新時代加強檢委會司法屬性的思考

張學軍 金石 王萍

摘 要：檢察委員會制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。當前，適當去行政化、加強檢察委員會司法屬性已經(jīng)成為推進檢察委員會改革的重要課題。應當通過實質(zhì)性審查、深化審議程序改革、加強配套機制建設、完善監(jiān)督機制等方式，不斷強化檢察委員會在議事議案方面的司法屬性，使檢察委員會議事議案職能行使與決策運行程序更加符合司法規(guī)律和訴訟化要求，以實現(xiàn)檢委會決策過程的公正性和程序的正義價值。

關鍵詞：檢委會 司法屬性 親歷性 專家咨詢

近年來，隨著檢察改革的不斷推進和司法責任制的推行，檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）的專業(yè)性特征明顯加強，其所發(fā)揮的功效應予以充分肯定。但是，與新時期新征程“高質(zhì)效辦好每一個案件”的目標要求相比，與人民群眾對美好生活的更高需求相比，當前檢委會制度還存在專業(yè)化程度不夠高、司法屬性不夠強等問題，影響其功能發(fā)揮，亟需進一步改革和完善。

一、檢委會司法屬性不足的現(xiàn)實表現(xiàn)

（一）在行使職權方面

1.檢委會司法決策方式直接性和親歷性不足。實踐中，檢委會一般通過聽取匯報方式審議案件并作出司法決策，并不親歷審查程序。同時，作為組成人員的檢委會委員只對本人發(fā)表的意見和表決負責。因此，一旦承辦案件的檢察官對案件事實與證據(jù)的表述或歸納總結不夠完整或不太準確，極易導致檢委會委員斷章取義或作出錯誤的司法判斷，進而影響檢委會司法決策的準確性。

2.提交討論的議題覆蓋范圍還不夠協(xié)調(diào)。檢委會制度具體運行過程中，較為偏重議案職能，而忽視議事職能，且議案中存在涉刑事檢察業(yè)務數(shù)量多、“四大檢察”業(yè)務量不均衡的問題。以G省為例，近兩年三級檢察機關共審議案件和事項21861件，議案占比高達95%以上，議事占比平均在3.5%左右徘徊，檢委會議事決策職能發(fā)揮不充分。其中，刑事類案件占比93%左右、民事類案件占比3.85%、行政類案件占比1.48%、公益訴訟類案件占比0.28%。一些地區(qū)對應由檢委會討論決定的重大事項由院黨組會、檢察長辦公會討論決定，從而在一定程度上虛化了檢委會的業(yè)務決策職能。如2022年G省對全省檢委會運行情況抽查時發(fā)現(xiàn)，有三分之二的院未將工作報告提交檢委會審議，部分地區(qū)將應當提請同級人代會審議的工作報告提交黨組會討論。

3.檢委會委員議事議案的公正性缺乏必要保障。作為檢察業(yè)務決策機構，檢委會的成員采取集體負責制，集體討論決定、集體承擔風險。但是實際情況是，一旦發(fā)生錯案，作為決策機構的檢委會沒有具體承擔責任的人，致使在檢委會主流意見發(fā)生偏差或錯誤時，個別委員就可能會盲從于多數(shù)人的意見。此外，根據(jù)檢察一體化原則，檢委會對爭議案件、重大案件仍然起決策作用，即使檢察官意見與檢委會決議相左，也必須執(zhí)行檢委會的決議，且無提出復議的救濟途徑。此情形下，要求檢察官對自己并不贊同的司法決定負責，與司法規(guī)律不符。

（二）在議事議案的程序方面

1.檢委會議題審查程序不盡完善。《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》規(guī)定了檢委會辦事機構可以對案件和事項涉及的法律問題提出意見，供辦案檢察官或者事項承辦人參考。但實踐中議題實體審查與形式審查有機統(tǒng)一較難實現(xiàn)，這既不符合司法審查的直接性和親歷性要求，也不符合司法審查運行的一般規(guī)律。

2.部分案件辦案周期過長。由于檢察環(huán)節(jié)落實案件繁簡分流機制不到位，部分案件因為辦案時限較短或提交時間接近辦結期限，辦案部門往往臨時動議開會，導致組織通知檢委會委員時間倉促，未滿足會前3天將資料提供給委員進行熟悉研究的時限要求，影響了討論質(zhì)效。

