辦案質量異地交叉評查的探索與思考

徐俊馳 等

摘 要：辦案質量評查是落實司法責任制、構建檢察權內部監(jiān)督制約機制的有效措施。為破除“同體監(jiān)督、同體評查”的“自循環(huán)”及傳統(tǒng)“上評自查”的局限，各地在推動異地交叉評查與常規(guī)抽查、重點評查、專項評查相結合上取得了一定進展。異地交叉評查工作中，如何持續(xù)落實評查目標、統(tǒng)籌用好評查力量、在更高水平上協(xié)調評查標準值得深入研究。應以檢察一體化履職機制建設統(tǒng)領異地交叉評查，綜合運用各種評查模式，更加注重領域拓展和結果運用，加強評查人員的能力培養(yǎng)和提高智能化輔助應用水平，進一步提高辦案質量評查工作精準度和權威性。

關鍵詞：異地交叉評查 評查模式 檢察一體化履職

案件管理機制改革以來，特別是《人民檢察院案件質量評查工作規(guī)定（試行）》《人民檢察院案件管理部門案件質量評查要點指引（試行）》下發(fā)以來，辦案質量評查工作在各級檢察院得到積極開展。在不斷摸索規(guī)律、積累數量、提升質效的過程中，不少市縣檢察院也反映“同體監(jiān)督難，尤其是同體評查難”現(xiàn)象仍比較突出。以此為背景，辦案質量異地交叉評查作為因應措施而被提出，并在實踐中得到初步發(fā)展。四川作為案件大省，成都作為辦案量占全省近四分之一的案件大市，在完成最高檢“案件質量網上異地交叉評查試點”任務的同時，也遇到一些需研究的新情況新問題。

一、辦案質量異地交叉評查工作實踐層面的探索

辦案質量評查一般在評查種類上分為常規(guī)抽查、重點評查、專項評查，是檢察機關服務高質量發(fā)展，輸出合格檢察產品的基本環(huán)節(jié)。［1］具體評查方式上，則長期以辦案單位自評自查為主，確實存在“同體監(jiān)督、同體評查”的“自循環(huán)”，致使粗放性淺表性評查多，查找問題往往不準不深。盡管前期也探索上提一級評查的做法，在提升評查權威和效果方面取得了積極成效，但受制于上級檢察院案件管理部門自身工作力量的限制，單一的提級評查實際上數量不多。在這樣的情況下，就有市縣檢察院嘗試從異地評查、交叉評查的角度，探索破除傳統(tǒng)“上評自查”的局限，并對現(xiàn)有提級評查予以機制上補充。實踐中主要形成三種做法。

（一）異地交叉評查與常規(guī)抽查相結合

常規(guī)評查是辦案質量評查的基礎模式，直接體現(xiàn)對辦案質量日常性管理這一基本功能。按照以往做法，常規(guī)評查是評查員對其他辦案檢察官所辦結案件的按比例抽驗抽核，優(yōu)點是易操作，難點是站在辦案單位整體看，仍然是自評自查，真正能夠碰硬，提出瑕疵甚至不合格定級結論的顧慮因素較多。有觀點提出，應該跳出辦案單位的范圍限定，推動跨院的互評互查。根據這樣的思路，各地陸續(xù)出現(xiàn)了由上一級檢察院集中組織、同級檢察院以異地交叉方式開展評查的探索，較早做法是定期人工抽取紙質卷宗，送同級檢察院評查員提出意見。新近的做法是，通過信息化輔助辦案平臺或者是專門的評查模塊，將按預設規(guī)則自動抽取的電子卷宗，送異地交叉評查。［2］鑒于不同檢察院在案件數量規(guī)模、類型結構以及評查員能力水平上存在的差異，需要提前設置一定匹配條件或者分（輪）案規(guī)則，但總的考慮都是要求評查員對本院辦理案件實行回避。從效果看，引入異地交叉評查機制后，各地常規(guī)抽查確定的瑕疵及不合格案件比例都有較大幅度的上升，說明在補強以往存在的中立性、客觀性短板弱項上有積極成效。

