高校預算績效管理思考與探索

張小麗 韓靜

一、引言

國家高度重視預算績效管理工作，2000 年先在廣東等地開展績效評價試點工作，拉開了預算績效管理工作的序幕，此后財政部相關(guān)業(yè)務司局開始了理論研究和實踐試點工作；2011 年財預（2011）285 號、財預（2011）416 號統(tǒng)一了績效管理操作辦法和運行機制；2017 年黨的十九大要求建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理工作；2018 年中共中央國務院發(fā)布了《全面實施預算績效管理的意見》，這一系列政策表明了政府落實預算績效管理的決心，也指明了績效管理的工作方向。高校要應把握政策機遇，推進預算績效管理工作，努力提高資金使用效益，優(yōu)化資源配置，提升治理能力和治理水平。

二、高校預算績效管理的時代要求和現(xiàn)實意義

1.時代要求

（1）經(jīng)濟下行和財政收入減少

國際形勢日趨復雜嚴峻，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力較大，許多市場主體遭遇生存危機，2022 年4 月工信部發(fā)布2022 年第一季度中國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降8.1%，2022 年1 ～6 月一般公共預算收入同比下降10.2%。發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，國家加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，出臺一系列穩(wěn)經(jīng)濟政策。高校收入大部分來自財政撥款，而績效作為合理配置資源，提高經(jīng)費使用效益的重要工具，高校應該充分發(fā)揮績效應有作用，不斷提高教育經(jīng)費使用效益，減少教育財政資金浪費，讓績效真正成為幫助政府治理的工具。

（2）新時代下高校預算績效管理的政策要求

繼《全面實施預算績效管理的意見》出臺后，2019 年教育部發(fā)布了教財（2019）6 號進一步強調(diào)預算績效的剛性約束，并要求到2020 年年底，基本建成覆蓋部門預算和轉(zhuǎn)移支付的全面預算績效管理制度體系，財政部財預（2020）10 號文拓展了績效評價范圍，健全了評價體系，正是因為政府高度重視績效管理，各高校應把握政策機遇，積極實施預算績效管理，努力將全面實施預算績效管理落到實處。

2.現(xiàn)實意義

（1）提高教育經(jīng)費使用效益

教育強則國強，國家高度重視我國教育事業(yè)發(fā)展，2020 年全國教育經(jīng)費總投入超5 萬億元，比上年增長5.69%，整個十三五期間，財政教育經(jīng)費占GDP 比例持續(xù)不低于4%。高校要用好納稅人的每一分錢，將高校發(fā)展規(guī)劃與資金政策相匹配，合理調(diào)配校內(nèi)資源，提高資金使用效益，助推教育高質(zhì)量發(fā)展。

（2）業(yè)財一體化下高校預算績效管理的現(xiàn)實需求

以績效為抓手落實預算管理離不開業(yè)財有機融合，從事前績效目標設(shè)定到事中預算績效雙監(jiān)控，到事后績效評價結(jié)果反饋應用，都離不開財務、業(yè)務部門的密切配合。如果業(yè)務部門不配合，績效目標設(shè)定就很難做到科學合理，如果財務部門不了解業(yè)務，就無法理解預算資金背后的效益產(chǎn)出，進而無法有效監(jiān)控，高校全面實施預算績效管理需要業(yè)、財、績?nèi)诤习l(fā)展。

三、高校預算績效管理的特點和難點

1.資金多樣性與績效多維性

高校資金收入主要有財政撥款、事業(yè)收入和其他收入，其中事業(yè)收入又分為教育事業(yè)收入和科研事業(yè)收入兩部分，其他收入主要指捐贈收入、投資收入等，資金收入具有多樣性，但對于高校創(chuàng)收能力，資金收入結(jié)構(gòu)、可持續(xù)性等績效考核不足，導致收入結(jié)構(gòu)相對單一，并未形成多元籌資趨勢。

2.教育特殊性與效益滯后性

教育由于其自身特性，教育成效表象復雜，隱蔽性強，衡量學生素質(zhì)，可以從德智體美入手，也可以基于終生學習五大支柱（學會求知、做事、改變、共處和發(fā)展），其具體衡量指標又沒有統(tǒng)一標準。此外教育投入成效滯后性強，正所謂“十年樹木，百年樹人”，教育投入的最終效益具有延后性，效果往往不是當下顯現(xiàn)或者當期影響尚不能量化體現(xiàn)，需要經(jīng)過一段時間的沉淀，成效才逐漸顯現(xiàn)出來，這給高校教育績效考核帶來一定挑戰(zhàn)和難度。

