中國式現(xiàn)代化與收縮型城市“單位社區(qū)”空間治理的再造

劉博　劉愷航

摘 要：當前收縮型城市基層社會的治理空間場域正經(jīng)歷著從單位消解到社區(qū)制成熟，從行政式管理到多元治理主體協(xié)同參與的實踐進程。傳統(tǒng)“單位大院”這一集生產(chǎn)、生活和社會交往為一體的空間治理方式已經(jīng)難以滿足日益多元化社會的需要。為有效推進基層社會治理現(xiàn)代化的進程，只有打造公共性的社區(qū)空間網(wǎng)絡(luò)，強化社區(qū)空間自主性，破除約束社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)空間的體制性因素，方可在新時期構(gòu)建起多元治理主體共同參與的制度平臺，以“賦權(quán)”社區(qū)自組織等方式積極推進“逆行政化”的創(chuàng)新，最終實現(xiàn)收縮型城市空間社會治理目標。

關(guān)鍵詞：社會治理；收縮型城市；逆行政化

中圖分類號：C91? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）06-0090-07

黨的二十大報告指出，要以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。作為新時期中國式現(xiàn)代化的基層實踐，市域社區(qū)治理創(chuàng)新的達成不僅是這一現(xiàn)代化進程的底層方案，同時也是黨的二十大報告所提出的完善社會治理體系、健全共建共治共享的社會治理制度、提升社會治理效能的內(nèi)在要求。當前，我國區(qū)域社會呈現(xiàn)出差異化發(fā)展趨勢，部分資源型和老工業(yè)基地城市隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和單位體制消解面臨著較為嚴峻的局部或全局性的人口流失加劇、職業(yè)機會減少、少子化、老齡化等困境，出現(xiàn)了較為明顯的收縮型發(fā)展態(tài)勢。這直接導(dǎo)致這類收縮型城市的基層社區(qū)治理面臨基礎(chǔ)設(shè)施廢弛與運營困難、社區(qū)空間萎縮、社區(qū)動員和參與弱化、社會資本耗散等問題，制約了社區(qū)治理創(chuàng)新目標的實現(xiàn)?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新的有效達成微觀層面需要順暢有效的社區(qū)動員體系，宏觀層面需要建立起多主體合作共治的參與平臺，更需在居民的生產(chǎn)生活空間和社會治理的行動實踐空間中達成平衡。因此，在社會學“空間轉(zhuǎn)向”的背景下，以空間視角分析社區(qū)治理的創(chuàng)新進路不僅可以有效關(guān)照基層社會治理變遷的歷史進程，同時也能更好地揭示社會治理創(chuàng)新的運行機制。考諸改革開放以來的中國城市社會治理進程，可以發(fā)現(xiàn)其治理機制現(xiàn)代化的進路恰與從單位體制向社區(qū)制度的邁進相同步。社區(qū)制治理方式的形成標志著中國基層社會治理的單元由改革前封閉化的單位組織空間向共享和開放的公共社區(qū)空間轉(zhuǎn)變。在此過程中，國家一方面通過重構(gòu)基層社會的空間規(guī)劃和結(jié)構(gòu)來進行有效治理，另一方面也通過重新建構(gòu)依托于空間之上的社會關(guān)系來解決基層社會空間結(jié)構(gòu)變遷所造成的治理困境，由此形成了當前社會治理機制中極為獨特的面向。而這一獨特轉(zhuǎn)型的核心依舊難以脫離對單位空間結(jié)構(gòu)變遷所引致的治理方式蝶變的回溯和思考。因此，在全面推進中國式現(xiàn)代化的基層實踐中，回溯這一城市治理現(xiàn)代化進程的機制變遷進路就成為進一步拓展中國城市社會治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化實踐的必經(jīng)之途。