（二）異地交叉評查與重點評查相結合

重點評查可以說是辦案質量評查的進階模式，以典型的高質量風險案件為對象，最能體現(xiàn)集中力量“抓主要矛盾和矛盾的主要方面”的思想方法。稍早的時候，就有地方對問題相對集中，瑕疵、不合格比例偏高的法院判無罪、撤回起訴、捕后不訴、復議復核等類型案件，建立了較成熟的提級評查機制，總的考慮也是避免辦案單位自評自查。由于當時的具體工作多由上級檢察院自身的評查員實施，“案多人少”的情況反映還比較多。有觀點就指出，如果是通過集中調用下級檢察院評查員來開展評查，也有異地因素和交叉因素，可以構成對單一提級評查的有效補充。基礎的做法是，對出現(xiàn)的重點類型案件，取消基層檢察院自評自查，改由市檢察院負責組織交叉評查并作出結論；進階的做法是，取消基層檢察院自評自查，市檢察院負責組織全市范圍內跨區(qū)縣的異地交叉初查，省檢察院負責組織全省范圍內跨市州的異地交叉復查，再行確定評查結論。從效果看，在保證查出瑕疵、不合格案件比例基本穩(wěn)定的同時，上級檢察院案件管理部門更加突出調度指揮作用，提級評查“案多人少”具體矛盾得到明顯緩解。

（三）異地交叉評查與專項評查相結合

在融入常規(guī)抽查、重點評查開展探索的基礎上，有的市縣檢察院進一步推進擴大化但又有重點的專項評查。不同于常規(guī)評查、重點評查在工作安排上的剛性，專項評查本身具有更強彈性或者說可選擇性，側重查找同類案件特定類型、特定環(huán)節(jié)、特定點位的典型問題，集中“會診”以改進工作。具體組織形式上也比較靈活，既可以是案件管理部門自行開展或者辦案部門自行開展，也可以聯(lián)合開展，對集中調用專兼職評查員、運用異地交叉方式開展評查的協(xié)同程度也較高。從效果看，結合日常辦案和案件監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的苗頭性傾向性問題，有針對性地引入異地交叉評查機制，既較好地克服了辦案單位自評自查可能遮掩問題的弊端，也充分激活了可用工作力量。像類案法律適用標準不協(xié)調、相近情境下證據采信和事實認定規(guī)則不清晰等難以簡單界定的疑難復雜的規(guī)律性、規(guī)則性問題，通過梳理不同評查員反映出的認識分歧，更有利于上級檢察院摸清情況和研判解決“癥結”。

二、辦理質量異地交叉評查工作需要研究的問題

總的來看，各地在推動異地交叉評查與現(xiàn)有的常規(guī)抽查、重點評查、專項評查相結合上取得了一定進展，特別是重點評查、專項評查在查錯糾偏上的力度更突出些。同時，有三個方面問題需要繼續(xù)研究。

（一）如何持續(xù)落實評查目標

辦案質量評查是對辦案活動的事后監(jiān)督，其直接目的是通過確定“優(yōu)劣”落實對具體案件的評價和管理，促進司法行為規(guī)范化和辦案質量提升，更深層次目標是總結分析案件質量狀況，特別是嚴重瑕疵、不合格案件特點、成因并提出改進工作的意見建議，發(fā)揮對整體辦案工作的指導和管理作用。［3］就異地交叉評查的探索來講，在組織實施環(huán)節(jié)客觀上增加了工作量，為確保效果更要強調堅持實質化、精準化評查工作導向，才能夠持續(xù)走深走實。為此，首先是需要強調評查內容的全面性。評查以已辦結案件的質量為客體。案件質量不僅包括“對錯”，還包括“優(yōu)劣”，更包括監(jiān)督辦案的理念與價值追求，甚至還包括綜合天理國法人情的司法良知。［4］其中對證據采信、事實認定、法律適用、程序執(zhí)行、文書制作等的“對錯”“優(yōu)劣”，以往就得到高度重視，一般在異地交叉評查中也不會遺漏，但對訴訟監(jiān)督、能動履職以及辦案效果所反映的辦案質量要素，不同評查員理解認識不一，務要強調不能放過。其次是需要完善評查流程。異地交叉評查帶來了評查員與承辦檢察官的空間隔離，有利于維護評查中立性，也可能影響基礎情況和意見的順暢交流。比較成熟的做法，是建立初評、反饋和聽取意見、復評、再次反饋和聽取意見、最終確認等完整機制。但也要看到，在落實實質化精準化評查工作導向的同時，如何設置匹配條件或者分（輪）案規(guī)則，還有一定難度，這在常規(guī)抽查中較為明顯。

