國(guó)資流量視角下土地財(cái)政轉(zhuǎn)向國(guó)資財(cái)政的可行性探討
——基于土地財(cái)政衰退背景

文宗瑜 余皓琪

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

內(nèi)容提要：依賴生產(chǎn)資料公有制的國(guó)家所有形式所積累的國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。面對(duì)土地出讓收入衰減及地方土地財(cái)政承壓，應(yīng)嘗試巨額國(guó)資存量的每年少量變現(xiàn)，重視并加強(qiáng)國(guó)資流量管理，使國(guó)資流量成為替代土地出讓收入減少的可持續(xù)財(cái)政收入來(lái)源，從而助推土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政轉(zhuǎn)型。

由于地方政府過(guò)度依賴土地出讓收入，形成了事實(shí)上的土地財(cái)政。近年來(lái)，土地出讓收入不斷衰減對(duì)地方財(cái)政收入形成較大影響，一定程度上加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在地方土地財(cái)政難以持續(xù)的背景下，需要探索并找到逐漸替代土地出讓收入的其它收入來(lái)源。可以嘗試巨額國(guó)資存量的每年少量變現(xiàn)，用于沖抵每年土地出讓收入的減少，通過(guò)每年穩(wěn)定的國(guó)資增量彌補(bǔ)國(guó)資存量變現(xiàn)減少的國(guó)資數(shù)額，使國(guó)資流量成為替代土地出讓收入減少的可持續(xù)財(cái)政收入來(lái)源。以國(guó)資流量支撐的國(guó)資財(cái)政集中體現(xiàn)在國(guó)資流量對(duì)政府預(yù)算收入的補(bǔ)充。國(guó)資流量用于補(bǔ)充政府預(yù)算收入，除了沖抵每年土地出讓收入減少對(duì)政府預(yù)算收入的影響，還應(yīng)該逐年增加政府預(yù)算收入的補(bǔ)充額。著眼于國(guó)資財(cái)政的可持續(xù)性，要重視及加強(qiáng)企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量管理，充分發(fā)揮好國(guó)資流量持續(xù)補(bǔ)充政府預(yù)算收入的作用。為了支持并助推土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政轉(zhuǎn)型，必須采取加快國(guó)有資產(chǎn)資本化進(jìn)程、加大企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)證券化、支持國(guó)有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進(jìn)行混改、推動(dòng)各種閑置國(guó)有資產(chǎn)的出售出租及托管、制定并實(shí)施上市公司國(guó)有股權(quán)中長(zhǎng)期變現(xiàn)規(guī)劃等國(guó)有資產(chǎn)管理措施，提高企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)資流量率，以穩(wěn)定增長(zhǎng)的國(guó)資流量支撐國(guó)資財(cái)政。

一、各地土地出讓收入衰減及土地財(cái)政承壓

地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入有較大依賴性，在目前沒(méi)有其它收入來(lái)源替代土地出讓收入的情況下，多種因素導(dǎo)致的土地出讓收入衰減對(duì)地方土地財(cái)政形成較大影響，使地方財(cái)政明顯承壓，一定程度上加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（一）各地土地出讓收入衰減已成趨勢(shì)且難以逆轉(zhuǎn)

土地出讓收入在政策文件中表述為國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，是指各級(jí)政府土地管理部門(mén)將國(guó)有土地使用權(quán)出讓給土地使用者而收取的全部土地價(jià)款。近年來(lái)，地方政府一直在積極支持并全力推動(dòng)土地出讓收入的增長(zhǎng)。2014年全國(guó)土地出讓收入超過(guò)4萬(wàn)億成為標(biāo)桿性象征，自此以后土地出讓收入屢創(chuàng)新高，從2014年的4.26萬(wàn)億增長(zhǎng)到2021年的8.75萬(wàn)億，實(shí)現(xiàn)土地出讓收入增長(zhǎng)翻番。土地出讓收入過(guò)快增長(zhǎng)也在透支土地拍賣(mài)市場(chǎng)潛力，土地出讓收入增長(zhǎng)放緩及回落跡象開(kāi)始顯現(xiàn)。數(shù)據(jù)表明，從2014年到2022年（見(jiàn)圖1），土地出讓收入增幅呈現(xiàn)連續(xù)幾年高增長(zhǎng)后放慢及回落，2017年增幅高達(dá)38.89%，2021年增幅回落到3.46%，2022年增幅為-23.20%，如果把2017年、2018年、2019年、2020年、2021年、2022年的土地出讓收入增幅連線，可看出2017年后土地出讓收入增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出斜率較大的下行衰減態(tài)勢(shì)，且2022年的土地出讓收入同比減少約2萬(wàn)億元，出現(xiàn)自2015年起的首次下滑。