一、重識“單位空間”：收縮型城市社區(qū)空間治理的原點

目前，在城市單位制基本解體、市場經(jīng)濟加速發(fā)展、住房制度改革大體完成、城市化進程加速推進的背景下，部分基層社區(qū)受人口流失和產(chǎn)業(yè)空心的影響面臨著由“收縮”所引致的社會解組風險。這不僅破壞了城市基層社會的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性，同時也在物理空間和社會空間變動中展現(xiàn)出、表現(xiàn)出獨特的收縮路徑，最終引發(fā)部分城市社區(qū)嚴重的社會衰退和公共性危機。收縮型城市由于工業(yè)企業(yè)集中倒閉，部分礦產(chǎn)和林產(chǎn)等資源型產(chǎn)業(yè)漸次衰退，從而引發(fā)了依托單位組織的社區(qū)產(chǎn)生了社會空間萎縮的過疏化發(fā)展困境。隨著21世紀以來國企改革的深入推進和基本完成，原本高度依賴重工業(yè)和自然資源的收縮型城市失去了社會運轉(zhuǎn)所依托的單位空間。作為進入單位體制最早、貫徹最為徹底、退出最晚的收縮型城市，由單位體制所型塑的社會空間體系不僅成為此類城市基層社會運作的底層邏輯，同時也深刻影響著此類城市社會治理創(chuàng)新及其現(xiàn)代化目標的實踐進程。單位制作為新中國成立后建立起的一整套整合社會成員、協(xié)調(diào)社會關(guān)系和重塑基層社會管理方式的綜合性的制度體系，是集身份授權(quán)、社會保障、生產(chǎn)生活為一體的全息性的空間結(jié)構(gòu)。由此，單位組織以其全面的資源統(tǒng)合能力和社會調(diào)控力量成為國家縱向行政管理的中介環(huán)節(jié)，也成為改革開放前中國城市社會基礎(chǔ)性的運作邏輯。依托于單位制而建立的各級單位組織還以其獨特性的空間結(jié)構(gòu)安排影響著城市的發(fā)展方式和治理模式，其中尤以單位大院的空間結(jié)構(gòu)變遷成為透視中國改革后基層社會治理嬗變的重要基礎(chǔ)。列斐伏爾曾在其《空間與政治》一書中論述了中國的社會主義空間模式，他認為空間已經(jīng)擺脫了其物理層面的既有屬性，成為外在于社會進程的“容器”或社會關(guān)系的載體，更是充溢著各種意識形態(tài)和社會生產(chǎn)關(guān)系的復(fù)雜產(chǎn)物[1]。因而，如欲對中國空間模式進行回溯和研究就必須將視域投至對社會經(jīng)濟要素重組和社會交往關(guān)系重塑的核心變量。顯然，就革命后的中國社會而言，肇始于社會主義建設(shè)時期不斷形成和完善的單位空間體系繼承了中國傳統(tǒng)院落“圍合”“功能分區(qū)”的空間秩序，形成了具有封閉性和一定復(fù)合型的空間實體[2]。在此基礎(chǔ)上，“圍繞著基層生產(chǎn)單位，創(chuàng)造出了截然不同的社會主義空間形式”[3]，作為城市社會組織的基本單元，單位也通過社會主義的建設(shè)進程，迅速成為城市空間組織的基本單元。收縮型城市因此表現(xiàn)出了更為典型的蜂窩狀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即依托于單位大院形成了由自給自足且空間封閉的社區(qū)所構(gòu)成的集合，而非完整的城市網(wǎng)絡(luò)。

空間結(jié)構(gòu)的形式之于單位組織而言意義巨大，改革前的單位不僅是基層的生產(chǎn)組織，更是整合了工作、生活、學習和交往的綜合性空間體系。這種空間結(jié)構(gòu)的首要特性就是高度的封閉性，即單位組織往往是由一堵堵高墻圍合下的封閉空間。這種封閉的形式有別于中國傳統(tǒng)的空間形式，即家庭院落。但兩者都源于不同的社會制度環(huán)境，中國傳統(tǒng)的家庭空間體系界定的是儒家家庭的范圍和家長制的管理邊界。而在革命后的社會主義社會中，單位圍墻所圈定的空間恰恰是單位組織的地理限域以及依托單位組織而進行的治理空間。這種空間結(jié)構(gòu)徹底有別于傳統(tǒng)社會的家庭空間，它并不能被簡單地理解為一種文化的閉鎖和排外，而是依托于工業(yè)主義意識形態(tài)而進行的旨在增強集體化行動的社會空間結(jié)構(gòu)再造。其所代表的是“舉國通一”式的“大公共性”結(jié)構(gòu)，是追求趕超發(fā)展和踐行平等主義社會關(guān)系的中國實踐[4]。因此，典型意義上的單位大院形成了一個穩(wěn)定化的職住一體化空間，在這一空間體系中社會成員依托于單位組織為中介獲得國家再分配的各類資源，并以內(nèi)部化福利系統(tǒng)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為表征形成了緊密化的共同體情節(jié)。在社會治理過程的具體表現(xiàn)上，改革前的中國城市社會主要由單位大院構(gòu)成的封閉化空間和單位制的輔助管理體系——“街居制”的半開放空間所組成。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。這種治理模式在空間主體性上依舊未能超越單位空間的邊界和范疇，其對社會成員的管理和服務(wù)也更多地借用了單位組織的行政科層體系，各級街居系統(tǒng)雖然也提供了社會治理的空間場域，但是其治理方式與管理機制依舊是單位治理方式的復(fù)刻和翻版。

在意識形態(tài)領(lǐng)域，雖然單位大院的治理結(jié)構(gòu)和管理機制體現(xiàn)出了高度的集中性和組織化特性，與中國傳統(tǒng)家庭院落空間中凸顯的儒家思想的家長權(quán)威制具有極大的相似性，反映和再生產(chǎn)了被清晰界定的等級化社會秩序。但是在實踐中，中國的單位大院的空間設(shè)計與治理不僅受到傳統(tǒng)中國民居空間的影響，另一方面也深受誕生于歐洲的空想社會主義傳統(tǒng)的影響?！爸袊鐣髁x建筑師和規(guī)劃師從這種激進的歐洲傳統(tǒng)中汲取了大量的精華，尤其是努力在單位空間之內(nèi)實現(xiàn)技術(shù)、功能和象征意義的完美結(jié)合?！盵5]這也表明，在設(shè)計社會主義單位治理空間之時，其預(yù)設(shè)的目標是建成一種既能通過運用現(xiàn)代技術(shù)來推進生產(chǎn)的工業(yè)化空間，又能同時有效地在這一既定的空間內(nèi)完成對社會成員的整合管理并形成促進工人階級社會交往的環(huán)境。在實踐中，各單位大院形成了典型的空間結(jié)構(gòu)類型，即包括生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)以及涵蓋俱樂部、體育館、浴室、食堂、理發(fā)室、醫(yī)院、合作社等能夠滿足單位職工全部生產(chǎn)和生活需求的設(shè)施體系，進而為依托單位大院進行的封閉性治理實踐提供了空間上的可能性。這種依靠職住合一的單位大院進行的治理實踐成為社會主義國家最為基本的國家治理體系，以單位組織為中介的社會治理的對象是組織和個體，更確切地說是有組織的“單位人”，而不是對開放性的社會空間進行治理。在這種模式之下，社會的空間治理就變成了一種附屬于國家和單位的治理實踐。而在單位組織內(nèi)部，組織治理和空間治理在實踐中是合一的，或者說空間治理是被湮沒在組織治理過程中的[6]?？梢哉f，這種改革前獨特的治理格局在空間角度的型塑既與單位空間的相對封閉性有關(guān)，也表明了國家在塑造社會秩序上的原初意圖。