（三）在配套制度方面

1.檢委會辦事機構功能尚不完善。由于各地檢委會辦事機構的建制還不盡統(tǒng)一，職能定位還不準確，人員配置還存在不足，大多數(shù)的檢委會辦事機構缺乏具有一定司法工作經(jīng)歷的工作人員，一定程度上影響了檢委會司法屬性作用的發(fā)揮。

2.檢委會專家咨詢機制尚需完善。實踐中，盡管各級檢察機關紛紛建立了專家咨詢輔助機制，但還存在層層設置、名稱各異，人員構成不盡合理，參與過程規(guī)制不嚴等問題，亟需完善和細化。

3.檢委會委員選任的專業(yè)性要求還不夠突出，學習調(diào)研機制尚不健全。盡管《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規(guī)定》等文件對檢委會委員、專職委員的選任條件、職責等都做了較為明確的規(guī)定，但各地在執(zhí)行中仍然存在較大差異，導致三方面的問題：一是在專職委員的選任上過多考慮解決政治待遇，對專業(yè)能力的把關不夠嚴格，存在論資排輩、年齡偏大等情形。二是在選任委員時沒有引入競爭擇優(yōu)機制，委員的選任缺乏公開透明。同時，由于缺乏專門、系統(tǒng)的學習培訓制度，且對檢委會委員研學成果無實質(zhì)性要求和規(guī)定，客觀上導致委員“拼經(jīng)驗”“吃老本”的現(xiàn)象比較嚴重。三是有些地區(qū)對于委員的空缺未能及時補齊，影響了檢委會工作的正常開展。

4.檢委會數(shù)字化建設水平不高。以G省為例，部分基層院還未建成滿足檢委會子系統(tǒng)2.0版運行需要的會議系統(tǒng)，尚無法在2.0系統(tǒng)進行同步開會；又如大部分地區(qū)還未配備同步記錄系統(tǒng)，會議記錄不能隨會議同步完成，會后記錄不夠準確全面，致使會議記錄不完整、不規(guī)范。

（四）在監(jiān)督機制方面

1.上級院監(jiān)督較為乏力。根據(jù)檢察一體化原則，上級檢察院具有領導下級檢察院的職權，并享有對下級檢察院進行工作指導和監(jiān)督的權力。然而，實踐中上級檢察院對下級檢察院檢委會的監(jiān)督既缺乏制度層面的細化完善，也缺乏監(jiān)督途徑和方式的必要拓展，以致監(jiān)督的規(guī)范化、制度化運作較為缺乏，易導致監(jiān)督不及時或不到位的問題。

2.同級人大及其常委會對檢委會的監(jiān)督不全面。由于受限于檢委會審議決策的內(nèi)部性、時效性以及人大一般不介入個案監(jiān)督原則，使得同級人大及其常委會對檢察院及檢委會的監(jiān)督還不夠及時、全面。

3.檢委會決策過錯責任追究和監(jiān)督機制有待完善?！稒z察人員執(zhí)法過錯責任追究條例》等文件規(guī)范了檢察官責任追究程序。但是，實踐中對檢委會委員的責任追究仍然不夠明確。同時，檢委會決定公開發(fā)布尚不到位，使得社會公眾尤其是案件當事人難以對檢委會決定進行實時有效監(jiān)督。

二、強化檢委會司法屬性的路徑思考

（一）強化委員審議的親歷性和專職委員審查時的實質(zhì)性

1.改進案件承辦人向檢委會匯報案件的方式?？梢試L試變書面文字材料的匯報為多媒體系統(tǒng)的直觀形象化展示，由承辦人在檢委會上播放重要犯罪工具、犯罪現(xiàn)場的圖片或錄像，案件調(diào)查取證、提審等情況的全程同步錄像，以及由檢委會委員閱看重要案件電子卷宗、參與或旁聽重大案件遠程提訊等方式，以增強檢委會對案件的直觀性和親歷性。

2.積極推行實質(zhì)審查制度。對于各級檢察院業(yè)務部門提請檢委會審議決策的案件，更好落實檢委會專職委員同步進行會前實體審查制度，適度弱化檢委會議事議案決策中的行政色彩。同時，強化檢委會辦事機構對議事事項的審核監(jiān)督，確保應由檢委會審議的議事均按規(guī)定提交檢委會審議。

