政策工具視角下我國(guó)家庭教育政策的回顧與展望
——基于1996—2022年的政策文本分析

安 紅 陳 映

(貴州師范大學(xué) 教育學(xué)院,貴州貴陽 550025)

一、問題提出

黨的二十大報(bào)告明確提出“我們要健全學(xué)校家庭社會(huì)育人機(jī)制,加強(qiáng)家庭家教家風(fēng)建設(shè)”〔1〕。家庭教育作為教育的起點(diǎn)和基石,是建設(shè)高質(zhì)量教育體系的重要組成部分,也是落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)。自新中國(guó)成立以來,國(guó)家頒布了一系列有關(guān)家庭教育的政策文件,不斷推動(dòng)家庭教育穩(wěn)步前行。1996年全國(guó)婦聯(lián)、國(guó)家教委頒布《全國(guó)家庭教育工作“九五”計(jì)劃》,它是我國(guó)第一次專門針對(duì)家庭教育的工作目標(biāo)、具體措施、組織保障和檢查評(píng)估等頒布的政策文件,也是我國(guó)首次提出家庭教育五年計(jì)劃。自此,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)一系列專門針對(duì)家庭教育發(fā)展規(guī)劃的政策性文件,為家庭教育高質(zhì)量發(fā)展提供了方向指引和政策支持。然而,政策文本的制定不代表政策價(jià)值的生成和政策目標(biāo)的達(dá)成〔2〕,家庭教育高質(zhì)量發(fā)展的定位與方式和相關(guān)政策是否有效執(zhí)行緊密聯(lián)系。當(dāng)政策制定完成后,影響政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素就是能否選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ摺?〕。通常認(rèn)為,政策工具(或治理工具)指政府可以用來實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段〔4〕,分析政策工具的使用現(xiàn)狀能體現(xiàn)決策者對(duì)政策目標(biāo)群體行為準(zhǔn)則的宏觀調(diào)控。當(dāng)前,政策工具理論在教育政策研究中愈發(fā)成熟,然而我國(guó)關(guān)于家庭教育政策的研究主要聚焦梳理歷史演變和闡明未來路向,有學(xué)者分析改革開放以來我國(guó)家庭教育政策的行動(dòng)邏輯〔5〕,探查我國(guó)家庭教育40余年的歷史進(jìn)程與未來展望〔6〕,也有學(xué)者分析新中國(guó)成立以來家庭教育政策的演進(jìn)特征與進(jìn)路選擇〔7〕?？傮w而言,學(xué)界持續(xù)關(guān)注我國(guó)家庭教育政策動(dòng)向,力圖回答新時(shí)代家庭教育高質(zhì)量發(fā)展這一時(shí)代命題。然而,已有研究鮮有從政策工具視角回溯我國(guó)家庭教育政策的發(fā)展歷程,分析政策的執(zhí)行方式與內(nèi)容要素。鑒于此,本研究基于政策工具理論視角,以1996年至2022年國(guó)家發(fā)布的專門性家庭教育政策文件為研究樣本,通過構(gòu)建政策工具和政策要素二維分析框架,系統(tǒng)梳理我國(guó)家庭教育發(fā)展的定位與方式,挖掘存在的問題并提出優(yōu)化建議,以期為我國(guó)將來制定家庭教育高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策提供參考。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法與數(shù)據(jù)來源

內(nèi)容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法,主要從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得出定性結(jié)論〔8〕,運(yùn)用該方法能挖掘家庭教育政策文本潛在的深層語義,揭示政策內(nèi)容的結(jié)構(gòu)。本研究選擇1996年至2022年國(guó)家發(fā)布的16份與家庭教育直接相關(guān)的政策文件(見表1),借助Nvivo 12.0質(zhì)性研究軟件對(duì)16份文件的全部?jī)?nèi)容進(jìn)行分析,力圖描繪我國(guó)家庭教育發(fā)展的定位與方式。

表1 家庭教育政策文件

(二)理論基礎(chǔ)與分析框架

政策目標(biāo)是公共政策所欲達(dá)成的狀態(tài),任何政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都依賴于一定的政策工具〔9〕。已有關(guān)于政策工具分類的研究已趨于成熟,本研究對(duì)標(biāo)我國(guó)家庭教育發(fā)展的政策目標(biāo),結(jié)合各類政策工具的特點(diǎn),最終參考麥克唐納和埃爾莫爾〔10〕、施耐德和英格拉姆〔11〕的政策工具理論,將命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具和勸誡型工具設(shè)為橫向X維度,把16份政策文本中的內(nèi)容要素設(shè)為縱向Y維度,建立 X—Y二維分析框架(見圖1)。