（二）如何統(tǒng)籌用好評查力量

有的市縣檢察院反映，評查工作高要求而評查員素質能力水平跟不上、不適應，仍然是當前的重要矛盾，而且案件管理部門自身負擔偏重。為此，在引入異地交叉評查機制的同時，首先需要構建專業(yè)化人才庫，作為開展工作的基本力量。比較成熟的做法，是由市檢察院將兩級檢察院業(yè)務能力較強的案件管理部門員額檢察官加以整合，組建評查人才庫，省檢察院在此基礎上進一步籌建全省性評查人才庫，以供集中調用。有條件的情況下，進一步會同辦案部門，研究辦案部門檢察官參與異地交叉評查，特別是重點評查和專項評查的具體辦法。在抽調辦案部門檢察官參與的情況下，將評查折算為辦案實績，有一定效果，也要考慮到辦案部門檢察官畢竟身負辦案壓力，要承擔過多評查任務不具有現(xiàn)實性。再者，是繼續(xù)探索入額院領導、退出領導崗位資深檢察官作為評查員、退休檢察官作為評查員助理參與工作的常態(tài)化機制。要注意到，有地方為補強評查力量，建議引入人民監(jiān)督員、聽證員參與異地交叉評查?？紤]到外部人員參與個案內部監(jiān)管有范圍和程序上的限定性，特別是異地交叉過程中還需要解決職權依據的問題，仍然需要總體上持審慎態(tài)度。

（三）如何在更高水平上協(xié)調評查標準

開展辦案質量評查經常會遇到評查標準不統(tǒng)一的問題，即便是簡單明確的法律條款援用錯誤，到底是認定為筆誤的一般問題，還是法律適用錯誤的嚴重問題，不同評查員會作出截然不同的判斷。［5］而這又往往包括標準怎樣制定、如何運用等不同層面的問題。［6］實踐中，問題定性、結果等次確定并不是評查工作最終目的，卻是繞不開的必經程序。以往自評自查中的技術性處理是提請檢察長或者檢委會決定，但即便是交由檢察長或者檢委會決定，依舊需要一個基本的定級標準，不能以決策權威來掩蓋標準的相對模糊性。為此，首先是需要細化和正確理解評查標準，特別是在重點評查和專項評查中做好最高檢所確定基本標準的本地化。再者，是可以摸索與辦案部門的會商機制。比較成熟的做法，是對案件管理部門審查后認為有疑義的案件，邀請辦案部門員額檢察官參與討論，共同分析案件存在的問題，提出評查定級結論。實踐中，隨著評查工作范圍擴大，辦案標準不協(xié)調導致評查標準不協(xié)調的問題愈發(fā)明顯。有的單位建議健全學習參照機制，更多發(fā)揮典型案例和指引性文件的作用，有積極效果，但客觀上不能完全解決不同檢察院評查員自身工作經歷不同和能力水平有差別的現(xiàn)實問題。這在評查初步實現(xiàn)了集中管轄和專業(yè)化辦理的金融、知識產權領域案件時尤為突出。

三、改進辦案質量異地交叉評查工作的建議

辦案質量評查最能夠體現(xiàn)案件管理部門對案件實體性問題的監(jiān)管職能，必須作為立身主業(yè)繼續(xù)堅持、持續(xù)改進。實踐初步證明，異地交叉評查機制的引入對提高工作精準度和權威性具有積極意義。對改進工作提四個方面建議。