二、從“單位”到“社區(qū)”：收縮型城市社區(qū)空間治理邏輯的嬗變

“治理”一詞的英文詞源一般表示為“Governance”，有引導(dǎo)、操縱、控制等含義。隨著二戰(zhàn)之后的解構(gòu)主義和后現(xiàn)代主義思潮的不斷涌現(xiàn)，“國家—社會—市場”三大主體之間的關(guān)系框架逐步進入了治理理論研究的主流范疇。此外，傳統(tǒng)主義治理機制所引發(fā)的治理失靈困境也呼喚一種新的更具現(xiàn)代性的治理機制和理論。較為理想的治理模式是以“國家與社會為基礎(chǔ)，協(xié)同公共和私人部門，在居民和社會組織的積極參與下協(xié)力對社會進行有效的管理”[7]，它是由政府主導(dǎo)的行政邏輯和社會邏輯以及市場邏輯三者之間共變的結(jié)果。在新時期的社會治理現(xiàn)代化實踐中，收縮型城市社會治理的效能極大程度上取決于參與治理的各方主體之間的力量關(guān)系。當社會資源主要依賴于政府和國家的再分配，而社會力量孱弱且市場發(fā)育不完善時，整個治理機制就表現(xiàn)為較為明顯的行政化傾向。在城市社會治理現(xiàn)代化過程中，行政化邏輯以其追求穩(wěn)定性和體制再生性為訴求，依靠延伸和復(fù)制既有的組織機構(gòu)來完成對社會的管控。新時期以來的收縮型城市空間治理實踐表明，單純依靠基層政府為社區(qū)治理提供行政性資源的治理路徑已經(jīng)難以適應(yīng)社會要素不斷收縮凋敝的現(xiàn)狀，其空間治理創(chuàng)新必須有效回應(yīng)單位社區(qū)空間消解給治理行動所帶來的挑戰(zhàn)，唯有在回視治理邏輯嬗變過程中厘清新的治理機制和手段。

（一）單位社區(qū)：縱向一體化的空間治理模式

新中國成立之后，為了迅速穩(wěn)定城市社會秩序，通過有效的行政治理將社會成員組織起來推進國家工業(yè)化進程，政府在城市社區(qū)逐步建立起了行政化導(dǎo)向明顯的單位體制。這一制度將城市社會絕大多數(shù)的成員均吸納進了這一集身份認同、社會歸屬、福利保障為一體的生產(chǎn)生活共同體空間之中，從而形成了改革前“國家—單位—個人”的縱向行政整合體系，進而演變?yōu)槌鞘猩鐣臻g治理基礎(chǔ)性的秩序體系。以社會治理視域視之，單位組織正是通過行政化手段在其內(nèi)部達成了如下治理目標：一是通過行政化力量實現(xiàn)了單位社區(qū)內(nèi)部治理資源的再分配；二是單位組織成為一元化的治理主體并在治理實踐中享有絕對權(quán)威；三是依靠復(fù)制科層化行政組織來提升單位組織的治理效能。這一行政化治理機制“有如構(gòu)建起了一個巨大的‘蜂巢’，將一個個單位吸納其中，而單位組織又以其全能性的蜂巢組織將單位成員整合其中?！盵8]而在單位組織外部，國家也逐步發(fā)展出了一整套將城市居民加以整合的制度，其中1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》成為將單位組織外的社會成員納入國家統(tǒng)一管理的制度設(shè)計，但由于居委會所管理的社會成員往往是被單位體制排斥在外的缺乏就業(yè)能力的居民，因此在治理資源上一直是高度依賴于國家與政府的再分配，成為為單位體制拾遺補闕的治理體系?；诖?，國家依靠街居制度完成了對非“單位人”的“再整合”，從而將國家的動員能力和行政力量觸底，完成了舉國統(tǒng)一式的治理格局。國家通過行政化明顯的單位組織和街居制度完成了對城市社會成員與領(lǐng)域的全覆蓋，并通過高效的基層動員體系完成了對社會成員的有效整合，建立起了全息性的社會治理框架結(jié)構(gòu)樣態(tài)。這種社會治理的格局恰如前文所述，是以單位大院為空間基礎(chǔ)，國家以此來完成了對城市基層社會的整合與同構(gòu)。