圖1 家庭教育政策工具二維分析框架

1.X維度:政策工具

家庭教育政策文件主要使用了五種類型工具:①命令型工具,是目標(biāo)群體必須遵守和服從的規(guī)則,具有強(qiáng)制性和命令性,主要用于改變政策對(duì)象的行為規(guī)范,常以“必須”“應(yīng)該”“不得”“禁止”等文本表述出現(xiàn),包括強(qiáng)制命令、規(guī)則要求和違規(guī)懲處;②激勵(lì)型工具,是一種短期的資源調(diào)整分配方式,為政策對(duì)象提供財(cái)力支持等,以鼓勵(lì)其采取某項(xiàng)行動(dòng),常以“贊賞”“獎(jiǎng)勵(lì)”“表彰”等文本表述出現(xiàn),包括資金投入、政策優(yōu)惠、表彰獎(jiǎng)勵(lì);③能力建設(shè)型工具,是政府長(zhǎng)期投入人員培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施、信息資源等以保障和推動(dòng)目標(biāo)群體能力提升的措施;④系統(tǒng)變革型工具,指當(dāng)舊體制不能適應(yīng)政策對(duì)象時(shí),在個(gè)體和機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行權(quán)力轉(zhuǎn)換,強(qiáng)調(diào)整個(gè)機(jī)制和制度的轉(zhuǎn)變,這是一種權(quán)力責(zé)任的再分配,包括體制改革和資源重組;⑤勸誡型工具,是政府傳達(dá)的一種信號(hào),主要以形成輿論氛圍、引導(dǎo)鼓勵(lì)、宣傳普及等形式表明政府期望,目的是引導(dǎo)政策目標(biāo)群體改變某些偏好和行為,潛移默化地影響政策對(duì)象形成某種價(jià)值觀念〔12〕。分析家庭教育政策文本中政策工具使用頻次,描繪政策工具組合的歷史性變遷,能反映政府的選擇傾向,有助于剖析家庭教育政策背后的價(jià)值取向及未來發(fā)展〔13〕。

2.Y維度:政策要素

政策工具的使用雖然能直觀呈現(xiàn)政策決策者的選擇偏好,揭示家庭教育政策目標(biāo)所采用的手段和方式,但難以體現(xiàn)家庭教育政策文本中蘊(yùn)含的內(nèi)容特征和深層價(jià)值。為更加精準(zhǔn)描繪政策工具的應(yīng)用情況,本研究深入分析16份家庭教育政策文本,將Y維度剖析為思想與組織、家長(zhǎng)培訓(xùn)、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)制度、推廣宣傳、保障機(jī)制六個(gè)政策要素指標(biāo)。具體而言,①思想與組織主要指政府對(duì)家庭教育引領(lǐng)監(jiān)督、檢查指導(dǎo)、主要任務(wù)、規(guī)范管理、責(zé)任分配及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等方面的規(guī)定;②家長(zhǎng)培訓(xùn)主要涉及辦好家長(zhǎng)學(xué)校、提供理論指導(dǎo)、開設(shè)家教課程、加強(qiáng)教材建設(shè)等以提升家長(zhǎng)育兒能力為目的;③隊(duì)伍建設(shè)是家庭教育發(fā)展的核心,指政府采取開展經(jīng)驗(yàn)交流、組織人員培訓(xùn)、成立家教指導(dǎo)中心、建立教師繼續(xù)教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)等措施,培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識(shí)和教學(xué)水平的專、兼職隊(duì)伍,用于開展家庭教育指導(dǎo)工作,進(jìn)而提升家長(zhǎng)培訓(xùn)的效率;④經(jīng)費(fèi)制度涉及政府提供財(cái)力支持、給予資源保障、籌措社會(huì)資金,將家庭教育業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算,為開展家庭教育相關(guān)工作提供經(jīng)費(fèi)保障;⑤推廣宣傳體現(xiàn)為利用媒體傳播正確的家庭教育觀念、成功的育兒方法和經(jīng)驗(yàn),普及兒童身心健康發(fā)展的科學(xué)知識(shí),營(yíng)造支持家庭教育輿論氛圍,提高全社會(huì)對(duì)家庭教育的重視程度;⑥保障機(jī)制是政府為規(guī)范管理各級(jí)家長(zhǎng)學(xué)校、各類家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)而建立的保障體系,具體包括評(píng)估方案、檢查指導(dǎo)、考核制度等內(nèi)容,以確保家庭教育政策目標(biāo)和規(guī)劃全面落實(shí)。

(三)政策文本編碼

基于二維分析框架對(duì)研究樣本進(jìn)行編碼:①X維度:命令型工具為A,激勵(lì)型工具為B,能力建設(shè)型工具為C,系統(tǒng)變革型工具為D,勸誡型工具為E;②Y維度:思想與組織為a,家長(zhǎng)培訓(xùn)為b,隊(duì)伍建設(shè)為c,經(jīng)費(fèi)制度為d,推廣宣傳為e,保障機(jī)制為f;③編碼格式:使用“X/Y維度編碼—政策發(fā)布年份—具體條款”格式,如1996年發(fā)布的《全國(guó)家庭教育工作“九五”計(jì)劃》,第一個(gè)命令型工具編碼為“A-1996-1”,第一個(gè)家庭教育政策要素編碼為“a-1996-1”。

三、數(shù)據(jù)分析

(一)X維度:政策工具分析

1.不同類型政策工具使用情況

政策工具年度分布頻次顯示(見表2),家庭教育政策工具使用不均衡。在五種政策工具類型中,能力建設(shè)型工具使用頻次最高,占44.48%;命令型工具使用頻次略低,占38.97%,;隨后依次是勸誡型占10.69%、激勵(lì)型占5.17%;系統(tǒng)變革型使用頻次最低,僅占0.69%。五種類型政策工具的選擇傾向表明,決策者偏好使用能力建設(shè)型與命令型工具推動(dòng)家庭教育事業(yè)發(fā)展,即通過規(guī)則要求、組織培訓(xùn)、資源提供的方式使政策執(zhí)行主體開展政策行動(dòng)。

