社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的證成與構(gòu)建

吳瀚　岳書光

摘 要：當(dāng)前我國環(huán)境行政公益訴訟采取一元起訴主體模式，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，是提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一適格原告。在此模式下，檢察機(jī)關(guān)兼具雙重身份，訴訟過程出現(xiàn)司法地方化、案件收集渠道過窄、訴前建議缺乏剛性等問題，制約我國公益訴訟制度的長效運(yùn)行。鑒于此，有必要考慮將社團(tuán)組織納入環(huán)境行政公益訴訟原告范圍，發(fā)揮特有優(yōu)勢，以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)作為唯一起訴主體的不足。更好地踐行兩山理論，維護(hù)公共環(huán)境利益，規(guī)范公權(quán)力行使。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟；原告；檢察機(jī)關(guān)；社團(tuán)組織

中圖分類號：D920.4? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）06-0057-05

2017年十二屆全國人大常委會對《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）進(jìn)行了修訂。其中一大亮點(diǎn)即首次在法律文本中①正式確立了行政公益訴訟制度。賦權(quán)檢察機(jī)關(guān)當(dāng)發(fā)現(xiàn)對環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)致使公共環(huán)境利益處于“危難”之中，可以依法向其提出檢察建議，仍不履職的，再向人民法院提起訴訟。以倒逼其積極履行職責(zé)，保障行政法治正常運(yùn)行。為更好地保障和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)的行使，兩高又出臺《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），首次明確檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人身份提起行政公益訴訟，并對訴訟過程中出現(xiàn)的若干問題做出回應(yīng)。至此，以檢察機(jī)關(guān)為唯一適格原告的具有中國特色的行政公益訴訟制度在我國正式建立，開啟環(huán)境公共利益司法保護(hù)的新局面，行政公益訴訟進(jìn)入有法可依的新篇章[1]。

一、緣何一元起訴主體模式

（一）試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平總書記在多個(gè)場合強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境是功在當(dāng)代、利在千秋的偉大事業(yè)”[2]?！耙癖Ｗo(hù)我們的眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”[3]。為督促相關(guān)職能部門履行職責(zé)，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公共利益，2015年十二屆全國人大常委會第十五次會議授權(quán)最高人民檢察院在全國13個(gè)省、自治區(qū)和直轄市②開展為期兩年的行政公益訴訟試點(diǎn)工作。經(jīng)過兩年試點(diǎn)，這些地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)起“公益訴訟起訴人”的身份，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域取得諸多成效[4]。

（二）主流觀點(diǎn)

對本土化建構(gòu)起來的制度設(shè)計(jì)[5]，理論界眾說紛紜。姜濤教授認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)作為唯一適格原告所構(gòu)建的行政公益訴訟制度符合我國國情。檢察機(jī)關(guān)作為法定國家監(jiān)督機(jī)關(guān)、法律的“守護(hù)人”，由其提起環(huán)境行政公益訴訟具有其他主體不具備的優(yōu)勢，所以理應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)作為唯一起訴主體[6]。劉藝教授則對檢察機(jī)關(guān)所具有的特有優(yōu)勢進(jìn)行闡述，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，其獨(dú)立性、專業(yè)性更強(qiáng)，司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也更豐富，能在避免其他主體濫訴同時(shí)更客觀公正、高效地保護(hù)公共環(huán)境利益。所以檢察機(jī)關(guān)相較于公民、法人和社團(tuán)組織具有天然優(yōu)勢，是環(huán)境行政公益訴訟的最佳提起主體[7]，也是基于我國國情的獨(dú)特選擇[8]。

（三）制度成效

不可否認(rèn)，自行政公益訴訟制度建立以來，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，在維護(hù)公共環(huán)境利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面確實(shí)取得諸多成績。僅2022年全國檢察機(jī)關(guān)就辦理公益訴訟案件達(dá)19.5萬件，其中生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)類案件占比近50%，達(dá)9.5萬件。“國財(cái)國土”類案件也近2萬件，促請追償受損國有財(cái)產(chǎn)、追繳土地出讓金533.7億元[9]。并且近些年來辦案數(shù)量還呈逐年遞增趨勢，尤以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件為最（見圖1）。