圖1 2014年—2022年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入變化圖①數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年—2022年財(cái)政部披露的當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收支情況。

土地出讓收入下行的影響因素較多，如商品房庫(kù)存、居民債務(wù)、人口出生率、人口老齡化進(jìn)程等。商品房庫(kù)存上升、居民債務(wù)增速放緩、房企拿地意愿下降都會(huì)直接向土地拍賣(mài)市場(chǎng)傳導(dǎo)壓力。截至2022年上半年，全國(guó)商品房廣義庫(kù)存面積為74億平方米，同比增長(zhǎng)0.6%，去化周期為65個(gè)月，同比增長(zhǎng)29.4%?！?022年中國(guó)杠桿率報(bào)告》顯示②張曉晶，劉磊.2022年度中國(guó)杠桿率報(bào)告：資產(chǎn)負(fù)債表“躺平”與宏觀杠桿率攀升的迷思.第一財(cái)經(jīng)，https://www.yicai.com/news/101672534.html.，2022年居民部門(mén)杠桿率維持在61.9%的水平，與2020年以及2021年的62.2%基本持平，2022年居民部門(mén)債務(wù)增速僅為5.4%，是1992年以來(lái)的新低。2018年—2022年間，每年全國(guó)有一半以上省份的拿地依賴度③拿地依賴度：指房企拿地金額占當(dāng)期土地出讓收入的比重。超過(guò)了30%，說(shuō)明多數(shù)省份的土地出讓收入對(duì)房企拿地的依賴度較高，2022年較2021年相比，除了北京與寧夏，其余省份的百?gòu)?qiáng)房企拿地金額均在下降。除此以外，人口出生率下降與老齡化人口增長(zhǎng)加快等社會(huì)因素，也會(huì)間接向土地拍賣(mài)市場(chǎng)傳導(dǎo)壓力。綜合分析2021年1季度至2023年1季度9個(gè)季度全國(guó)商品房的廣義庫(kù)存面積變化、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商土地庫(kù)存變化、房企拿地金額變化等數(shù)據(jù)，可以判斷全國(guó)土地拍賣(mài)市場(chǎng)承受的壓力仍在加大，各地土地出讓收入衰減已成趨勢(shì)且在短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。

（二）土地出讓收入衰減對(duì)地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行形成較大影響

地方土地財(cái)政反映的是一些地方政府過(guò)度依賴國(guó)有土地使用權(quán)收入以滿足財(cái)政需求。土地出讓收入記入地方政府預(yù)算賬本，是地方政府性基金預(yù)算收入的主要來(lái)源，可根據(jù)預(yù)算安排調(diào)入地方一般公共預(yù)算形成對(duì)地方財(cái)政預(yù)算收入的補(bǔ)充。隨著一些地方土地出讓收入在地方政府預(yù)算收入中占比的不斷提高、地方土地出讓收入與一般公共預(yù)算收入比率不斷上升，地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入依賴也越來(lái)越強(qiáng)，土地財(cái)政現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重（梅冬州等，2023[1]）。土地出讓收入與政府性基金預(yù)算收入緊密關(guān)聯(lián)，甚至在很多地方上土地出讓收入是政府性基金預(yù)算的主要來(lái)源，在政府性基金收入中的占比較高，近5年平均達(dá)87.38%（見(jiàn)圖2），地方政府性基金預(yù)算收入90%甚至95%以上來(lái)自土地出讓收入（王玉波，2023[2]）。在某種意義上，土地出讓收入已成為地方政府土地財(cái)政的主要蓄水池，土地出讓收入衰減會(huì)減少地方政府性基金預(yù)算收入向一般公共預(yù)算調(diào)入數(shù)額，加大地方財(cái)政收入缺口，對(duì)地方財(cái)政支出造成較大影響。從2022年各地土地出讓收入預(yù)算的執(zhí)行情況來(lái)看，天津市土地出讓金同比2021年下降幅度達(dá)65%，對(duì)應(yīng)的政府性基金預(yù)算收入完成比例僅有24%；山東省、廣東省土地出讓金同比2021年下滑幅度較大，超過(guò)25%，同時(shí)兩省政府性基金預(yù)算收入完成比例不足60%；湖北、河南兩省土地出讓金同比2021年下滑超過(guò)30%且預(yù)算收入完成比例不足60%。①數(shù)據(jù)來(lái)源：民生證券2023年1月24日研報(bào)《2022，土地市場(chǎng)和房企拿地情況如何》。綜合來(lái)看，2022年多數(shù)地方土地出讓金大幅度下滑，且預(yù)算完成情況較差，除極少數(shù)省份外，其余地方財(cái)政收支缺口進(jìn)一步放大。長(zhǎng)期以來(lái)，地方財(cái)政收支缺口主要依賴土地出讓收入彌補(bǔ)，在目前沒(méi)有其他收入來(lái)源可以替代土地出讓收入的情況下，土地出讓收入的衰減勢(shì)必會(huì)對(duì)地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行造成較大影響。