表2 政策工具年度分布頻次

第一,命令型工具占38.97%,頻次較高、波動(dòng)較大。從命令型工具使用頻次看,在政策制定過程中占主導(dǎo)地位,并且在2012年和2021年出現(xiàn)兩次極大值。如2012年頒布的《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2011—2015年)》(以下簡(jiǎn)稱《五年規(guī)劃》),政府為解決家庭教育法律政策制度建設(shè)相對(duì)滯后、工作保障機(jī)制較為薄弱、農(nóng)村家庭教育資源比較匱乏等問題,政策決策者偏向于使用命令型工具規(guī)范家庭教育指導(dǎo)工作,為家庭教育有序發(fā)展提供保障體系。2021年由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)家庭教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)法》)是我國(guó)首個(gè)以法案形式頒布的家庭教育條例,從立法層面對(duì)家庭教育進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),強(qiáng)調(diào)必要時(shí)對(duì)觸及底線的家庭教育行為進(jìn)行規(guī)勸,因此采用了大量命令型工具,此法明確了家庭教育相關(guān)方的法律責(zé)任。命令型工具的權(quán)威性、強(qiáng)制性和明確性特征使得執(zhí)行效率更高,使家庭教育不再局限于家庭內(nèi)部人員的“小事”,而是上升為國(guó)家監(jiān)督、全社會(huì)協(xié)同參與的“天下事”,構(gòu)成了“大家庭教育”聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。

第二,激勵(lì)型工具占5.17%,頻次較低、振幅較小。除2004年、2012年、2021年兩次使用此類型工具,其余年份均使用一次或零次,2012年頒布的《五年規(guī)劃》與2021年頒布的《促進(jìn)法》中激勵(lì)型工具使用頻次最多時(shí),命令型工具使用頻率也較高,將兩種政策工具結(jié)合使用,使各地家庭教育工作既有經(jīng)費(fèi)投入保證運(yùn)轉(zhuǎn),又有規(guī)范制度促進(jìn)協(xié)調(diào),會(huì)達(dá)到事半功倍的效果,進(jìn)而保障政策目標(biāo)有效達(dá)成。為促使全社會(huì)積極參與家庭教育工作,意圖通過政府投入、稅收優(yōu)惠、捐贈(zèng)服務(wù)等方式對(duì)在家庭教育工作中有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人或組織給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì),有效利用外部條件及資源,激發(fā)參與者的外部動(dòng)機(jī)和內(nèi)生動(dòng)力,從而保證家庭教育工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三,能力建設(shè)型工具占44.48%,頻次最高、波動(dòng)較大。能力建設(shè)型工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)處于失衡狀態(tài),在2012年使用頻次極低,在2021年、2022年出現(xiàn)小爆發(fā),面對(duì)家庭教育專業(yè)化指導(dǎo)水平較低、良好氛圍尚未形成、家長(zhǎng)學(xué)校長(zhǎng)效機(jī)制還未建立、城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡不充分等問題,亟需使用能力建設(shè)型工具培育家庭教育指導(dǎo)工作者隊(duì)伍,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升家長(zhǎng)教育培訓(xùn)效率,以推進(jìn)健全家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系,形成家校社協(xié)同育人新局面。但此類型政策工具存在周期性特點(diǎn),會(huì)對(duì)政策對(duì)象產(chǎn)生潛移默化的長(zhǎng)期性影響,不能過度頻繁使用,否則會(huì)對(duì)政策對(duì)象產(chǎn)生干擾〔13〕。

第四,系統(tǒng)變革型工具占0.69%,頻次最低、無顯著變化。此類型工具在2007年頒布的《全國(guó)家庭教育工作“十一五”規(guī)劃》與2021年頒布的《促進(jìn)法》中各使用一次,為探索家庭教育指導(dǎo)和服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作新模式,特使用系統(tǒng)變革型工具達(dá)到權(quán)力轉(zhuǎn)換和資源重組。國(guó)家鼓勵(lì)支持企業(yè)單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)及個(gè)人依法開展公益性家庭教育服務(wù)活動(dòng),促使多方力量共同協(xié)作,為家庭教育提供高質(zhì)量、專業(yè)化、有成效的服務(wù)。由于系統(tǒng)變革型工具的成本和風(fēng)險(xiǎn)極高,有損政府機(jī)構(gòu)信服力,面臨各項(xiàng)阻礙較難實(shí)行,因此系統(tǒng)變革型工具使用率較低。

第五,勸誡型工具占10.69%,頻次較低、振幅較小。在2021年《促進(jìn)法》中出現(xiàn)峰值,此文件頒布標(biāo)志著家庭教育進(jìn)入新轉(zhuǎn)折點(diǎn),政府不僅采用大量強(qiáng)制命令和資源配置等方式引起全社會(huì)對(duì)家庭教育高度重視,且大力投入宣傳、引導(dǎo)鼓勵(lì),使家教人員對(duì)家庭教育工作加強(qiáng)認(rèn)識(shí)。在政策文件中使用勸誡型工具,表明政府希望通過呼吁和號(hào)召來傳遞信號(hào),提高政策對(duì)象的認(rèn)識(shí),樹立正確的價(jià)值觀念,以推動(dòng)新時(shí)代家庭教育高質(zhì)量發(fā)展。勸誡型工具對(duì)政策目標(biāo)群體起引導(dǎo)性作用,促使其意識(shí)形態(tài)和思想觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變,但在家庭教育政策文本中使用頻次較低。

2.政策工具組合的歷史性變遷

我國(guó)家庭教育政策工具組合不斷優(yōu)化、完善、持續(xù)發(fā)展,經(jīng)歷了一系列變革。2004年以前,政策工具組合使用單一,能力建設(shè)型和命令型工具使用偏多,2004年起開始關(guān)注多種政策工具的選擇和使用;2011年起組合使用顯露回落現(xiàn)象,轉(zhuǎn)向以命令型工具為主,較少使用其他類型的工具;2016年起政策工具的使用頻次增加、組合多元化,尤其是2021年以來,政策工具的組合使用更加靈活多樣。具體而言:

第一,教育部推出《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱》引發(fā)家庭教育政策工具選用的變革。1996年首個(gè)專門性家庭教育政策《全國(guó)家庭教育工作“九五”計(jì)劃》頒布,拉開了中國(guó)式家庭教育政策的帷幕。1996年以后,隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)變化,國(guó)家對(duì)家庭教育越發(fā)重視,更需要全社會(huì)協(xié)同參與為家庭教育健康發(fā)展賦能,此時(shí)家庭教育政策工具呈現(xiàn)命令型工具、能力建設(shè)型工具為主,勸誡型工具為輔的特征。進(jìn)入21世紀(jì),2004年頒布《關(guān)于全國(guó)家長(zhǎng)學(xué)校工作的指導(dǎo)意見》從家長(zhǎng)學(xué)校的指導(dǎo)與管理、組織與領(lǐng)導(dǎo)、檢查與評(píng)估三個(gè)方面要求在政府領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)家長(zhǎng)學(xué)校建設(shè)、提升家長(zhǎng)素養(yǎng),此時(shí)以命令型工具為主。2010年頒布《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱》為提高我國(guó)家庭教育總體水平,詳細(xì)列出18歲以下各個(gè)年齡段家庭教育指導(dǎo)的重點(diǎn)內(nèi)容和層次要求,此時(shí)能力建設(shè)工具使用率達(dá)到高峰。自此,家庭教育政策服務(wù)對(duì)象范圍擴(kuò)大,對(duì)家庭教育高質(zhì)量發(fā)展提出了高標(biāo)準(zhǔn),僅依靠單一的命令型工具和能力建設(shè)型工具無法滿足上述要求,故呼喚政策工具使用的變革,亟需更靈活、更多元,適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的政策工具組合。

第二,為實(shí)現(xiàn)提高家長(zhǎng)素質(zhì)、促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)的目標(biāo),命令型工具使用頻次大幅增加。2011年頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)家長(zhǎng)學(xué)校工作的指導(dǎo)意見》中明確提出家長(zhǎng)學(xué)校是宣傳普及家庭教育知識(shí),提升家長(zhǎng)素質(zhì)的主要場(chǎng)所,是推進(jìn)家庭教育主陣地和主渠道。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)家長(zhǎng)學(xué)校的規(guī)范管理,保障其工作有效開展,實(shí)現(xiàn)家庭教育工作主要任務(wù),政府通過多種形式為家長(zhǎng)提供指導(dǎo)服務(wù),幫助解決家庭教育中的難點(diǎn)問題,提升家長(zhǎng)的教養(yǎng)能力和水平,政府對(duì)各類家長(zhǎng)學(xué)校和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)提出指導(dǎo)意見。家庭教育作為社會(huì)教育、學(xué)校教育的“奠基石”,是國(guó)家未來發(fā)展的“助推劑”,與高質(zhì)量人才培養(yǎng)機(jī)制存在緊密關(guān)聯(lián)。故由政府主導(dǎo),積極構(gòu)建學(xué)校、家庭、社會(huì)密切協(xié)作的教育網(wǎng)絡(luò),全面提高家長(zhǎng)素質(zhì),2012年頒布的《五年規(guī)劃》中命令型工具的使用相較于其他時(shí)段達(dá)到高峰。

第三,第五個(gè)指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃,令家庭教育政策工具使用得到高度重視且多元化?！蛾P(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)》指出為進(jìn)一步推動(dòng)“十三五”時(shí)期家庭教育工作創(chuàng)新發(fā)展,深化家庭文明建設(shè)工作,落實(shí)《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》提出的相關(guān)目標(biāo)任務(wù),促進(jìn)兒童全面發(fā)展,培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀,強(qiáng)化家長(zhǎng)家庭教育主體責(zé)任、調(diào)動(dòng)積極性、激發(fā)內(nèi)生力,需利用多樣化的激勵(lì)手段,才能促進(jìn)家庭教育健康發(fā)展。故2016年后,政策工具的類型不局限于命令型工具與能力建設(shè)型工具組合,為使家庭教育得到創(chuàng)新性發(fā)展,激勵(lì)型工具與勸誡型工具也結(jié)合使用。

第四,2021年頒布《促進(jìn)法》,令家庭教育政策工具使用發(fā)生新轉(zhuǎn)變,組合方式更靈活、多元?！洞龠M(jìn)法》中指出為發(fā)揚(yáng)中華民族五千年來重視家庭教育的傳統(tǒng)文化,需引導(dǎo)全社會(huì)共同助力家庭家教家風(fēng)建設(shè),促進(jìn)家庭幸福與社會(huì)和諧,為孩子扣好“第一顆扣子”。特以法案的形式從家庭責(zé)任、國(guó)家支持、社會(huì)協(xié)同、法律法規(guī)四個(gè)方面全方位促進(jìn)家庭教育發(fā)展,將家庭教育的重要性推向更高地位。家庭教育法治化建設(shè)取得突破性進(jìn)展,為達(dá)到法案中對(duì)家庭教育更為嚴(yán)格的要求,五種政策工具使用峰值均在本年度出現(xiàn)。而后為深入貫徹實(shí)施《促進(jìn)法》,推動(dòng)“十四五”時(shí)期家庭教育工作高質(zhì)量發(fā)展,2022年出臺(tái)《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2021—2025年)》政策工具組合使用更為靈活、多樣化。上述重要文件均指出,促進(jìn)家庭教育變革需發(fā)揮系統(tǒng)變革型工具的力量促進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部轉(zhuǎn)換;且變革需多方力量協(xié)同參與,要采用勸誡型工具加強(qiáng)目標(biāo)群體的內(nèi)生動(dòng)力,通過能力建設(shè)工具明確變革目標(biāo),找準(zhǔn)發(fā)展方向;通過命令型工具提供方向指引、保障機(jī)制和監(jiān)督評(píng)估。總之,新時(shí)期家庭教育政策中工具的選用及組合方式更全面、多元、靈活。