這一治理模式與格局不僅以組織化的形式有效整合了個體的社會成員，實現(xiàn)了近代以來將中國社會“組織起來”的制度建設(shè)，還在空間結(jié)構(gòu)中創(chuàng)造了一種城市基層社會治理的新模式。即依托于“單位大院”這一地理空間與社會交往空間重合的場域，借助于高度凝聚化的單位共同體情懷和穩(wěn)定化的單位習慣，在國家主導(dǎo)的意識形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)下實現(xiàn)對單位人的行政管理和情感關(guān)切。這一治理模式一方面有賴于條塊分割的單位組織體系為其提供制度化的治理資源，另一方面也以柔性化的父愛主義情感為單位成員提供生活工作所需的全面保障。值得注意的是，作為彼時社會治理基本模式的單位空間治理樣態(tài)在實踐中也并非鐵板一塊，而是依托于單位組織空間邊界和歸屬部門殊異被區(qū)隔為空間橫向切割的龜裂狀態(tài)。單位內(nèi)部成員在分割化的治理空間中主要依托自身的社會資本和社會支持網(wǎng)絡(luò)來依附治理資源的再分配者，從而形成事實上單位社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的“差序格局”，這一扭曲的差序格局網(wǎng)絡(luò)的核心是單位內(nèi)部各級行政權(quán)力的擁有者，并依靠單位成員與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的親疏形成拓展的治理網(wǎng)絡(luò)圈，治理強度與治理資源從核心至網(wǎng)絡(luò)邊緣不斷遞減[9]。這就使得單位大院的空間界限不僅決定了在這種治理模式下個體單位成員所能獲取的社會服務(wù)資源的多寡，而且分割化的單位空間治理邊界也割裂了單位成員與社會成員之間的橫向聯(lián)結(jié)，使得單位空間治理和街居空間治理在實際中處于分裂的狀態(tài)，未能形成制度互為補充并有機聯(lián)系的治理體系。

（二）“后單位”社區(qū)：空間分異與多元治理主體培育

在單位制度走向終結(jié)后，學界更多使用“后單位社會”來表述新的社會整合模式與運作邏輯，即市場化要素與單位制要素共存，現(xiàn)代基層社會治理機制與“單位—街居”治理“路徑依賴”并重，社會治理主體不斷發(fā)育和單位組織“退場”于治理進程相伴生的新階段[10]。這一發(fā)展階段不僅表明改革后中國城市基層社會基礎(chǔ)性治理機制的重大變化，同時宣告了單位社區(qū)這種高度整合與低度分化的社會空間體系在實踐中走向了消解。傳統(tǒng)單位社區(qū)的空間形態(tài)本質(zhì)上是建基于“國家—單位—個人”這一縱向行政化社會調(diào)控體系之上的，是由單位組織內(nèi)部的生產(chǎn)空間和勞動力再生產(chǎn)空間所構(gòu)成，在地理空間形態(tài)上呈現(xiàn)出具有軸線和“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的封閉性院落空間，在社會空間形態(tài)上則表現(xiàn)為社區(qū)成員依托于單位組織生活服務(wù)功能所結(jié)合成的具有“精神—心理”一致性的交往共同體空間。這種城市基層空間體系與單位制和街居制這一社會調(diào)控體系相匹配，再輔以單位大院的城市空間組織形式，使城市空間形態(tài)趨于長期的穩(wěn)定性和一維性。

隨著市場化改革的推進和單位體制的消解，原本穩(wěn)態(tài)化的收縮型城市社會空間結(jié)構(gòu)急速重構(gòu)，收縮型城市基層社區(qū)也隨著單位組織的破產(chǎn)而發(fā)生了較大的變化。從物理空間形態(tài)來看，城市土地有償使用制度的建立不斷“迫使”中心城區(qū)的工業(yè)單位向郊區(qū)擴散，由此帶來了市區(qū)內(nèi)單位社區(qū)職住一體空間結(jié)構(gòu)的解體。加之單位福利分房制度的終結(jié)和商品房制度的興起，單位社區(qū)內(nèi)部同質(zhì)性的居民共同體空間事實上遭遇著社區(qū)居民雜化的挑戰(zhàn)。改革前，由于收縮型城市社區(qū)居民實際上是以“業(yè)緣化”的單位為中介而形成了獨特的空間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但是隨著住房制度改革所導(dǎo)致的居民雜化、戶籍制度松動所引發(fā)的社區(qū)人口增加、消費分化所引起的階層空間集聚等進程的推進，原本單一化的基層社會空間逐漸走向了基于利益所致的多元分化。加之世紀之初開展的社區(qū)制改革，使得基層社會的組織主體也由單位組織下設(shè)的居委會轉(zhuǎn)變?yōu)槭芙值擂k指導(dǎo)并開展自我管理與服務(wù)的社區(qū)。這一過程不僅是“后單位”社區(qū)形成的體制動因，在實踐中也使得依托于縱向貫通、橫向封閉的單位空間治理模式難以調(diào)適多元化的“后單位”社區(qū)治理實際，如何培育和調(diào)動社會、政府、居民和原單位組織等多方主體共同推進改革后的城市社區(qū)空間治理成為理論界和城市管理領(lǐng)域亟待解決的困境。