圖2 2014年—2022年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入與政府性基金預(yù)算收入占比變化圖②數(shù)據(jù)來(lái)源：2014年—2022年財(cái)政部披露的當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收支情況。

（三）土地出讓收入衰減一定程度上加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方土地出讓收入衰減使地方財(cái)政收支平衡壓力明顯加大。當(dāng)然，各地財(cái)政狀況差異較大，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的地市區(qū)縣級(jí)財(cái)政中一般公共預(yù)算主要靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付和政府性基金預(yù)算的調(diào)入，而土地出讓收入是政府性基金預(yù)算收入的主要來(lái)源之一，因此土地出讓收入的衰減一定程度上會(huì)影響到當(dāng)?shù)卣曰痤A(yù)算收入進(jìn)而會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算收入造成較大影響，加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（文宗瑜等，2023[3]）。例如，山東省聊城市冠縣①數(shù)據(jù)來(lái)源：冠縣財(cái)政局.冠縣2022年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2023年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告.2023年1月26日。2022年縣級(jí)政府性基金收入15.6億元，其中上級(jí)補(bǔ)助收入1.4億，并調(diào)出4億對(duì)一般公共預(yù)算收入進(jìn)行補(bǔ)充，縣級(jí)一般公共預(yù)算收入僅有12.9億（其中上級(jí)轉(zhuǎn)移支付已超過(guò)50%），政府性基金預(yù)算對(duì)縣級(jí)一般公共預(yù)算收入補(bǔ)充達(dá)到31%；湖南省瀏陽(yáng)市2022年從政府性基金預(yù)算收入（土地出讓收入）中調(diào)入9.44億元用于平衡一般公共預(yù)算收支缺口，占一般公共預(yù)算總收入約10%。②數(shù)據(jù)來(lái)源：瀏陽(yáng)市財(cái)政局.關(guān)于瀏陽(yáng)市2022年財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案（草案）的報(bào)告.2023年1月4日。地方土地出讓收入衰減的地市區(qū)縣，大多疊加地方政府城投存量債、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債等集中到期償還因素，一旦債務(wù)違約或政府債務(wù)率進(jìn)一步上升，會(huì)導(dǎo)致其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)急劇放大。

二、巨額國(guó)資存量與穩(wěn)定國(guó)資增量能夠支撐國(guó)資財(cái)政

面對(duì)各地土地出讓收入衰減及土地財(cái)政承壓，要積極探索并找到可以逐漸替代土地出讓收入的其它收入來(lái)源。著眼于巨額國(guó)資存量進(jìn)行每年的少量變現(xiàn)，用于沖抵每年土地出讓收入的減少，通過(guò)穩(wěn)定國(guó)資增量彌補(bǔ)國(guó)資存量變現(xiàn)減少的國(guó)資數(shù)額，使國(guó)資流量成為替代土地出讓收入的可持續(xù)財(cái)政收入來(lái)源。就巨額國(guó)資存量每年少量變現(xiàn)沖抵土地出讓收入減少的操作而言，企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)資本化金融化證券化所形成的國(guó)資流量對(duì)國(guó)資財(cái)政具有較強(qiáng)的支撐性。