(二)Y維度:政策要素分析

根據(jù)1996年至2022年中央頒布的專門性家庭教育政策文本中涉及家庭教育政策要素六個(gè)指標(biāo)分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析(見表3)。從縱向政策要素看,政策決策者較為重視家長(zhǎng)培訓(xùn)、思想與組織等建設(shè)與運(yùn)用,對(duì)經(jīng)費(fèi)制度、推廣宣傳關(guān)注較少。家長(zhǎng)培訓(xùn)占政策要素總條目的33.10%,隨后依次是思想與組織(26.55%)、隊(duì)伍建設(shè)(14.83%)、保障機(jī)制(12.41%)、推廣宣傳(7.59%)、經(jīng)費(fèi)制度(5.52%)。

表3 政策文本規(guī)定家庭教育政策要素頻次

從橫向政策文本發(fā)布時(shí)間看,政府在不同年份對(duì)家庭教育定位有差異,一是政策要素頻次差異較大,如2012年頒布《關(guān)于建立中小學(xué)幼兒園家長(zhǎng)委員會(huì)的指導(dǎo)意見》為最低值4,2021年頒布《促進(jìn)法》達(dá)到峰值51。二是有些政策文本未完全涉及六個(gè)指標(biāo),如1996年未提及隊(duì)伍建設(shè),2002年未使用經(jīng)費(fèi)制度與推廣宣傳?？傮w而言,政策決策者重視家長(zhǎng)思想教育、提升家教水平,致力于加強(qiáng)家長(zhǎng)學(xué)校、指導(dǎo)隊(duì)伍、理論研究、課程教材等基礎(chǔ)建設(shè),以保障家庭教育高質(zhì)量發(fā)展。但由于科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約,政策決策者仍在尋求完善的家庭教育保障體系,探索傳播家庭教育知識(shí)與理念的新方式,挖掘財(cái)政支持家庭教育發(fā)展的新渠道。綜上,從1996年至2022年系列家庭教育政策文本明確了主要任務(wù)、加強(qiáng)了隊(duì)伍建設(shè)、提升了家長(zhǎng)水平、完善了保障機(jī)制,但對(duì)家庭教育的經(jīng)費(fèi)制度管理與推廣宣傳較為忽視。經(jīng)費(fèi)制度管理直接影響家庭教育政策實(shí)施和家長(zhǎng)學(xué)校建設(shè)。推廣宣傳關(guān)乎社會(huì)、家長(zhǎng)對(duì)家庭教育的認(rèn)識(shí)。

(三)政策工具與政策要素交叉分析

家庭教育政策文本定位與方式的適配程度具體表現(xiàn)為政策工具與政策要素交叉分析(見表4)。本研究將X維度五個(gè)政策工具類型與Y維度政策要素六個(gè)指標(biāo)進(jìn)行交叉分析發(fā)現(xiàn),豐富思想與組織主要使用命令型工具,占85.90%,隨后依次是能力建設(shè)工具(11.54%),系統(tǒng)變革工具(2.56%),未使用激勵(lì)型工具與勸誡型工具;進(jìn)行家長(zhǎng)培訓(xùn)主要采用能力建設(shè)型工具,占67.37%,隨后依次為命令型工具(18.95%),勸誡型工具(13.68%),未使用激勵(lì)型工具與系統(tǒng)變革型工具;加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)主要運(yùn)用能力建設(shè)型工具,隨后依次為命令型工具(16.28%)、勸誡型工具(6.98%)、激勵(lì)型工具(2.33%),未使用系統(tǒng)變革型工具;改革經(jīng)費(fèi)制度主要使用激勵(lì)型工具,占81.28%,隨后是能力建設(shè)型工具(18.75%),其余三種工具均未涉及;擴(kuò)大推廣宣傳主要使用勸誡型工具,占63.64%,其次是能力建設(shè)型工具(27.27%)與命令型工具(9.09%),未使用激勵(lì)型工具與系統(tǒng)變革型工具;完善保障機(jī)制主要使用命令型工具,占58.33%,其次是能力建設(shè)型工具(36.11%)、激勵(lì)型工具與勸誡型工具均為2.78%,未使用系統(tǒng)變革型工具。