在“后單位”社區(qū)形成的制度和經(jīng)濟背景下，原本同一化的基層社會空間也逐步從穩(wěn)態(tài)走向分異，這使得在既有的空間結(jié)構(gòu)中居于治理主體的單位組織不斷“退場”于社區(qū)治理實踐。而相關(guān)研究和實踐發(fā)展也表明，傳統(tǒng)的單位型社區(qū)消解和新型社區(qū)的成立并不意味著兩大治理主體之間的順利切換，社區(qū)在社會服務(wù)與治理過程中并沒有即刻隨著體制改革和城市轉(zhuǎn)型而建立起新的治理機制與模式，傳統(tǒng)的治理機制在社區(qū)制背景下也不斷經(jīng)歷一輪輪的反向運動[11]。分異化的“后單位”社區(qū)空間建基于多元化的社區(qū)成員“身份”和利益取向，因此建立在職住一體空間基礎(chǔ)上的單位組織對社區(qū)進行管理與服務(wù)的方式顯然不再適用于變遷后的社區(qū)樣態(tài)。在這一類型社區(qū)建立與治理的過程中，一個清晰的線索即是政府又一次起到了制度建構(gòu)的基礎(chǔ)性作用。只是與單位社區(qū)和街居制度不同的是，政府與社區(qū)的關(guān)系已逐步由行政性管控向合作式治理轉(zhuǎn)變，加之社區(qū)所依托的單位組織的大量解體和搬遷，使得21世紀以來的社區(qū)空間發(fā)展與規(guī)劃已逐步擺脫單位的影響。街道辦、居委會、社區(qū)組織、社區(qū)居民、物業(yè)公司等都成為“后單位”社區(qū)新的空間治理主體，社區(qū)空間重塑的動力也由適應(yīng)單位組織的生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足多元治理主體的利益需求和回應(yīng)居民的服務(wù)訴求。基于此，在“后單位”社區(qū)空間的重構(gòu)調(diào)整中出現(xiàn)了兩大較為明顯的趨勢：其一是社區(qū)空間脫離了意識形態(tài)的影響和控制，新的社區(qū)空間形態(tài)主要是基于社區(qū)各治理主體博弈妥協(xié)的結(jié)果，不再需要體現(xiàn)和展現(xiàn)社會的意識形態(tài)，更無須通過空間的塑造形成特定的社會關(guān)系。其二是“后單位”社區(qū)空間從滿足社會服務(wù)的封閉性走向了市場化的開放性，單位制時期職住一體的社區(qū)空間體系主要目的是為了實現(xiàn)閉鎖化單位公共服務(wù)體系的維系，目的是將單位職工與家屬限定在特定的空間場域中，實現(xiàn)具有排他性的公共服務(wù)目標。但“后單位”時期，單位作為福利共同體的職能已經(jīng)逐步喪失，因此社區(qū)也不再需要通過空間規(guī)劃隔絕居民與外界的聯(lián)系，市場化服務(wù)體系的建立更是成為打破社區(qū)閉鎖藩籬的決定性力量。基于此，可以看出，無論是在社區(qū)空間形成的物質(zhì)基礎(chǔ)方面，還是在社區(qū)空間運行所需的制度保障方面，收縮型城市“后單位”社區(qū)都呈現(xiàn)出與單位制時期截然不同的樣態(tài)，這不僅型塑了新的社區(qū)空間形態(tài)，也呼喚著進一步完善社區(qū)空間形成機制的改革。

（三）社區(qū)制：復(fù)合現(xiàn)代性的社會空間治理樣態(tài)

21世紀以來，隨著以市場為導(dǎo)向的改革在收縮型城市單位組織的推進和“社會”的不斷發(fā)育，全能性的單位組織逐漸式微，單位制度之外的社會體系漸次擴大和多元。這使得傳統(tǒng)上由單位主導(dǎo)的社會治理格局難以適應(yīng)日益復(fù)雜化的收縮型城市社會，從而逐漸退出了社會治理的主體地位。為了回應(yīng)單位制在社會治理領(lǐng)域“退場”所造成的“治理失靈”，自20世紀90年代以來，國家開始在城市基層社會推行社區(qū)制度。社區(qū)制的推行一定程度上發(fā)揮了居民在治理過程中的參與性和主體性，但是由于收縮型城市市場主體發(fā)育滯后且單位組織力量依舊較為強大，加之傳統(tǒng)單位制度的巨大慣性，使得新興的社區(qū)制在這類城市空間治理實踐過程中依然遭遇了諸多困境。主要表現(xiàn)為治理的權(quán)威性欠缺和社區(qū)居民的“弱參與”，究其本源則在于單位制的“退場”弱化了社區(qū)治理空間的資源供給，在社會未得到充分發(fā)育的前提下，多元化治理資源的再分配機制尚未建立。為有效改善這一困局，行政力量再次下沉至社區(qū)，國家借助城市基層行政機構(gòu)將社區(qū)服務(wù)的諸多職能再次納入行政化的管理軌道，建立起了一套自上而下的區(qū)、街道、社區(qū)、樓宇的行政化治理網(wǎng)格。尤其是社區(qū)網(wǎng)格化治理模式的建立，清晰表明了行政化力量在城市基層社會的再次觸底，這表明21世紀以來的城市社區(qū)空間治理格局并未完全擺脫單位制的影響，“以單元化的模式來治理城市社會，希望以居民區(qū)的準行政性區(qū)劃為標準，再次將社會劃分為一個個小單元”[12]。但社區(qū)制和單位制在社會治理實踐中的行政化邏輯依舊具有明顯的差異，與單位制下國家與社會“同構(gòu)”的行政化導(dǎo)向不同，社區(qū)制下的行政化邏輯是國家通過將行政力量下沉的方式完成對基層社會的治理，從而使社區(qū)制體現(xiàn)出更為復(fù)合性的行政化面向，一方面要以行政性的力量調(diào)動資源完成對社會的治理與服務(wù)，另一方面又要通過行政力量促進社會自組織參與到社會治理的實踐中，最終分擔政府在社會治理中的全能性作用。