（一）巨額國(guó)資存量的每年少量變現(xiàn)可以沖抵每年土地出讓收入的減少

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展及國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的不斷積累，形成了巨額國(guó)資存量?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于2021年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》顯示，截至2021年年底，可統(tǒng)計(jì)計(jì)量的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）權(quán)益、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益和行政事業(yè)性國(guó)有資本權(quán)益相加的國(guó)有資產(chǎn)額約155.1萬(wàn)億。就一般性分析測(cè)算而言，155.1萬(wàn)億的巨額國(guó)資存量若能夠?qū)崿F(xiàn)2%的變現(xiàn)可形成約3.1萬(wàn)億國(guó)資流量、實(shí)現(xiàn)3%的變現(xiàn)可形成約4.7萬(wàn)億國(guó)資流量、實(shí)現(xiàn)5%的變現(xiàn)可形成約7.76萬(wàn)億國(guó)資流量；2022年全國(guó)土地出讓收入比2021年減少了2萬(wàn)億（見(jiàn)圖1），在土地出讓收入衰減難以逆轉(zhuǎn)的情況下，假定未來(lái)5—8年每年全國(guó)土地出讓收入減少2.0—4.5萬(wàn)億，巨額國(guó)資存量每年變現(xiàn)2%—3%就足以對(duì)沖每年土地出讓收入的減少，緩解地方財(cái)政的資金缺口壓力。

（二）每年穩(wěn)定的國(guó)資增量足以彌補(bǔ)國(guó)資存量變現(xiàn)減少的規(guī)模

國(guó)有資產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)能夠形成每年穩(wěn)定的國(guó)資增量。即使巨額國(guó)資存量每年少量變現(xiàn)用于補(bǔ)充政府預(yù)算收入，每年穩(wěn)定的國(guó)資增量足以彌補(bǔ)國(guó)資存量變現(xiàn)的減少額，國(guó)有資產(chǎn)總額仍保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2017年到2021年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2017年到2021年國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)迅速，平均增速已達(dá)16.35%，其中行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)最為明顯，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的增長(zhǎng)率也基本能夠保持在10%以上（見(jiàn)圖3）。根據(jù)測(cè)算及其對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析預(yù)測(cè)，可以判斷未來(lái)5—8年國(guó)有資產(chǎn)大致能夠保持6.5%—11.0%的增長(zhǎng)。按未來(lái)5—10年國(guó)資存量每年變現(xiàn)2%—3%甚至提高到5%、國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)6.5%—11.0%的國(guó)資增量測(cè)算，每年的穩(wěn)定國(guó)資增量足以彌補(bǔ)國(guó)資存量變現(xiàn)減少的國(guó)資數(shù)額，整體而言，國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額仍呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。用巨額國(guó)資存量的每年少量變現(xiàn)沖抵每年土地出讓收入的減少，補(bǔ)充政府預(yù)算收入，雖然使國(guó)有資產(chǎn)額的增長(zhǎng)有所放緩，但是，通過(guò)以國(guó)有資產(chǎn)少量變現(xiàn)彌補(bǔ)每年部分土地出讓收入減少的方式可以使得國(guó)有資產(chǎn)充分地參與到國(guó)家的宏觀治理中去，國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)得到充分發(fā)揮，生產(chǎn)資料公有制的優(yōu)勢(shì)會(huì)充分彰顯。在某種意義上，依賴生產(chǎn)資料公有制的國(guó)家所有形式所積累的國(guó)有資產(chǎn)，可以成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，國(guó)有資產(chǎn)少量的、合理的變現(xiàn)也可以成為地方土地出讓收入的一種可行的替代方式。

圖3 各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)及其總額增長(zhǎng)變化圖①數(shù)據(jù)來(lái)源：2017年—2022年《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2023年以后為初步線性回歸的預(yù)測(cè)值。

（三）企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)形成的國(guó)資流量對(duì)國(guó)資財(cái)政具有較強(qiáng)的支撐性