表4 政策工具與政策要素交叉分析

政策工具與政策要素交叉統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,六個(gè)要素指標(biāo)與政策工具的定位和方式存在顯著差異、呈現(xiàn)“兩極分化”趨勢(shì)?？偟膩砜?家庭教育政策二維分析框架以能力建設(shè)型工具和命令型工具為主,除系統(tǒng)變革型工具使用較少,其余工具類型使用適量,逐漸形成根據(jù)家庭教育政策要素特性,配置相應(yīng)的政策工具。具體而言,第一,除經(jīng)費(fèi)制度和推廣宣傳要素外,其余四個(gè)政策要素均是命令型工具和能力建設(shè)型工具居于主導(dǎo)地位?？梢?現(xiàn)階段家庭教育工作的推進(jìn)仍依賴國(guó)家支持與監(jiān)督。思想與組織、保障機(jī)制兩個(gè)指標(biāo)在國(guó)家引領(lǐng)下,才能形成系統(tǒng)完整的家庭教育工作體系,保證全社會(huì)對(duì)家庭教育的高度重視。對(duì)于已形成的決策慣性,該選擇有其合理性。家長(zhǎng)培訓(xùn)和隊(duì)伍建設(shè)需政府提供財(cái)力物力基礎(chǔ),方能保障家庭教育工作正常進(jìn)行,因此多利用能力建設(shè)型工具提供長(zhǎng)期性支持,創(chuàng)辦多樣性家長(zhǎng)學(xué)校、合理管控資源配置、組織專門性人員培訓(xùn),能加強(qiáng)家庭教育工作基礎(chǔ)性建設(shè),促進(jìn)家庭教育持續(xù)性發(fā)展。第二,經(jīng)費(fèi)制度主要涉及資金投入與資源開發(fā)利用,是保障家庭教育工作有效開展的前提,因此在工具選擇上以激勵(lì)型工具為主,能力建設(shè)工具為輔,以合理分配為原則,建立系統(tǒng)完善的經(jīng)費(fèi)制度。第三,推廣宣傳主要利用網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳家庭教育工作,期望全社會(huì)積極參與家庭教育工作,故采用勸誡型工具以奉勸家長(zhǎng)重視家庭教育工作,科學(xué)育兒。

四、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

家庭教育是兒童成長(zhǎng)與發(fā)展的第一步階梯,是人才培養(yǎng)戰(zhàn)略與家庭幸福美滿的重要支撐,政府頒布的家庭教育政策為新時(shí)代建設(shè)高質(zhì)量家庭教育體系指明了方向。研究發(fā)現(xiàn),政府均強(qiáng)調(diào)亟需構(gòu)建完整的家庭教育工作保障體系與指導(dǎo)原則,在思想與組織、家長(zhǎng)培訓(xùn)、隊(duì)伍建設(shè)、推廣宣傳等方面推進(jìn)家庭教育可持續(xù)發(fā)展。政策要素與政策工具的分析表明,1996年至2022年政府頒布的家庭教育政策文本定位精準(zhǔn)、執(zhí)行方式多樣化,使用五種政策工具類型、執(zhí)行六個(gè)政策要素指標(biāo)的舉措,為全面推進(jìn)家庭教育高質(zhì)量發(fā)展筑牢堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是,家庭教育政策文本規(guī)劃仍存在一些問題。

1.政策工具組合失調(diào),執(zhí)行方式結(jié)構(gòu)性失衡

政策工具分析結(jié)果顯示,五種工具類型使用失調(diào),執(zhí)行方式結(jié)構(gòu)性失衡,主要表現(xiàn)在不同類別政策工具使用權(quán)重不一,能力建設(shè)型工具占比最高,命令型使用比較高,而激勵(lì)型與勸誡型占比偏低,系統(tǒng)變革型很少出現(xiàn)。政府主要使用能力建設(shè)型工具與命令型工具使家庭教育工作在權(quán)力部門統(tǒng)籌協(xié)同下,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、辦好家長(zhǎng)學(xué)校、引導(dǎo)家長(zhǎng)樹立正確的教子觀念,以提高家長(zhǎng)素質(zhì),促進(jìn)家庭、學(xué)校、社會(huì)協(xié)同配合,實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所學(xué),幼有所教,家有所養(yǎng)”,培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的時(shí)代新人。雖然未強(qiáng)制性要求政策工具配置均等,但為達(dá)到政策目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)文本價(jià)值,應(yīng)科學(xué)合理采納不同工具。能力建設(shè)工具大量采用,表現(xiàn)出決策者主要期望通過提供設(shè)施設(shè)備、基礎(chǔ)建設(shè)、信息資源等方式,促進(jìn)家庭教育可持續(xù)發(fā)展。但這種執(zhí)行方式需持續(xù)性投資、長(zhǎng)期性建設(shè),不僅成本過高,且易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè),造成資源浪費(fèi)、政策執(zhí)行對(duì)象消極怠工。命令型工具有著執(zhí)行效果高、簡(jiǎn)便易行的顯著優(yōu)勢(shì),為我國(guó)家庭教育的發(fā)展道路提供了機(jī)制保障,但單一使用此類工具會(huì)導(dǎo)致政策目標(biāo)群體喪失主動(dòng)性,長(zhǎng)期如此易受到效用遞減規(guī)律的影響,出現(xiàn)政策執(zhí)行方式不到位和偏差的現(xiàn)象〔14〕。