（二）深化審議程序司法化改革

1.完善檢委會議題提請程序?？梢栽诤侠韯澐謾z察長和檢委會職責權限邊界的基礎上，進一步健全完善檢委會議題提請程序。一是適當將檢委會議題范圍區(qū)分為“應當由檢委會討論決定”和“可以由檢委會討論決定”的情形，對于“應當由檢委會討論決定”的重大案件和其他重大問題，檢察長必須無條件提交檢委會集體審議并做出決定；而對于“可以由檢委會討論決定”的重大案件和其他重大問題，則可賦予檢察長必要的決定權和選擇權，從而確保檢察長和檢委會都能充分履行各自職責，并對各自的決策負責。二是可以嘗試規(guī)定檢委會委員具有“向檢委會提出議題或者提請復議”的職責和義務，以賦予委員更加寬泛的議題參與權與提請權。

2.探索構建“二元化”審議模式。即對于議案和議事采用不同的審議模式。在檢委會議案中，設置符合司法規(guī)律的訴訟化審議程序，構建“準司法審查”的審議模式，并適當有序引入公開聽證制度。所謂“準司法審查”審議模式，即適當引入訴訟參與人或當事人以及相關各方的參與，由檢委會集體承擔“準法官”的角色，案件承辦部門作為一方主體提出自己的處理意見，犯罪嫌疑人或當事人以及訴訟代理人作為另一方提出自己的請求或辯解，必要時也可適當引入關鍵證人進行對質(zhì)。同時，檢委會在討論決定不起訴案件、賠償案件以及錯案責任追究案件之前，由專業(yè)人士參與，專門召開公開聽證會，多方聽取意見。通過強化程序機制，有效增強檢委會議案的司法屬性和司法審查功能。在檢委會議事中，則可以設置符合其行政屬性的審議程序，構建一種講求效率與民主的決策模式。

（三）強化配套機制建設

1.完善檢委會辦事機構及其工作職能。首先，加強檢委會辦事機構建設。明確有條件的檢察院可以指定專人承擔檢委會辦事機構職能。在人員配置上，由具有業(yè)務經(jīng)驗豐富和專業(yè)水平較高的檢察官組成，并設專職或兼職秘書，具體負責檢委會日常事務工作。其次，強化職能作用。一是以檢委會審議程序各主要環(huán)節(jié)為重點，切實加強檢委會工作機制論證和實務研究，推進審議程序的司法化改造、檢委會典型案例的梳理總結、檢委會決定書的規(guī)范與公開，確保檢委會按照司法原則和司法規(guī)律運行。二是對提請檢委會審議的重大疑難復雜案件，既要全方位的嚴格審查，確保上會案件事實的準確性和客觀性，又要組織專家咨詢，多方聽取意見，積極為檢委會的準確決策發(fā)揮參謀與輔助作用。

2.完善專家咨詢制度。一要明確由省級檢察院組建專家咨詢委員會。以省級檢察院為單位統(tǒng)一聘請專家學者，組建專家咨詢委員會并由是省級院負責管理事宜?；鶎釉盒鑼＜姨峁┳稍円庖姷?，可提出申請及具體咨詢內(nèi)容和要求，由省級院相關部門統(tǒng)一調(diào)配。二要完善咨詢專家聘任制度與人員結構。為充分發(fā)揮專家咨詢作用，提高專家咨詢質(zhì)量，一方面，嚴格進行專家資格審查，實行咨詢專家聘任制并明確三至五年的聘任期限。任期屆滿后，根據(jù)咨詢專家履職情況對是否續(xù)聘做出決定。另一方面，結合實踐需要將一些行政、金融、經(jīng)濟、網(wǎng)絡運營監(jiān)管等相關領域專家充實到專家咨詢委員會，以彌補檢委會委員在專業(yè)知識方面的不足。