三、逆行政化：收縮型城市社區(qū)空間治理現(xiàn)代化的探索

空間對于基層社會治理的意義不僅在于提供了一個社會治理的物理空間，也并非單純建筑學意義上的“規(guī)劃”和“改造”，而是為社會治理提供了基本的運作場域和實踐單位。其內(nèi)在具有三重維度：首先是圈定了社會治理的物理邊界，其次是限定了治理實踐的基本內(nèi)容，再次是空間多樣性的發(fā)展造成了治理手段和方法的復(fù)雜性。依據(jù)這一邏輯，在當前空間結(jié)構(gòu)形態(tài)不斷異質(zhì)和多元的背景下，收縮型城市社會治理也應(yīng)該突破物理空間的局限，在國家、單位與基層社會關(guān)系的實踐中實現(xiàn)創(chuàng)新。新時期以來，隨著國家進一步加強社會治理現(xiàn)代化創(chuàng)新的機制培育，產(chǎn)生了大量新型的社區(qū)治理實踐方案，這些新型社會治理機制的一個重要表征就在于改善并弱化了社區(qū)對行政資源的過度依賴。但在這一過程中也產(chǎn)生了諸多的治理困境，對逆行政化的趨勢產(chǎn)生了明顯的阻滯，厘清這一阻滯機制的生發(fā)根源成為推進社會治理現(xiàn)代化創(chuàng)新的理論基石和實踐推力。

（一）基層社區(qū)治理行政化邏輯的桎梏

雖然收縮型城市的基層社會空間及其運作機制高度依賴單位制度，但21世紀以來的收縮型城市依舊隨著改革的深化和市場的發(fā)育產(chǎn)生了階層多元化和利益多樣化的趨勢，由此導(dǎo)致了社區(qū)居民權(quán)利意識的萌發(fā)和利益訴求的高漲，社區(qū)由傳統(tǒng)單位大院空間樣態(tài)下的“熟人社會”向多元屬性的利益共同體轉(zhuǎn)變。這使得居民對社會治理的效能和社區(qū)服務(wù)的水平提出了更高的要求和期待，也由此引發(fā)了行政化治理所致的一維性、閉鎖性、單向負責等特性與社會治理現(xiàn)代化所要求的開放性、參與性、互動性產(chǎn)生了內(nèi)在的張力，在實踐中表現(xiàn)為社會公共服務(wù)低效、欠缺、被動和公共政策“凝閉”等困局[13]。近年來不斷涌現(xiàn)的社區(qū)業(yè)主維權(quán)抗爭活動和環(huán)境類公共設(shè)施所導(dǎo)致的“鄰避運動”成為治理困局的現(xiàn)實腳本，也增加了社會沖突爆發(fā)的可能性和社會秩序失序的風險。

此外，行政化治理邏輯在社區(qū)治理層面還體現(xiàn)在社區(qū)為了向上級行政部門展示治理績效和爭取物質(zhì)資源，往往將國家投向社區(qū)的資源更多地用作滿足基層政府行政任務(wù)的開支，即通過社區(qū)動員完成政府對社區(qū)的各項評比和展示社區(qū)治理的績效，由此造成基層社會治理活動異化為形式化的“展示性治理”。其直接后果是造成社區(qū)治理的“假象繁榮”，體現(xiàn)為表面“繁榮”和實際治理參與低下的吊詭現(xiàn)實，而社會治理主體則被僅僅鎖定在社區(qū)精英層面而懸浮于普通社區(qū)居民之上，造成社區(qū)治理脫嵌于基層實踐。此外，由于行政化治理邏輯使基層政府包攬了治理資源的再分配權(quán)力，直接導(dǎo)致了政府陷入基層社會繁重的服務(wù)工作中而難以脫身的窘境，“上面千條線，下面一根針”更加重了社區(qū)和基層政府的治理負擔。造成了治理過程中各參與主體治理動力的差異，即政府的強動員與居民的弱參與共生，政府的強指令與社區(qū)干部的弱執(zhí)行同步，最終使社會治理失去了基層社會的普遍認同與合法性權(quán)威，反而降低了行政化治理的效能。

（二）社區(qū)治理空間“逆行政化”的實踐探索

新時期以來，社區(qū)空間形態(tài)隨著市場化推進和單位空間消解的共同作用，呈現(xiàn)出日益多元化的趨向，并在治理實踐中逐步明晰和重新調(diào)整了各治理主體的地位和權(quán)責。就治理空間而言，隨著社區(qū)地理空間與居民特質(zhì)逐步合一，以及社區(qū)內(nèi)部自組織的發(fā)展，多方社會力量逐步成為社區(qū)治理空間場域中的主體。但受制于各治理主體發(fā)育的不平衡性，使得居委會在面對治理壓力時不得不再次強化自身的行政化屬性，出現(xiàn)了“行政化”高于“自治性”的現(xiàn)象，進而出現(xiàn)了居委會職能行政化、成員公職化、工作方式機關(guān)化、權(quán)力行使集中化等現(xiàn)象。為了對新時期以來以收縮型城市為代表的社會治理困境提供總體性的解決策略，國家逐漸明晰了行政化權(quán)力在社會治理實踐中的作用和邊界，并不斷調(diào)適政府與社區(qū)在治理空間中的互動模式。這一改革的目標是要進一步培育社區(qū)治理空間的多元資源保障體系，弱化社區(qū)對基層政府的基于治理的資源的強行政依附，通過積極培育社區(qū)自組織和增強社區(qū)居民的參與感，對其他社會治理主體進行“賦權(quán)”，以便提升居民對社區(qū)生活的滿意度。與單位制時期和21世紀之初的社區(qū)制的行政化邏輯不同，這一輪的治理機制創(chuàng)新不是通過強化政府在基層社會的行政能力來促進社會治理目標的達成，而是通過放權(quán)和賦權(quán)相結(jié)合的手段培育新的社會治理主體，從而實現(xiàn)構(gòu)建新型社區(qū)治理空間場域的目標。為此，各地在具體的治理實踐中不斷探索邊界相異的社區(qū)治理空間，打造各治理主體參與共治的制度場域，協(xié)調(diào)社區(qū)治理各相關(guān)方的互動關(guān)系，進而實現(xiàn)社區(qū)治理要素在特定地理空間、制度空間和交往空間中的重塑樣態(tài)。