二、一元起訴主體模式的后天不足

（一）司法地方化，獨(dú)立監(jiān)督地位受到動搖

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第136條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個(gè)人的干涉。但在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中，尤其是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，勢必會影響相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的政績。特別是在當(dāng)前各地政府都在致力于營造良好的營商環(huán)境背景下，地方政府通常把經(jīng)濟(jì)效益放在首位。因此，檢察機(jī)關(guān)在處理類似案件時(shí)，常常會考慮一些案外因素，存在“司法地方化”[10]的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）案件收集渠道過窄

根據(jù)《行政訴訟法》和《若干解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的案源僅限于其在偵查犯罪、批準(zhǔn)逮捕、訴訟監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+檢察”模式的推進(jìn)，各地檢察機(jī)關(guān)都在持續(xù)健全和推動完善行政執(zhí)法與刑事司法信息銜接機(jī)制。通過“兩法銜接平臺”也在一定程度上擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)的案件來源渠道，但仍然很有限。尤其是那些較為隱蔽的案件，很容易被忽視，不利于公益的廣范圍保護(hù)[11]。環(huán)境污染往往“非一日之寒”。由于缺乏有效的公眾參與機(jī)制，很多案件線索檢察機(jī)關(guān)并不能第一時(shí)間獲取，往往等到環(huán)境污染加劇，被媒體曝光，引起輿論關(guān)注后才進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的視野，使得公共環(huán)境利益保護(hù)具有嚴(yán)重滯后性，不能充分發(fā)揮公益訴訟的御前功能[12]。

（三）訴前建議缺乏剛性

訴前建議是《行政訴訟法》和《若干解釋》對檢察機(jī)關(guān)的硬性程序要求。通過訴前建議的適用，督促行政機(jī)關(guān)整改履責(zé)，可以在很大程度上提高行政公益救濟(jì)的效率，減輕法院的“訴累”，節(jié)省司法資源。但該制度在實(shí)際運(yùn)行中卻與立法設(shè)計(jì)所欲達(dá)到的效果相差較遠(yuǎn)。一方面，檢察建議畢竟不屬于“命令性文件”，不具有強(qiáng)制力，是否采用檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)[13]。因此司法實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)往往采取置之不理的態(tài)度或能拖就拖，使得環(huán)境仍持續(xù)受到損害。另一方面，無論是《行政訴訟法》還是《若干解釋》，都未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)拒絕接收檢察建議或者怠于履行職責(zé)的相應(yīng)懲罰措施。行政機(jī)關(guān)即使拒絕接收檢察建議或者怠于履行監(jiān)管職責(zé)，也只是可能受到起訴的后果，但訴訟時(shí)間的長久性和訴訟結(jié)果的不確定性也使得其后果不那么有力。因此，訴前建議很多時(shí)候就像是“沒牙的老虎”，缺乏剛性。

三、社團(tuán)組織原告資格正當(dāng)性的證成分析

（一）理論證成

1.環(huán)境權(quán)理論

第二次世界大戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國家在追求工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，忽視了對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。面對著日益嚴(yán)峻的環(huán)境破壞，環(huán)境權(quán)理論應(yīng)運(yùn)而生。主張世界各國人民都享有在良好的生態(tài)環(huán)境下獲得基本物質(zhì)與精神利益的權(quán)利，它如同生命權(quán)、身體健康權(quán)一樣，是人們所應(yīng)當(dāng)具有的一項(xiàng)基本人權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利后來也被視為是《世界人權(quán)宣言》內(nèi)容的重要補(bǔ)充，在世界范圍內(nèi)被廣泛接受，甚至寫進(jìn)許多國家的憲法之中。盡管我國現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》并未將環(huán)境權(quán)納入其中，但是《中華人民共和國憲法》中的“國家保障自然資源的合理利用”“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”條款和2018年修憲將“生態(tài)文明、美麗”寫入憲法，以及2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）的修訂，首次明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，這些都體現(xiàn)了國家對生態(tài)環(huán)境以及對公民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的重視。而環(huán)境行政公益訴訟的目的就在于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，保護(hù)“綠水青山”。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，具有公益屬性，因此對于環(huán)境權(quán)的救濟(jì)不應(yīng)限于檢察機(jī)關(guān)，還屬于廣大公民、法人和社團(tuán)組織?？梢哉f，在自然法意義上，環(huán)境權(quán)理論賦予社團(tuán)組織天然的原告資格，享有天然合法的訴權(quán)，因此成為社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)[14]。