3.內(nèi)涵復雜性與效果彈性

各高校順應新時代發(fā)展要求，以內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展為目標，不斷提高自身辦學質(zhì)量，強化特色發(fā)展。高校內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展涵蓋了教學、科研、社會服務、學科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、國際交流活動等多方面，內(nèi)涵考核具有一定復雜性，加上高校學科專業(yè)特色鮮明，效果彈性較大，不同高?？冃е笜梭w系大相徑庭，不能簡單復制應用，績效指標和標準尚待建立和完善。

四、高校預算績效管理存在的問題

1.高校預算績效管理缺乏內(nèi)生動力

“我要有績效”理念尚未樹立，高校對于經(jīng)費投入效率關(guān)注較少，僅為花錢而花錢的現(xiàn)象仍普遍存在，例如實際工作中常常會出現(xiàn)“預算等項目”的情況，應付式完成預算一上一下，二上二下，但是申請的預算具體做什么項目？項目具體怎么開展？做成什么樣？是某個部門單獨做還是幾個部門聯(lián)合完成？這些預算編制關(guān)鍵信息比較模糊，預算目標和執(zhí)行結(jié)果存在差異，預算和績效兩張皮問題突出，績效又不能很好地發(fā)揮監(jiān)控和及時修正的作用，導致“花錢問效，無效追責”的初衷淪為空談。

業(yè)務部門把完成項目執(zhí)行率當做最終目標，使得項目活力不能完全釋放，收效較差，而收效差導致預算績效管理更不受重視，最終形成惡性循環(huán)。沒有真正把績效當做優(yōu)化成本控制、優(yōu)化資源配置和提升辦學質(zhì)量的重要工具，繼而起不到通過預算績效管理提高經(jīng)費效益，促進高校高質(zhì)量發(fā)展的目的，錯把設(shè)指標，算得分，當作績效管理的終點，缺乏把全面實施預算績效管理做好做實的源動力。

2.預算績效指標不合理

高校預算績效管理尚處于起步階段，大部分高?？冃е笜嗽O(shè)定主要依賴二級學院、業(yè)務部門提供，很少有績效方面的專家參與其中，而績效指標是否科學合理，是否與學校大局觀、長期發(fā)展目標相契合，并沒有相關(guān)專業(yè)機構(gòu)進行判斷審核，缺乏充分的論證和評估過程，基本依賴各二級學院的自覺和財務人員的判斷。此外，教育部發(fā)文要求設(shè)置的績效指標要求可比可測，但由于各個高校都有自己的辦學特色和發(fā)展規(guī)劃，正如上文提到的，高校教育具有特殊性和內(nèi)涵復雜性，這使得各高校設(shè)定的績效指標必然存在差異，因而缺乏可比性。

3.全面預算績效管理指標評價流于形式

預算績效評價信息質(zhì)量不高。定性指標打分不客觀，隨意性強，尤其是效益類指標，導致預算績效評價信息質(zhì)量不高。預算績效評價結(jié)果無應用。績效評價的目的是用績效評價信息指導下一年預算工作，推動高校資源有效整合使用，提高資金使用效益，形成一個良性循環(huán)。但績效評價目的并未真正落地，沒有在預算上對績效評價結(jié)果優(yōu)良的部門傾斜，也未對績效評價結(jié)果較差的部門進行一定的懲罰，預算績效評價結(jié)果并未與下一年的預算申請和預算下達掛鉤，導致業(yè)務部門對預算績效評價重視程度不足。

4.預算績效管理信息化程度不足

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，逐步應用于高校財務管理的各項工作，但各高校有關(guān)預算績效管理的信息化程度普遍偏低，大部分高校仍使用QQ 等聊天軟件進行預算績效管理信息傳輸，信息傳遞較慢。此外，財務部門系統(tǒng)和業(yè)務部門系統(tǒng)相分離，層層系統(tǒng)加碼下數(shù)據(jù)時效性低，信息不對稱問題凸顯，財務與項目，項目與項目之間沒有實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時聯(lián)動更新，系統(tǒng)在抓取信息、數(shù)據(jù)分析和及時預警反饋上仍有待改進，績效數(shù)據(jù)信息變動也不能及時得到反饋，不能真正起到預算績效管理動態(tài)調(diào)整的目的。