第一，“居站分離”改革與社區(qū)治理空間的分離嘗試?！熬诱痉蛛x”模式“是指在社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會之外，設(shè)立新的社區(qū)工作站來專門負責承接政府的行政性事務(wù)，進而明晰劃分社區(qū)自治權(quán)與政府行政權(quán)的合理邊界”[14]。這一制度構(gòu)建的直接目標是為了分擔居委會的行政職能，通過承接政府下沉的公共服務(wù)來達到重新實現(xiàn)居委會自治功能的制度探索。從社區(qū)治理空間來看，居站分離的改革將原本一體化的治理空間分割成為行政化空間和社區(qū)居民自主活動空間兩大部分，居委會負責社區(qū)居民的自我組織與管理，社區(qū)工作站則承接與行政職能相關(guān)的公共資源供給。以剝離行政化空間的方式實現(xiàn)社區(qū)治理過程中“去行政化”在實踐中取得了巨大進展，但是仍然出現(xiàn)了治理空間交織和混雜的問題。因此，如欲有效剝離行政化空間，兩大機構(gòu)必須在人員和業(yè)務(wù)范圍上實現(xiàn)精準的劃分和剝離，方可實現(xiàn)社區(qū)治理空間場域中治理主體專業(yè)化的分割。

第二，“撤街強社”嘗試與社區(qū)治理空間邊界的重塑。在社區(qū)治理進程中，代表基層政府權(quán)威的街道辦與代表社區(qū)自治的居委會之間的關(guān)系樣態(tài)不僅是社區(qū)治理實踐的制度起點，同時也是新的社區(qū)治理空間模式建構(gòu)的關(guān)鍵?！俺方謴娚纭奔词峭ㄟ^撤銷街道辦事處，做大做強社區(qū)的模式推進居委會的去行政化改革。其做法是通過撤銷街道辦，實行區(qū)政府直管社區(qū)的模式，新成立的社區(qū)并不以居委會原始轄區(qū)為界限，而是以公共服務(wù)所能覆及的范圍和網(wǎng)格化有效管理的邊界來確定社區(qū)的地理空間。通過將人、財、物下沉的方式擴大社區(qū)的服務(wù)能力和治理主體地位，強化社區(qū)空間在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心角色，從而擺脫對基層政府的行政化依賴。

第三，“五社聯(lián)動”培育與社區(qū)治理空間關(guān)系的創(chuàng)新。所謂“五社聯(lián)動”就是指居委會在開展社區(qū)工作過程中與社區(qū)內(nèi)部的社會工作者、社區(qū)自組織、社會慈善資源和社區(qū)志愿者等主體協(xié)同合作，共同推進社區(qū)服務(wù)能力的提升，達到社區(qū)去行政化的目標。從關(guān)系角度來看，從“三社聯(lián)動”向“五社聯(lián)動”治理模式的變遷，關(guān)鍵在于有效培育社會治理空間場域中的各治理主體，使其真正具備服務(wù)居民需求的改革目標。從“五社”中各主體的關(guān)系角度來看，其合作協(xié)同關(guān)系的建構(gòu)不僅有利于在實踐中充分調(diào)動各方資源滿足社區(qū)治理需求，同時也使社區(qū)的各種治理主體、內(nèi)外資源、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)了有機的連接、互通和整合，從而有助于增進和提升社區(qū)治理效能。因此，通過社區(qū)治理關(guān)系樣態(tài)的創(chuàng)新，實現(xiàn)了治理空間的讓渡，新的治理主體從基層政府和居委會獲得了自身的運作和發(fā)展空間，有效激發(fā)了社區(qū)活力和動員力，促進了社區(qū)治理的底層參與。

基于此，從空間視角出發(fā)，收縮型城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的核心訴求是擺脫對單位空間的高度依賴，并弱化傳統(tǒng)單位空間治理實踐的強行政化取向，實質(zhì)是在逆行政化的前提下實現(xiàn)多元社會治理空間的培育，從行政化一維空間向多治理主體多元空間過渡，最終形成基層社會多方共治的目標。由此，逆行政化創(chuàng)新的實踐進路就體現(xiàn)在四個主要層面。首先，逆行政化經(jīng)由更多地關(guān)注于“地域性”的治理資源和手段來弱化行政化治理實踐的“剛性”手段，凸顯非制度性機制參與治理的可行性。其次，在社區(qū)治理實踐中構(gòu)建起多元主體共治的格局是治理效能提升和創(chuàng)新的目標。再次，創(chuàng)建基于社區(qū)居民利益的自組織是拓展和完善政府行政服務(wù)的有效承載主體。最后，逆行政化實踐力圖創(chuàng)建一個多元治理主體平等參與的制度平臺，從而賦予社區(qū)、居民、社會組織更具平等性的伙伴關(guān)系。