國(guó)資流量是國(guó)有資產(chǎn)資本化金融化證券化的流動(dòng)形態(tài)。國(guó)資流量率表示形成的國(guó)有資本中處于流動(dòng)形態(tài)的國(guó)資所占比率，可以充分反映企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)性，國(guó)資流量率也可以用于計(jì)量或測(cè)算相應(yīng)的國(guó)資流量額。就企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源四大類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)而言，國(guó)有企業(yè)占用使用的國(guó)有資產(chǎn)能夠資本化金融化證券化，形成國(guó)資流量。在已有的國(guó)有資產(chǎn)分類(lèi)中，除了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)有企業(yè)占用使用的國(guó)有資產(chǎn)類(lèi)型，隸屬行政事業(yè)單位的國(guó)有企業(yè)占用使用的國(guó)有資產(chǎn)（簡(jiǎn)稱行政事業(yè)單位企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)）統(tǒng)計(jì)在行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)中，也是國(guó)有企業(yè)占用使用的國(guó)有資產(chǎn)類(lèi)型。《國(guó)務(wù)院關(guān)于2021年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）86.9萬(wàn)億、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)25.3萬(wàn)億元，42.9萬(wàn)億元行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)中包含的行政事業(yè)單位企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)約11.1萬(wàn)億元（估算值）；企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)相加的企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)額約為123.3萬(wàn)億元。企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)123.3萬(wàn)億元的國(guó)資流量率如果達(dá)到10%，國(guó)資流量額約為12.3萬(wàn)億元；國(guó)資流量率如果達(dá)到6%，國(guó)資流量額約為7.4萬(wàn)億；如果達(dá)到3%，國(guó)資流量額約為3.7萬(wàn)億元。隨著國(guó)有資產(chǎn)管理水平的不斷提高，國(guó)有資產(chǎn)資本化率的提高，國(guó)有資產(chǎn)整體的流動(dòng)性和質(zhì)量也會(huì)不斷提高（靳璐暢等，2021[4]），帶動(dòng)國(guó)資流量率逐年提高，相應(yīng)所形成的國(guó)資流量也會(huì)較為穩(wěn)定的增長(zhǎng)，對(duì)國(guó)資財(cái)政具有較強(qiáng)的支撐性。

三、充分發(fā)揮好國(guó)資流量持續(xù)補(bǔ)充政府預(yù)算收入的作用

以國(guó)資流量支撐的國(guó)資財(cái)政集中體現(xiàn)在國(guó)資流量對(duì)政府預(yù)算收入的補(bǔ)充。國(guó)資流量用于補(bǔ)充政府預(yù)算收入，除了沖抵每年土地出讓收入減少對(duì)政府預(yù)算收入的影響，還應(yīng)該逐年增加政府預(yù)算收入的補(bǔ)充額。著眼國(guó)資財(cái)政的可持續(xù)性，要重視及加強(qiáng)企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量管理，充分發(fā)揮好國(guó)資流量持續(xù)補(bǔ)充政府預(yù)算收入的作用。

（一）企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)資流量額的逐年提高

隨著資本化金融化證券化進(jìn)程的加快，企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量率逐年提高，所形成的國(guó)資流量額也會(huì)逐年增加；如果再考慮企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)每年維持一定百分比增長(zhǎng)而形成的國(guó)資增量，相應(yīng)所形成的國(guó)資流量額會(huì)更大（文宗瑜等，2021[5]）。根據(jù)過(guò)去5—10年的國(guó)資增速及其趨勢(shì)判斷，整體國(guó)有資產(chǎn)在中長(zhǎng)期仍然能保持較快速增長(zhǎng)，其中企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)能維持6.5%—11%的增長(zhǎng)率，如果按企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)未來(lái)5—10年維持年均6.5%的增長(zhǎng)率計(jì)算，企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)123.3萬(wàn)億元5年后會(huì)增長(zhǎng)到約168.9萬(wàn)億元，10年后會(huì)增長(zhǎng)到約231.5萬(wàn)億元。保守估計(jì)，如果未來(lái)5—10年的國(guó)資流量率平均達(dá)到3%，約產(chǎn)生5.1—6.9萬(wàn)億元的年國(guó)資流量額，如果達(dá)到6%，約產(chǎn)生10.1—13.9萬(wàn)億元的年國(guó)資流量額，如果達(dá)到10%，約產(chǎn)生16.9—23.1萬(wàn)億元的年國(guó)資流量額，穩(wěn)定且數(shù)額可觀的國(guó)資流量完全可以有效運(yùn)用于多方面的國(guó)家治理，其中包括形成國(guó)資財(cái)政實(shí)現(xiàn)對(duì)政府預(yù)算的補(bǔ)充。