五、高校預算績效管理優(yōu)化路徑

1.強化預算績效管理理念

高校應充分理解績效管理的時代內(nèi)涵，充分認識到預算績效管理是提高資金效益的重要舉措，將全面實施預算績效管理工作納入學校發(fā)展規(guī)劃，強化頂層設(shè)計，自上而下高度重視預算績效管理工作，上下聯(lián)動統(tǒng)籌推進預算績效管理工作，牢固樹立“我要有績效”的觀念。通過加強預算績效管理工作重要性的宣傳，開展績效評價專題講座，讓業(yè)務部門主動參與到績效管理工作中去，從埋頭應付式完成到把績效管理作為抬頭看路的工具，將績效管理工作由財務處的“獨角戲”演變?yōu)楦鳂I(yè)務部門的“大合唱”。

2.強化預算績效管理指標體系建設(shè)

構(gòu)建科學合理的指標體系。當前高校預算績效管理體系并不完善，各高校應加強頂層設(shè)計除了完善高校教育共性指標，還需不斷探索搭建符合本學校辦學特色的績效指標，根據(jù)各個高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃個性化定制績效指標，并通過細化、量化將績效指標規(guī)范化，及時動態(tài)調(diào)整績效指標，使其不斷優(yōu)化且行之有效。適時引入獨立的第三方機構(gòu)參與其中，以客觀、專業(yè)的角度審核績效指標，充分論證其是否科學、合理，提高績效指標的公信力。

3.加強全面預算績效評價的反饋與應用

績效評價作為預算管理工作中的重要一環(huán)，同時也是預算績效管理工作的落腳點，通過與預算績效執(zhí)行情況進行綜合反饋，以指導下一年度預算績效工作，做好績效評價工作可以促進資金使用良性循環(huán)，找到資金分配使用的最優(yōu)方案。突出結(jié)果導向，加強預算績效評價結(jié)果的應用，建立績效獎懲約束機制，讓部門從思想上重視預算績效管理工作，以煥發(fā)高校各部門績效管理的積極性，將績效評價結(jié)果作為干部晉升和下一年度預算安排的重要依據(jù)。此外，加強績效評價信息的披露，在看得見的地方接受廣大群眾的監(jiān)督以提高績效管理的透明度，從而督促部門加強履職能力，切實整改考評結(jié)果，落實整改意見。通過落實全面預算績效評價工作，提升未來預算績效管理成效。

4.加強預算績效管理信息化平臺建設(shè)

隨著信息技術(shù)的不斷成熟，為高校預算績效管理信息系統(tǒng)提供可能，因此高校應加快實現(xiàn)高校全面信息化的進程，構(gòu)建信息共享平臺，打破高校財務和各業(yè)務部門系統(tǒng)間的壁壘，實現(xiàn)各系統(tǒng)間信息互聯(lián)互通，降低信息不對稱帶來的時間成本和統(tǒng)計差錯成本，提升信息的準確性，提高信息抓取的效率，為高校管理決策提供有效信息參考。將預算申請、下?lián)?、調(diào)整，績效的申報、評價、反饋機制充分融入到高校信息化大系統(tǒng)中去，通過預算績效管理信息系統(tǒng)，及時從各系統(tǒng)抓取相關(guān)數(shù)據(jù)，進行數(shù)據(jù)分析，提高高校預算編制、績效目標申報等初始信息的有效性，同時強化細化高?？冃虑霸u估、事中管理和事后評價全過程管理，實施動態(tài)監(jiān)管，提高資金流動合理性和透明性。

六、結(jié)語

預算績效管理具有時代要求和現(xiàn)實意義，高校應緊跟時代發(fā)展潮流，積極探索適合本校的預算績效管理模式，強化績效理念，優(yōu)化績效指標體系，落實績效評價反饋與應用，提升績效管理信息化，以績效為導向深化高校治理能力和治理體系改革，將績效作為高校提質(zhì)增效，控制成本和優(yōu)化資源配置的的重要工具。