2.政策要素指標(biāo)關(guān)注不均,政策內(nèi)容定位傾斜

政策要素分析結(jié)果表明,家庭教育內(nèi)容要素定位偏向性明顯、六個(gè)指標(biāo)關(guān)注度不均。其中思想與組織、家長(zhǎng)培訓(xùn)占比偏高,隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)制度、推廣宣傳、保障機(jī)制占比偏低。具體而言,家長(zhǎng)培訓(xùn)最受政府關(guān)注,占33.10%;其次對(duì)思想與組織較為重視,占26.55%;師資建設(shè)與保障機(jī)制受到適當(dāng)關(guān)注,政策要素頻次較為均衡;經(jīng)費(fèi)制度和推廣宣傳受政府關(guān)注較少,占比均未超過10%,尤其是經(jīng)費(fèi)制度僅占5.52%。由此可見,政策決策者致力于用正確的思想、方法和行為規(guī)范家長(zhǎng)的教養(yǎng)方式,養(yǎng)成兒童良好的品行和習(xí)慣。使家長(zhǎng)在政府引導(dǎo)下樹立正確的家庭教育理念、自覺學(xué)習(xí)家庭教育知識(shí),家庭教育取得長(zhǎng)足發(fā)展。構(gòu)建家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系,促進(jìn)家庭與學(xué)校共育。將隊(duì)伍建設(shè)和保障機(jī)制力量貫穿于家庭教育中,實(shí)現(xiàn)“人”“力”結(jié)合,既有專業(yè)人員組織培訓(xùn)家長(zhǎng),又有政府把關(guān)共促發(fā)展。家長(zhǎng)培訓(xùn)工作和政府的思想引導(dǎo)對(duì)家庭教育的未來走向固然重要,但經(jīng)費(fèi)制度與推廣宣傳不容忽視。經(jīng)費(fèi)制度能提供基本保障并促進(jìn)主體積極性,使政策執(zhí)行對(duì)象全身心投入家庭教育工作。且家庭教育發(fā)展不充分不均衡矛盾依然突出,推廣宣傳是實(shí)現(xiàn)家庭教育和諧發(fā)展的主渠道,若忽視對(duì)家庭教育發(fā)展內(nèi)生力量的激發(fā),不利于形成家校社協(xié)同育人的共建局面。

3.政策工具與政策要素適配性不足

政策工具和政策要素交叉分析結(jié)果顯示,二者適配性不夠。其一,沒有指標(biāo)完全涉及五種政策工具。除隊(duì)伍建設(shè)與保障機(jī)制未涉及系統(tǒng)變革型工具外,其余四個(gè)指標(biāo)均有兩類政策工具未曾涉及,思想與組織未涉及激勵(lì)型與勸誡型工具、家長(zhǎng)培訓(xùn)未使用激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型工具、經(jīng)費(fèi)制度未采用命令型與系統(tǒng)變革型工具、推廣宣傳未利用激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型工具。其二,政策要素的六個(gè)指標(biāo)均涉及能力建設(shè)型工具,占比43.79%,除經(jīng)費(fèi)制度外,其余五個(gè)指標(biāo)均涉及命令型工具,占比39.65%。其三,僅思想與組織這一指標(biāo)涉及系統(tǒng)變革工具,且占比較低,其余要素均未采用此類工具。其四,家長(zhǎng)培訓(xùn)與隊(duì)伍建設(shè)的能力建設(shè)型工具占比最高,思想與組織和保障機(jī)制的命令型工具占比最高。由此可見,政策決策者側(cè)重利用長(zhǎng)期性建設(shè)、思想引領(lǐng)、組織保障加強(qiáng)家庭教育家長(zhǎng)培訓(xùn),但缺乏利用資源重組、系統(tǒng)變革等方式激發(fā)家庭教育主體的主觀能動(dòng)性。政策要素與政策工具的匹配程度會(huì)直接作用于家庭教育高質(zhì)量建設(shè),進(jìn)而影響政策執(zhí)行效率和目標(biāo)達(dá)成度。因此,決策者為政策要素指標(biāo)匹配政策工具時(shí),需系統(tǒng)全面分析二者之間的適切性〔15〕。

(二)政策優(yōu)化建議

1.調(diào)整政策工具使用權(quán)重,優(yōu)化運(yùn)用政策工具組合

每種政策工具均有其自身獨(dú)特的屬性和特點(diǎn),需要通過理性分析合理建構(gòu)使用結(jié)構(gòu),發(fā)揮各類政策工具的功能、優(yōu)勢(shì),從而產(chǎn)生良好的政策效果〔16〕。1996年至2022年頒布的家庭教育政策文本中,執(zhí)行方式集中在能力建設(shè)型與命令型工具,激勵(lì)型、勸誡型與系統(tǒng)變革型使用率偏低,組合使用不夠靈活多元,一定程度上削弱了政策執(zhí)行效力。鑒于此,為達(dá)到良好的政策效果,決策者應(yīng)協(xié)調(diào)政策工具使用比例、優(yōu)化政策工具組合、充分發(fā)揮工具價(jià)值。第一,適當(dāng)降低能力建設(shè)型工具占比。此類工具使用過多,不利于建設(shè)穩(wěn)定的資源管理系統(tǒng),可能會(huì)降低政策目標(biāo)群體自身動(dòng)力,導(dǎo)致家庭教育工作難以推進(jìn)。因此,決策者需合理減少能力建設(shè)工具投入,避免重復(fù)使用資源,盡量讓資金用在“刀刃上”,以構(gòu)建完整的家庭教育結(jié)構(gòu)體系,調(diào)動(dòng)家教工作人員的積極性。第二,平衡命令型和激勵(lì)型工具占比。政策文本中命令型工具使用比率均高于激勵(lì)型,可能會(huì)使目標(biāo)群體在執(zhí)行過程中出現(xiàn)抵抗情緒,不利于政策目標(biāo)達(dá)成。決策者應(yīng)根據(jù)目標(biāo)對(duì)象具體的政策執(zhí)行情況對(duì)命令型工具進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,與激勵(lì)型組合使用,實(shí)現(xiàn)外部命令與內(nèi)部激勵(lì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一,方能達(dá)到事半功倍的效果,可運(yùn)用資金投入、政策優(yōu)惠、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等措施激發(fā)目標(biāo)群的內(nèi)生力量。第三,適度增加利用系統(tǒng)變革型工具。忽視系統(tǒng)變革型工具會(huì)使各部門缺乏溝通交流與合作,與家、校、社共育理念相違背,需進(jìn)行一些資源重組與權(quán)力轉(zhuǎn)換,更有利于家庭教育未來發(fā)展。