2.公共信托理論

美國密執(zhí)安大學(xué)的J.L.薩克斯（Joseph.L.Sax）教授發(fā)表了題為“自然資源的公共信托原則：有效的司法干預(yù)”一文。認(rèn)為土地灘涂、山河湖泊、森林草原、陽光空氣等公共自然資源乃全體公民所擁有，并非專屬于某個(gè)個(gè)人或者為某個(gè)團(tuán)體所有。同時(shí)公民為更好地利用以及更好地保護(hù)這些公共資源，與代表公權(quán)力的國家簽訂協(xié)議，將這些公共環(huán)境資源委托給國家來保管，因此便在公民與國家之間形成委托與被委托的信托（代理）關(guān)系。國家作為受托人（代理人），需要履行善良管理人的義務(wù)，盡最大可能平等地保護(hù)每一位委托人（被代理人）的公共環(huán)境利益不受侵害，即保護(hù)好委托人的信賴?yán)妗Ｏ喾慈绻麌椅茨苈男泻帽９苈氊?zé)，未盡到善良管理人的義務(wù)，致使受托財(cái)產(chǎn)即公共環(huán)境利益遭受損失時(shí)，那么每一位委托人（被代理人）都有權(quán)利向法院提起訴訟來保護(hù)其受損的信賴?yán)鎇15]。

公共信托理論的實(shí)質(zhì)就是公民和國家之間構(gòu)成一種委托代理的法律關(guān)系，當(dāng)公民的環(huán)境利益受損時(shí)，國家相應(yīng)職能部門就有義務(wù)代表國家保護(hù)好公民的環(huán)境利益。因此，當(dāng)相應(yīng)職能部門（比如檢察機(jī)關(guān)）怠于履行職責(zé)時(shí)，作為委托人的公民自然可以以自己的名義提起訴訟維護(hù)自身權(quán)益，同時(shí)公民也可以委托其他社團(tuán)組織提起訴訟。

3.私人檢察總長理論

私人檢察總長理論也稱為私人檢察官理論。主張國會可以授權(quán)檢察機(jī)關(guān)出于公共利益的需要，將行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行使職權(quán)行為訴諸司法審查，同樣國會也可授權(quán)在憲法上沒有原告資格的當(dāng)事人借檢察官之名，對損害公益的不法行為提起訴訟[12]。該理論源于美國著名的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯一案[16]。該案中的原告與本案并無利害關(guān)系，只是基于公共利益受損提起訴訟，依據(jù)美國當(dāng)時(shí)的當(dāng)事人理論只有與爭議案件有利害關(guān)系的才可以起訴。而審理本案的法官卻突破了當(dāng)時(shí)的理論限制，在公共信托理論基礎(chǔ)上引申出私人檢察官理論。于判決中寫道“基于保護(hù)公共利益的目的，國會可以依據(jù)法律，指定一些公民作為私人檢察官，突破利害關(guān)系的限制，對行政機(jī)關(guān)侵害公益的不法行政行為訴至法院，以便更好維護(hù)社會公益”[17]。該理論實(shí)際上是在公共信托理論基礎(chǔ)上所進(jìn)行的延伸，將公益訴訟的原告范圍進(jìn)行擴(kuò)大，不僅限于檢察機(jī)關(guān)，更有利于環(huán)境行政公益訴訟的開展[18]。