（二）每年國(guó)資流量的一部分可以用于補(bǔ)充政府預(yù)算收入

企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)資流量額的逐年提高，為土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。土地財(cái)政與國(guó)資財(cái)政的原理相似，土地財(cái)政本質(zhì)是用土地出讓收入補(bǔ)充政府預(yù)算收入，而國(guó)資財(cái)政是用國(guó)資流量補(bǔ)充政府預(yù)算收入。用國(guó)資流量對(duì)政府預(yù)算的補(bǔ)充更具可持續(xù)性，土地出讓行為具有不可持續(xù)性且過(guò)多依賴土地財(cái)政會(huì)進(jìn)一步加大房地產(chǎn)泡沫，而國(guó)資流量更多的是依賴國(guó)有資產(chǎn)資本化過(guò)程與提高國(guó)有資本管理效率而產(chǎn)生的，更符合市場(chǎng)規(guī)律。著眼土地出讓收入的衰減，用每年國(guó)資流量的一部分來(lái)沖抵當(dāng)年土地出讓收入的減少額，把土地收入衰減對(duì)政府預(yù)算收入影響降到最小，維持政府預(yù)算收入增長(zhǎng)的穩(wěn)定，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政的轉(zhuǎn)型是一個(gè)過(guò)程，通過(guò)每年國(guó)資流量的一部分彌補(bǔ)政府預(yù)算收入，減少政府對(duì)土地出讓收入的依賴，在保證財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下弱化地方土地財(cái)政。隨著企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量率的逐漸增長(zhǎng)及國(guó)資流量額的逐年提高，補(bǔ)充政府預(yù)算的國(guó)資流量額也可以逐年提高，在國(guó)資財(cái)政成為常態(tài)后，國(guó)資流量對(duì)政府預(yù)算收入的補(bǔ)充額可以根據(jù)預(yù)算安排實(shí)施。

（三）加強(qiáng)企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量管理進(jìn)而保證國(guó)資財(cái)政的可持續(xù)性

企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)在可統(tǒng)計(jì)及計(jì)量的國(guó)有資產(chǎn)總額中占有相當(dāng)高的比重，在某種意義上，企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)量代表并影響國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量。就企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)而言，國(guó)資流量率是核心評(píng)價(jià)指標(biāo)。可以說(shuō)，國(guó)資流量率越高，企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)量越好。因此，要重視企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)資本化率和國(guó)資流量管理，通過(guò)加強(qiáng)企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理效率，不斷提高企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量率。只有重視并加強(qiáng)企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量管理，才能助推土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政的轉(zhuǎn)型。只有加強(qiáng)企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量管理，逐年提高國(guó)資流量率及國(guó)資流量額，才能保證國(guó)資財(cái)政的可持續(xù)性。

四、支持土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政轉(zhuǎn)型的若干國(guó)有資產(chǎn)管理措施

土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政轉(zhuǎn)型要求重視并加強(qiáng)國(guó)資流量管理。通過(guò)實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)，加快國(guó)有資產(chǎn)資本化進(jìn)程、加大企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)證券化、支持國(guó)有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進(jìn)行混改、推動(dòng)各種閑置國(guó)有資產(chǎn)的出售出租及托管、制定并實(shí)施上市公司國(guó)有股權(quán)中長(zhǎng)期變現(xiàn)規(guī)劃等國(guó)有資產(chǎn)管理措施，提高企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)資流量率，以穩(wěn)定增長(zhǎng)的國(guó)資流量支持支撐國(guó)資財(cái)政。

（一）實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)及引導(dǎo)職能部門(mén)重視國(guó)資流量管理

著眼國(guó)有資產(chǎn)更大效用的發(fā)揮，應(yīng)加快實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，通過(guò)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量的評(píng)估，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化進(jìn)程以及國(guó)有資本投資與運(yùn)營(yíng)效率，進(jìn)而提升國(guó)資流量。國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)性、國(guó)資流量率等應(yīng)該成為國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)（文宗瑜，2023[6]）。通過(guò)實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)，逐步引導(dǎo)職能部門(mén)重視企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量管理，在混改等國(guó)企改革進(jìn)程中，關(guān)注國(guó)資流量的產(chǎn)生效率，不斷增加企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量額，拿出部分補(bǔ)充財(cái)政收入以減緩因土地出讓收入下滑所帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，逐步助推土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政轉(zhuǎn)型。