（一）以檢察一體化履職機制建設統(tǒng)領異地交叉評查

檢察一體化既是檢察權運行的基本原則，也是檢察機關組織原則的重要內容，對強化法律監(jiān)督職能、維護司法公正權威具有重要意義，［7］結合實踐新發(fā)展，其中內生了案件管理一體化的思想觀點。［8］檢察一體化履職機制的根本要求，是要跳出辦案具體環(huán)節(jié)、具體條線、具體領域狹隘站位，加強上下左右協(xié)同配合，形成工作合力。傳統(tǒng)自評自查模式下，檢察一體化因素主要體現(xiàn)在各部門之間，如案件管理部門、辦案部門聯(lián)合開展專項評查；在提級評查模式下，主要體現(xiàn)為上下級檢察院案件管理部門協(xié)同配合。異地交叉評查則是上級檢察院集中調度下的跨區(qū)域協(xié)同，是檢察一體化履職機制建設的創(chuàng)新之舉。這種模式拓展豐富了檢察一體化履職機制的內涵，有利于彌補傳統(tǒng)自評自查的短板弱項，提升轄區(qū)內評查工作整體水平，建議持續(xù)推進。

（二）綜合運用各種評查模式

以往一般把異地交叉評查放在提級評查同一概念層次來理解，可能未盡準確。從上級檢察院在案件管理方面行使調度指揮權的角度看，異地交叉評查更應該是提級評查的具體情形，是與上級檢察院上提一級自行評查相并列的具體實施方式。以此為基礎，再進一步考慮異地交叉評查與常規(guī)抽查、重點評查、專項評查具體結合。特別是對以提級評查方式開展的重點評查、專項評查，多由上級檢察院統(tǒng)籌使用異地交叉的模式，提高人才庫成員使用率，也起到崗位練兵的效果。其中，重點評查在糾察辦案質量問題上作用突出，關注度高，條件允許的話還可以采用“市檢察院+其它基層檢察院”“省檢察院+其它市檢察院”雙評機制，力量投入有更多加強。從常規(guī)抽查主要是本院辦案質量內控手段這一基本定位出發(fā)，通常情況下可自行組織開展，不要求跨院組織，在智能化輔助應用取得突破性進展前，數量任務也不宜過重。這也意味著要承認異地交叉評查的局限性。

（三）更加注重領域拓展和結果運用

首先是樹立檢察長和檢委會、辦案部門、案件管理部門都是案件監(jiān)督管理重要主體的理念，建立辦案部門、案件管理部門員額檢察官共同組成，入額院領導和退出領導職務資深檢察官都積極參與的辦案質量評查人才庫，持續(xù)做實刑事檢察辦案質量評查，探索向民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等條線主要案件類型拓展。除個案維度提醒承辦檢察官整改問題外，把更多精力放在做好共性問題反饋和潛在風險預防，以實現(xiàn)規(guī)范類案辦理的效果。同時，按照案件管理與檢務督察工作“雙向銜接”要求，定期向檢務督察部門通報情況和移送線索。對故意、重大過失或者工作嚴重不負責任致辦案質量問題的，依法依規(guī)追責，以支撐評查工作權威性。

（四）加強評查人員的能力培養(yǎng)和提高智能化輔助應用水平

一方面，聚焦全面提高評查人員政策把握、事實認定、證據審查、法律適用、等級確定等綜合能力，加強辦案質量評查理論與實務培訓，采用小課堂、集中研討、案例講評、實戰(zhàn)演練等方式著力培養(yǎng)評查骨干，通過統(tǒng)一評查標準，明確定級界限，規(guī)范審批流程，確保評查的專業(yè)性、規(guī)范性、權威性。另一方面，改進完善現(xiàn)有案件質量評查系統(tǒng)。檢察業(yè)務應用系統(tǒng)和電子卷宗系統(tǒng)的研發(fā)部署，讓高效率、“靜默式”辦案質量評查成為了可能，檢察業(yè)務應用系統(tǒng)2.0版本的研發(fā)部署，更是首次在全國范圍內把質量評查正式納入系統(tǒng)辦理，但評查系統(tǒng)智能化不足等問題仍然比較突出。應堅持貫徹智能管理理念，參照大數據輔助辦案系統(tǒng)建設進度，探索實現(xiàn)認罪認罰、訴判一致簡案自動評查。同時，探索將辦案質量評查的各類數據與檢察官業(yè)績考核系統(tǒng)、司法檔案系統(tǒng)、廉政風險防控系統(tǒng)進行銜接的實現(xiàn)路徑，促進對“案”管理與對“人”管理有機結合。