（二）實(shí)踐基礎(chǔ)：存在先例

1.中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源局案

該案起因是清鎮(zhèn)市國土資源管理局（以下簡稱國土局）于1994年11月14日，將當(dāng)?shù)匾惶幨〖夛L(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)面積為800平方米的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，用于建設(shè)冷飲廠及相關(guān)配套設(shè)施。根據(jù)合同約定，該建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)在1995年11月15日之前竣工，如到期無法如約完工，國土局可以無償收回該塊土地的使用權(quán)及地上全部建筑物和其他附屬設(shè)施。但直到2009年，該項(xiàng)目始終處于停滯狀態(tài)，而國土局也一直未按照合同約定，收回土地使用權(quán)和相關(guān)建筑設(shè)施。由于長期圈地荒置不用，也無專人看管護(hù)理，致使此地塊基本處于荒廢狀態(tài)，破敗不堪，對景區(qū)生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響[19]。

本案原告中華環(huán)保聯(lián)合會接到群眾舉報(bào)后派出調(diào)查組前往風(fēng)景區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在圈地荒置不用，致使國有土地資源浪費(fèi)的情況。這期間多次以發(fā)律師函的形式將調(diào)查所得情況如實(shí)反映給國土局，建議恢復(fù)景區(qū)生態(tài)環(huán)境。但國土局卻置若罔聞，怠于履行職責(zé)。2009年7月27日，中華環(huán)保聯(lián)合會一紙?jiān)V狀，將國土局告上法庭。請求法院判決解除該土地使用權(quán)出讓合同，收回該塊土地的使用權(quán)及全部地面建筑物和其他附屬設(shè)施。案件直至進(jìn)入審理程序，國土局方才意識到問題的嚴(yán)重性，于是做出決定收回出讓的土地使用權(quán)，并組織工作人員對該地塊上的建筑物和其他附屬建筑進(jìn)行拆除，恢復(fù)景區(qū)生態(tài)環(huán)境。由于被告國土局改變被訴的行政行為，原告中華環(huán)保聯(lián)合會當(dāng)庭提出撤訴。至此，中國首例由專門從事環(huán)境保護(hù)的公益性社團(tuán)組織提起的行政公益訴訟畫上一個(gè)圓滿的句號。

2.案件評析

作為中國首例由社團(tuán)組織提起的環(huán)境行政公益訴訟案件，一經(jīng)發(fā)酵便在學(xué)界引起軒然大波。主要原因就在于法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會對國土局提起的訴訟，并不符合當(dāng)時(shí)（盡管現(xiàn)在也不符合）《行政訴訟法》第二條②規(guī)定。根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政訴訟的原告必須與被訴行政行為具有法律上的利害關(guān)系，即相對人的合法權(quán)益要受到被訴行政行為的侵害。很顯然，本案中的國土局怠于履行監(jiān)管職責(zé)并未直接侵害到中華環(huán)保聯(lián)合會的權(quán)益。因此，從嚴(yán)格意義上來說，中華環(huán)保聯(lián)合會并不是本案的適格原告。但本案的主審法官卻以當(dāng)時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》第六條之規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”為由，受理了中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟請求。盡管爭議巨大，但最終也算促成這樁極具有代表意義案件進(jìn)入訴訟程序，并取得一個(gè)對雙方當(dāng)事人和公共利益保護(hù)都較為圓滿的結(jié)果。

自該案之后，由社團(tuán)組織作為原告提起的環(huán)境行政公益訴訟案件在中國如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，比較有代表性的如中華環(huán)保聯(lián)合會訴國家海洋局案、中華環(huán)保聯(lián)合會訴無錫市蠡湖惠山景區(qū)管委會生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案，以及自然之友訴怒江州環(huán)保局案等。但可惜的是，很多案件并未如同中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源局案這般順利，很多甚至都未進(jìn)入訴訟程序，法院以不符合起訴條件直接裁定不予立案或不予受理。立案難、受理難反映出盡管實(shí)踐中我們已經(jīng)有了社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)例，同時(shí)也有理論層面的依據(jù)，但我們尚沒有制度層面的相關(guān)賦權(quán)[20]，而這些都亟待通過立法來解決。