（二）進(jìn)一步加快國(guó)有資產(chǎn)資本化進(jìn)程

國(guó)有資產(chǎn)資本化進(jìn)程的加快能夠使更多固化形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)形態(tài)的國(guó)有資本，從而提升國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率和國(guó)資流量率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本質(zhì)量的提升并積累國(guó)資流量完成對(duì)財(cái)政收入的適量補(bǔ)充。著眼從管理國(guó)有企業(yè)向管理國(guó)有資本的轉(zhuǎn)變，一是進(jìn)一步增加國(guó)有資本投資公司與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司（“兩類(lèi)公司”）試點(diǎn)，完善“兩類(lèi)公司”職能的專(zhuān)業(yè)化；二是支持在試點(diǎn)基礎(chǔ)上改組組建的國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司實(shí)施專(zhuān)業(yè)化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)加快國(guó)有資產(chǎn)資本化進(jìn)程。

（三）繼續(xù)加大企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)證券化力度

企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量率與企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)證券化緊密關(guān)聯(lián)。加快國(guó)有企業(yè)整體上市、拆分上市或剝離上市，通過(guò)資產(chǎn)重組或定向增發(fā)把非上市資產(chǎn)注入國(guó)有控參股上市公司，推動(dòng)同一行業(yè)的關(guān)聯(lián)國(guó)有控參股上市公司吸收合并，繼續(xù)加大企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)證券化力度。

（四）支持國(guó)有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進(jìn)行混改

目前為止，國(guó)有企業(yè)混改大多采取非公資本增量入股的方式（王建新等，2022[7]）。著眼企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)國(guó)資流量率的提高，要改變國(guó)有資本存量出售就等同于“變賣(mài)家產(chǎn)造成國(guó)資流失”的觀念，在允許并支持國(guó)有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進(jìn)行混改，提升資產(chǎn)使用和配置效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)混改的多種方式推進(jìn)。國(guó)有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進(jìn)行混改是指非公資本通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的競(jìng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)國(guó)有企業(yè)一定百分比的國(guó)有資產(chǎn)存量而對(duì)國(guó)有企業(yè)控股或參股。國(guó)有企業(yè)以存量資產(chǎn)出售方式進(jìn)行混改，能夠更好地增加國(guó)資流量額。

（五）推動(dòng)各種閑置國(guó)有資產(chǎn)的出售、出租及托管

實(shí)施國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量的分類(lèi)分級(jí)；在國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上積極推動(dòng)各類(lèi)閑置國(guó)有資產(chǎn)的出售、出租及托管，提升國(guó)有資產(chǎn)的使用效率和管理效率。在此過(guò)程中，應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，并出臺(tái)有效的激勵(lì)政策鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)盤(pán)活閑置資產(chǎn)，同時(shí)完善相關(guān)出售出租標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化相關(guān)出售出租規(guī)則，建立托管平臺(tái)并明確托管目標(biāo)（文宗瑜等，2020[8]）。

（六）制定并實(shí)施上市公司國(guó)有股權(quán)中長(zhǎng)期變現(xiàn)規(guī)劃

實(shí)施上市公司國(guó)有股權(quán)變現(xiàn)，降低國(guó)有控股的比例，不僅能夠提高企業(yè)類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)資流量率，而且能夠?yàn)樽C券市場(chǎng)注入活力。當(dāng)然，上市公司國(guó)有股權(quán)的變現(xiàn)要以確保證券市場(chǎng)的穩(wěn)定預(yù)期為條件。因此，要制定并實(shí)施上市公司國(guó)有股權(quán)中長(zhǎng)期變現(xiàn)規(guī)劃，分批分次有規(guī)劃地對(duì)上市公司國(guó)有股權(quán)進(jìn)行變現(xiàn)，同時(shí)必須保證與國(guó)有股權(quán)中長(zhǎng)期變現(xiàn)規(guī)劃相關(guān)的信息的透明與完備，將因國(guó)有股權(quán)變現(xiàn)引發(fā)的證券市場(chǎng)波動(dòng)影響降到最低。只有實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本變現(xiàn)通道的可靠性和可持續(xù)性，國(guó)資流量才能真正對(duì)財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充，逐步完成土地財(cái)政向國(guó)資財(cái)政的轉(zhuǎn)型。