共服務(wù)保障上的力度，支持有條件的地區(qū)利用好財政力量支持優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，以滿足不斷提高的居民福利需求。在此基礎(chǔ)上，要支持各地探索建立集中財力辦大事財政政策體系，加強財政資源統(tǒng)籌、提高省市縣財政調(diào)節(jié)能力，強化地方財政在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、鄉(xiāng)村振興、住房保障和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力。