（三）先天優(yōu)勢

1.公益性強(qiáng)，公眾參與積極性高

以中華環(huán)保聯(lián)合會為例，是由一群熱衷公益事業(yè)和環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位組成的社團(tuán)組織[21]。創(chuàng)辦宗旨和主要職能就在加強(qiáng)對環(huán)境工作的監(jiān)督，維護(hù)公眾和社會的環(huán)境權(quán)益，以促進(jìn)中國環(huán)境事業(yè)發(fā)展。這類的環(huán)保社團(tuán)組織在國家和社會之間架起一道橋梁[22]，一方面，向公眾宣傳國家的環(huán)境政策和環(huán)境法規(guī)，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識；另一方面，當(dāng)公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害，尤其是針對一些弱勢群體，為他們提供法律援助、支持訴訟，保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益不受非法侵害。因此，這類社團(tuán)組織相較于檢察機(jī)關(guān)更能調(diào)動起公眾參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的積極性，凝聚起各方力量，參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，加強(qiáng)對環(huán)境工作的監(jiān)督。與此同時(shí)，調(diào)動公眾參與，也能在很大程度上拓寬發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)案件的線索和案源。典型的就是中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源局案，其案件線索就是由當(dāng)?shù)厝罕娤蛑腥A環(huán)保聯(lián)合會提供的。

2.專業(yè)性強(qiáng)，有技術(shù)優(yōu)勢

檢察機(jī)關(guān)主要職能在于偵查案件、審查逮捕、控告申訴，以及進(jìn)行法律監(jiān)督，檢察官也主要專研于法律方面的問題。而環(huán)境污染類的案件，其專業(yè)性更強(qiáng)，往往會涉及環(huán)境學(xué)、地理學(xué)、生物學(xué)、物理學(xué)、化學(xué)等專業(yè)方面知識，而這些都需相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)行。而相較于檢察機(jī)關(guān)來說，環(huán)保組織聚集了更多的擁有專業(yè)知識和技能的人才。如果立法賦予中華環(huán)保聯(lián)合會這類的社團(tuán)組織提起行政公益訴訟的權(quán)利，發(fā)揮它們的專業(yè)優(yōu)勢，能在很大程度上節(jié)省訴訟成本，更好地維護(hù)公共環(huán)境利益。

3.獨(dú)立性強(qiáng)，避免地方政府干擾

在我國現(xiàn)行權(quán)力構(gòu)成體系下，“司法地方化”問題難以徹底有效解決。檢察機(jī)關(guān)在處理案件時(shí)，尤其是與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的案件，難免受到地方政府在一定程度上的干預(yù)。而像中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友這類的公益性社團(tuán)組織，分布廣、獨(dú)立性強(qiáng)，由他們提起訴訟能在很大程度上避免地方政府干預(yù)，更客觀獨(dú)立地行使訴權(quán)，督促環(huán)保部門及時(shí)依法履責(zé)。

四、社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建

（一）專門立法，降低社團(tuán)組織提起訴訟門檻

社團(tuán)組織提起行政公益訴訟當(dāng)前最大的困境就是于法無據(jù)[23]，《行政訴訟法》只賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴權(quán)。盡管2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予滿足一定條件的社團(tuán)組織可以提起公益訴訟的權(quán)利，但目前也僅限于提起民事公益訴訟。因此，為更好發(fā)揮社團(tuán)組織在保護(hù)公共環(huán)境利益、督促行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)履行職責(zé)方面的特有優(yōu)勢，需要專門制定一部《中華人民共和國公益訴訟法》（以下簡稱《公益訴訟法》），賦權(quán)社團(tuán)組織對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)、不作為或違法行使職權(quán)提起行政公益訴訟，并對社團(tuán)組織提起此類訴訟的訴權(quán)予以專門配置[24]。同時(shí)加快相關(guān)法律的修訂和解釋工作。將《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款所規(guī)定的“訴訟”明確修改為民事和行政公益訴訟，《行政訴訟法》和相關(guān)司法解釋也要進(jìn)行相應(yīng)修改。

據(jù)數(shù)據(jù)顯示，自2015年施行環(huán)境公益訴訟制度至2018年下半年，雖然作為原告提起環(huán)境公益訴訟的社團(tuán)組織數(shù)量，已有20多家，但年均較少，僅51件左右[25]。因此，立法時(shí)可以考慮適當(dāng)放寬社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的條件[26]。既可以避免濫訴現(xiàn)象發(fā)生，節(jié)省司法資源；適當(dāng)放寬條件限制，還可以吸引更多社團(tuán)公益組織加入到公共環(huán)境利益保護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職中來。