3.落實檢委會委員選任、學習培訓與調(diào)研等制度。一是嚴格按照檢委會委員選任條件和程序。引入競爭擇優(yōu)機制，注重考查預選人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，真正把辦案經(jīng)驗豐富、善于運用法治思維和法治方式執(zhí)法辦案的業(yè)務骨干選任為專職委員。二是由省級檢察院統(tǒng)一負責并制定專門的檢委會委員培訓計劃，細化培訓學時、內(nèi)容、形式等要求。基于省級院的培訓資源及師資力量相對充足的實際，委員的專門學習培訓可以由省級院集中組織進行，業(yè)務學習可以由各級院視情自行組織。三是強化委員開展研究工作的考核。如通過申報理論研究課題等方式，激勵委員每年選擇具有一定研究價值案件或法律適用問題開展深入調(diào)研，形成研究成果，以指導辦案實踐，并將委員參加學習培訓，開展檢察調(diào)研、辦案指導及研修成果等情況作為考核其工作業(yè)績、評價其履職能力的重要依據(jù)。

4.加強檢委會數(shù)字化建設。一是加強檢委會會議室改造，增加同步錄音錄像設備的配備，使更完整、全面保存檢委會會議過程。二是加強技能培訓，提高檢委會委員、檢委會辦事機構人員的信息化操作水平，促使其能夠更加熟練、規(guī)范使用檢察業(yè)務應用系統(tǒng)進行操作，盡量減少相關文件資料的系統(tǒng)外人工流轉，不斷提高工作效率。

（四）完善監(jiān)督機制

1.完善對檢委會職權運行的監(jiān)督機制。從內(nèi)部看，一要完善上級檢察院派員列席下級檢察院檢委會會議制度。上級院檢委會辦事機構根據(jù)下級院報送的檢委會信息情況，通過有針對性地選擇和安排，指派檢委會委員列席下級院檢委會會議的工作。二要完善上級檢察院對下級檢察院檢委會決定的審查制度。充分利用統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)，以授權方式賦予上級院檢委會辦事機構對下級院檢委會決定進行“無紙化、網(wǎng)絡化、智能化”的即時直接審查權能。一旦發(fā)現(xiàn)下級院檢委會決定確有錯誤的，及時啟動相關程序，以上級院檢委會決定的方式撤銷或變更下級院檢委會的決定，或指令下級院依法予以糾正。三要完善檢委會委員責任追究制度。應以上級院監(jiān)督下級院的方式進行責任追究，充分考量檢委會委員司法過錯行為與其主觀認知及惡性程度的一致性、司法過錯造成的危害程度與責任承擔及處罰結果的相適性。從外部看，通過檢察機關向同級人大及其常委會定期報告工作制度、檢察機關及其檢委會接受人大常委會及人大代表工作檢查、評議和監(jiān)督制度，積極爭取人大及其常委會對檢察機關及檢委會工作的支持，增進理解和共識。同時，通過人大及其常委會加強有關檢委會法律制度的立法、修法工作，促使檢委會的職權運行不斷向司法化、民主化方向發(fā)展。

2.健全檢委會決定書公開制度。一要完善檢委會決定公開發(fā)布程序。發(fā)布程序既要明確實施發(fā)布的具體部門與責任落實，又要規(guī)范檢委會決定的發(fā)布范圍、發(fā)布方式、核發(fā)流程等。二要確立檢委會決定公開發(fā)布范圍。對涉及檢察工作全局性、方向性、普遍性影響的檢委會決定，都應及時公開并予以全部發(fā)布。其中，對屬于終局性的處理決定，應當及時公開并予以全部發(fā)布；對階段性的處理意見，應作為例外不予公開發(fā)布。三要嚴格檢委會決定公開發(fā)布責任。加強檢委會決定發(fā)布的核發(fā)流程把控，事先制作有關發(fā)布內(nèi)容、參加人員、發(fā)布議程及應對預案，嚴密發(fā)布程序啟動的提請、審核、批準等流程。四要加強檢委會決定的釋法說理。對于檢察環(huán)節(jié)作出終局性或否定性處理決定的案件，包括不批捕、不起訴、不予賠償案件以及刑事申訴復查案件等，從案件事實認定、證據(jù)采信、法律適用等方面加強釋法說理。五要完善檢委會決定書網(wǎng)上公開制度。以最高檢“人民檢察院案件信息公開網(wǎng)”等平臺為依托，嚴格規(guī)范公開流程，將參與該次檢委會討論的主持人、檢委會委員以及列席人員名單一并公開，以利于公眾實時監(jiān)督。