2.提升政策要素定位針對(duì)性,均勻分布政策指標(biāo)內(nèi)容

塑造完整的家庭教育發(fā)展體系,需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)政策要素指標(biāo),制定有層次化、多元化、有針對(duì)性的政策文件。整體上,政策決策者對(duì)家長(zhǎng)培訓(xùn)、思想與組織較為重視,對(duì)隊(duì)伍建設(shè)、保障機(jī)制適當(dāng)使用,對(duì)經(jīng)費(fèi)制度、推廣宣傳關(guān)注較弱。政策內(nèi)容要素系統(tǒng)完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密是利益相關(guān)者理解、認(rèn)可、接受政策活動(dòng)的基礎(chǔ)〔17〕,內(nèi)容指標(biāo)分布不均衡會(huì)使政策在執(zhí)行過程中存在偏頗,阻礙家庭教育高質(zhì)量發(fā)展的整體步伐。因此,政府應(yīng)結(jié)合家庭教育工作的現(xiàn)實(shí)狀況,逐漸精確定位政策要素,均勻分布指標(biāo)內(nèi)容,從而增強(qiáng)目標(biāo)群對(duì)政策的認(rèn)同度。首先,加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)制度、推廣宣傳的重視程度。政府應(yīng)建立資源保障體系、合理調(diào)控家庭教育工作資金流動(dòng),加大資源投入,利用激勵(lì)型工具促進(jìn)政策目標(biāo)群體的積極性和創(chuàng)造性。充分利用網(wǎng)絡(luò)資源普及家庭教育知識(shí),激發(fā)社會(huì)各界的主觀能動(dòng)性,提升家長(zhǎng)教育觀念,勾勒全社會(huì)重視家庭教育新圖畫。其次,保持隊(duì)伍建設(shè)、保障機(jī)制的使用權(quán)重。家庭教育工作離不開專業(yè)師資力量的支持,為促進(jìn)家庭教育專業(yè)化、深入化、內(nèi)涵式發(fā)展,需制定出臺(tái)系統(tǒng)全面的指導(dǎo)服務(wù)體系、考核評(píng)估制度,從宏觀上把控家庭教育的健康發(fā)展。最后,適當(dāng)縮小對(duì)家長(zhǎng)培訓(xùn)、思想與組織的關(guān)注度。家長(zhǎng)培訓(xùn)是促進(jìn)家庭教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力,思想與組織是家庭教育前進(jìn)道路的方向指引。然而,過度關(guān)注會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè),浪費(fèi)政策資源?？傊?政策決策者應(yīng)開展調(diào)研根據(jù)家庭教育實(shí)際發(fā)展情況,對(duì)已有家庭教育政策體系進(jìn)行適時(shí)、適度的補(bǔ)充和調(diào)整,合理系統(tǒng)分布政策指標(biāo)內(nèi)容,精準(zhǔn)定位政策要素。

3.提高政策要素與政策工具匹配度,增強(qiáng)二者協(xié)調(diào)力度

“十四五”時(shí)期,我國(guó)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段,迫切需要使用符合政策要素特征的政策工具促使家庭教育政策文本更加科學(xué)規(guī)范。家庭教育的成功能為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。面對(duì)不同的政策要素,決策者可結(jié)合家庭教育發(fā)展的屬性特征選擇與之契合的政策工具。具體而言,一是發(fā)揮激勵(lì)型工具的作用,與命令型工具實(shí)現(xiàn)高度融合。政府可采用減免稅收、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方式調(diào)動(dòng)政策目標(biāo)群體積極參與家庭教育工作,致力于完善經(jīng)濟(jì)制度、提供稅收優(yōu)惠、給予財(cái)政支持,保證家庭教育工作有序推進(jìn)。與命令型工具結(jié)合使用,能有效中和命令型工具的強(qiáng)制性,避免過度使用某一工具類型誘發(fā)執(zhí)行失效問題,努力打破思想與組織和保障機(jī)制單一化、片面化僵局。二是適當(dāng)增加勸誡型工具使用權(quán)重,與能力建設(shè)型工具協(xié)調(diào)統(tǒng)一。政策決策者可充分利用媒體宣傳普及家庭教育政策理念,扭轉(zhuǎn)政策偏好現(xiàn)狀。同時(shí)采用教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)建設(shè)、資源供給等措施使家庭教育工作有條不紊,利用精神引導(dǎo)與物質(zhì)建設(shè)雙重保障促進(jìn)家庭教育欣欣向榮。三是調(diào)整系統(tǒng)變革型工具的運(yùn)用比重。采用體制改革、權(quán)力轉(zhuǎn)換、資源重組等方式設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)家庭教育工作的監(jiān)管,形成完整的思想與組織形態(tài),利用責(zé)任變更、權(quán)力轉(zhuǎn)換等方式明確家庭教育機(jī)構(gòu)的職能,從源頭上解決家庭教育政策頑疾,從頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化家庭教育發(fā)展內(nèi)在機(jī)理,推動(dòng)家庭教育高質(zhì)量發(fā)展。