（二）設(shè)置專項(xiàng)資金，合理分配訴訟費(fèi)用

行政權(quán)嚴(yán)格遵守訴訟中的直接利害關(guān)系原則已不能應(yīng)對現(xiàn)實(shí)中公益受害的嚴(yán)峻形勢，因此突破傳統(tǒng)訴訟的原告資格標(biāo)準(zhǔn)的行政公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生[27]。而高昂的訴訟費(fèi)用，漫長的訴訟過程所帶來的律師費(fèi)、各項(xiàng)鑒定費(fèi)等訴訟成本，以及提起訴訟所能獲得的收益與訴訟成本之間的不對稱，使得很多社團(tuán)組織望而卻步，極大降低了社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的積極性和主動性。因此，可以考慮設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)資金，同時(shí)通過給企業(yè)減免稅收、降低稅費(fèi)等各種稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)向社團(tuán)組織提供資金，支持社團(tuán)組織提起公益訴訟。此外，合理分配訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，根據(jù)原告的勝訴程度決定訴訟費(fèi)用的承擔(dān)比例，建立敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用機(jī)制。降低社團(tuán)組織的訴訟成本，打消社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的經(jīng)濟(jì)顧慮[18]。

（三）建立完善訴前程序，提高訴訟效率

這里所強(qiáng)調(diào)的訴前程序包括兩個(gè)方面：一是訴前建議程序；二是訴前公告程序。對于社團(tuán)組織提起環(huán)境行政公益訴訟，也可設(shè)置訴前建議程序，鼓勵(lì)符合條件的社團(tuán)組織以“律師函”“建議書”等形式促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)屬地環(huán)境問題，盡早修復(fù)盡早解決，節(jié)省訴訟成本的同時(shí)也能提高公共環(huán)境利益保護(hù)的效率。當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不改正，怠于履職時(shí)再提起訴訟進(jìn)行司法救濟(jì)。同時(shí)鑒于檢察機(jī)關(guān)作為法定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更為豐富，面對國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓，以及其他的一些有重大社會影響的公益訴訟案件，更適宜由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。因此，在起訴順位上還應(yīng)堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、符合條件的社團(tuán)組織作為補(bǔ)充的訴訟模式。為更好地協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與社團(tuán)組織之間的關(guān)系，還可以考慮借鑒民事公益訴訟的訴前公告程序。社團(tuán)組織通過發(fā)布公告，向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)不提起或者怠于提起訴訟時(shí)，再由自己“登場”，從而避免重復(fù)起訴、節(jié)省司法資源。

五、結(jié)語

通過建立檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、符合條件的社團(tuán)組織作為補(bǔ)充的環(huán)境行政公益二元訴訟模式，可以在很大程度上減輕和彌補(bǔ)由檢察機(jī)關(guān)“壟斷”起訴權(quán)所帶來的司法地方化、案件收集渠道過窄、訴前建議缺乏剛性等問題和不足。充分發(fā)揮社團(tuán)組織所具有的公益性強(qiáng)、公眾參與積極性高，專業(yè)性強(qiáng)、有技術(shù)優(yōu)勢，獨(dú)立性強(qiáng)、避免地方政府干擾等特有優(yōu)勢，更好地督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)依法履職，保護(hù)公共環(huán)境利益，為踐行“兩山”理論、建設(shè)美麗中國“保駕護(hù)航”。

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（責(zé)任編輯：田 苗）

①《行政訴訟法》第25條第2款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

②分別為北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅。

收稿日期：2023-06-21

基金項(xiàng)目：新疆維吾爾自治區(qū)社科聯(lián)合會2022年度新時(shí)代黨的治疆方略理論與實(shí)踐研究課題（2022ZJFLY06）

作者簡介：吳瀚，助理研究員，碩士研究生，從事行政公益訴訟研究；岳書光，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究員，法學(xué)院黨委委員，法學(xué)博士，從事行政公益訴訟研究。