四、結(jié)語

作為中國式現(xiàn)代化的有機構(gòu)成，新時期社會治理的現(xiàn)代化創(chuàng)新探索更需關(guān)注多元類別的地域?qū)嵺`。從新時期以來收縮型城市基層社會的治理實踐來看，面對單位體制的式微和單位組織的消解，傳統(tǒng)上依托于單位大院的收縮型城市社區(qū)治理空間體系和結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以適應(yīng)變革后的社會現(xiàn)實。隨著現(xiàn)代“社區(qū)制”在收縮型城市的普遍推廣，各方逐漸在社會治理領(lǐng)域探索出了新的治理機制與方法，這一機制在實踐中體現(xiàn)出了兩個重要的特征：第一，以社區(qū)組織為載體，鼓勵社區(qū)居民充分參與社區(qū)活動和實踐，利用社區(qū)組織的志愿性和開放性不斷加以賦權(quán)，使之成為分擔政府行政力量的服務(wù)載體，由此體現(xiàn)出了明顯的“逆行政化”取向。第二，在“逆行政化”的過程中，一個明顯的趨勢是，為了有效擺脫社區(qū)對原單位組織的資源支持和行政化管理的路徑依賴，旨在探索“逆行政化”的治理機制變革在全國各地逐步鋪開。這些機制變革一定程度上實現(xiàn)了社區(qū)空間在物理邊界、互動關(guān)系等領(lǐng)域的再造。使得治理資源和治理主體已經(jīng)相當程度脫離了單位制時期社區(qū)治理的空間束縛，并在治理的具體手段、制度的頂層設(shè)計、治理的意外后果等方面展現(xiàn)出更為復(fù)雜的現(xiàn)實面向，呼喚著基于制度重塑和資源重組的社區(qū)治理變革。

中國式現(xiàn)代化的基層實踐表明，行政化邏輯固然以其高效性和全息性有力地保證了收縮型城市社會整合目標的實現(xiàn)，但是日益多元化的社會發(fā)育對這一治理手段提出了時代性的創(chuàng)新訴求，唯有在治理實踐中重新調(diào)適行政化在社區(qū)治理行動中的空間邊界和關(guān)系向度，方能彰顯城市基層社區(qū)的巨大活力。這既是新時期中國城市社會治理創(chuàng)新的邏輯起點，也是對四十多年來改革創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗總結(jié)。這一經(jīng)驗表明，行政化邏輯與逆行政化創(chuàng)新之間的張力與角力在共同型塑著城市社會治理創(chuàng)新的空間機制，未來城市社會治理現(xiàn)代化的實踐進路唯有在一方面充分汲取行政化邏輯所賦予的治理權(quán)威性的前提下，充分發(fā)揮社會組織和社區(qū)居民的治理主體作用，相信政府、依靠社會，最終達成收縮型城市社會治理現(xiàn)代化的實踐旨歸。

但值得注意的是，以街道辦為代表的基層政府、黨組織和駐區(qū)單位三者在城市的空間治理結(jié)構(gòu)中依舊處于主體的地位，但是三者的責任在實際表現(xiàn)中仍有區(qū)別。雖然社區(qū)自組織往往在社區(qū)治理中承擔著政府和單位轉(zhuǎn)移而來的社會公共服務(wù)的職能，但是基層政府和社區(qū)黨組織依舊在此過程中起到發(fā)起和指導(dǎo)的作用，同時也承擔著對治理活動的兜底責任。值得注意的是，在實踐中駐區(qū)單位也成為應(yīng)急治理實踐中的關(guān)鍵核心，不僅承擔了其空間所屬社區(qū)治理動員所需的物質(zhì)資源，同時也強化了居民對駐區(qū)單位組織的權(quán)威認同和社會聯(lián)結(jié)。不過，雖然駐區(qū)單位也參與進治理過程，但是治理的空間場域早已脫離了原有的空間地理限域，是在更為開放和廣闊的城市公共空間中加以運作。加之，這三大社會治理的主體都具有公有制特性，因此依舊是變通意義上的“單位”。也即表明，在市場化和社區(qū)制共同作用下的收縮型城市的“后單位”社會，單位所型塑的制度空間依舊影響著社區(qū)“逆行政化”的實踐路徑和行動基礎(chǔ)。因此，當前社會治理的變遷就是要不斷充分發(fā)揮不同“單位”主體的作用，讓“單位”參與到社區(qū)治理的實踐進程中，即“空間單位化”。這更加確證了自改革開放以來中國城市空間治理的一個一以貫之的特征，即仍然依賴于已經(jīng)相對弱化了的、以職業(yè)共同體形式存在的“單位”的結(jié)構(gòu)性作用。甚至從某種意義上說，改革過程所釋放的自主性和開放性只是相當程度上稀釋了單位空間治理的邊界，并在這一過程中變革了單位空間中的結(jié)構(gòu)性要素，尤其是改變了治理空間限域內(nèi)的實踐主體，以轉(zhuǎn)變“國家—單位—社區(qū)”的行政鏈條為目標打造了一系列“逆行政化”探索，并力求在新時期整合各方力量共同型塑新的、更具多元性和公共性的社區(qū)治理現(xiàn)代化創(chuàng)新路徑。

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（責任編輯：許廣東）

收稿日期：2023-04-10

基金項目：黑龍江省社會科學基金青年項目“黑龍江省收縮型城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新路徑研究”（22SHC310）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費項目“‘單位制’視域下東北地區(qū)城市社區(qū)治理機制變遷研究”（2572020BN01）

作者簡介：劉博，副教授，博士，從事社區(qū)治理、醫(yī)務(wù)社會工作等研究；劉愷航，碩士研究生，從事社區(qū)治理研究。