廣東為何“猛攻”縣域經(jīng)濟(jì)

梁楠

大動(dòng)作。

近日，廣東首次從省級(jí)層面系統(tǒng)性直接面向縣（縣級(jí)市）開展批量放權(quán)，將60項(xiàng)省級(jí)行政職權(quán)調(diào)整由有關(guān)地級(jí)以上市和縣（市、區(qū)）實(shí)施。

這呼應(yīng)了2023年以來(lái)，廣東提出縣域經(jīng)濟(jì)振興的工作布局。此前，廣東發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干措施》，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移、因地制宜提升縣域產(chǎn)業(yè)支撐能力。

廣東為什么要猛攻縣域經(jīng)濟(jì)？又將如何為縣放權(quán)？

區(qū)強(qiáng)縣弱

改革開放初期，廣東“四小虎”（東莞、中山、順德、南海）創(chuàng)造了廣東縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輝煌，利用當(dāng)時(shí)的政策優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展專業(yè)化的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和出口導(dǎo)向型的外貿(mào)經(jīng)濟(jì)。

這也形成了廣東縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“珠江模式”。時(shí)至今日，“四小虎”完成了城鎮(zhèn)化的蛻變，全國(guó)第一經(jīng)濟(jì)大省至今只剩下一個(gè)百?gòu)?qiáng)縣。

2023年，廣東重提縣域振興并且將其賦予前所未有的重視程度，這也凸顯了廣東目前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的壓力。

從省內(nèi)看，在廣東122個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位中，“區(qū)”扮演著“長(zhǎng)板”角色。2022年“中國(guó)百?gòu)?qiáng)區(qū)”榜單中，前三甲均位于廣東，前十強(qiáng)中廣東獨(dú)占8個(gè)。

然而，縣域卻是另一番風(fēng)景，它們廣泛分布在粵東西北地區(qū)，成為廣東“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”。

在眾多縣域中，位于惠州的博羅縣表現(xiàn)最佳。2022年，博羅縣GDP為801.39億元，是廣東省唯一的百?gòu)?qiáng)縣。

但若從全國(guó)對(duì)比來(lái)看，博羅縣仍有不小差距。例如，蘇州昆山市早已成為全國(guó)首個(gè)GDP突破5000億元的縣級(jí)市，全國(guó)已有超過(guò)40個(gè)“千億縣”。

廣東縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)弱勢(shì)的局面，一定程度上與行政區(qū)劃調(diào)整相關(guān)。21世紀(jì)以來(lái)，廣東共有約20個(gè)縣“撤縣設(shè)區(qū)”。珠三角經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣在過(guò)去資源、區(qū)位和政策的優(yōu)勢(shì)下，工業(yè)取得了快速發(fā)展，隨后通過(guò)“撤縣設(shè)區(qū)”成功邁入城鎮(zhèn)化。

然而，這樣的模式并不適用于廣東普遍的縣域。

對(duì)廣東非珠三角的縣域而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展定位不明確、投資吸引力不足是制約發(fā)展的主要難題。廣東省內(nèi)縣域多位于粵東西北地區(qū)，一方面粵東西北地區(qū)整體發(fā)展水平與珠三角地區(qū)差距較大，工業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，尤其是在北部生態(tài)發(fā)展區(qū)中，部分縣域受限于地理?xiàng)l件與歷史因素，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。

廣東省的縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)分布不均衡的特征，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（區(qū)）和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)集中在珠三角，圖為全國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)領(lǐng)跑者東莞虎門鎮(zhèn)。

另一方面，部分位于粵東西北地區(qū)的縣域還面臨著人口流出的痛點(diǎn)。以河源市為例，下轄龍川縣2021年常住人口與2010年第六次全國(guó)人口普查相比，十年共減少超過(guò)10萬(wàn)人，河源市中僅源城區(qū)常住人口正增長(zhǎng)，其余縣人口均為負(fù)增長(zhǎng)。

回顧過(guò)去20多年，廣東以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為區(qū)域均衡發(fā)展的重要手段。源自韶關(guān)的“南雄模式”正是從“雙轉(zhuǎn)移”產(chǎn)業(yè)園的經(jīng)驗(yàn)上提煉而成。2008年起，廣東首個(gè)精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)園落地南雄，同時(shí)通過(guò)發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣馁Y源加工，南雄的經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展。

但單純以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入的方式進(jìn)行幫扶，出現(xiàn)了盲目“拉郎配”和“亂點(diǎn)鴛鴦譜”的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些企業(yè)“水土不服”。比如清遠(yuǎn)在接受大量佛山陶瓷企業(yè)后，環(huán)境污染一度變得嚴(yán)重，隱形的合作成本反而上升。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園建設(shè)中，粵東西北地區(qū)也往往面臨著缺乏宏觀規(guī)劃、建設(shè)資金缺口較大以及用地指標(biāo)不足等問(wèn)題，制約著廣東縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

事實(shí)上，粵東西北如果只承接珠三角的淘汰產(chǎn)業(yè)，并不具有可持續(xù)的造血功能。如今，廣東謀求的是在產(chǎn)業(yè)共建中，建立穩(wěn)定需求和可持續(xù)回報(bào)。

處于粵東地區(qū)的汕頭、汕尾和揭陽(yáng)多年堅(jiān)持不懈地全面融入珠三角。特別是汕尾通過(guò)與深圳合作成立深汕特別合作區(qū)，以創(chuàng)新的“特區(qū)飛地”合作模式融入粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)。自2011年以來(lái)的短短12年內(nèi)，合作區(qū)計(jì)劃投產(chǎn)產(chǎn)值從百億級(jí)躍至萬(wàn)億級(jí)，并迅速崛起以電子信息、新材料、新能源、智能制造為主的先進(jìn)制造業(yè)集群。

粵西的陽(yáng)江、茂名和湛江則從綠色石化、綠色鋼鐵、海工裝備等上游產(chǎn)業(yè)切入珠三角地區(qū)發(fā)展高端制造業(yè)；粵北地區(qū)也大力發(fā)展新材料等特色產(chǎn)業(yè)，形成貫通城鄉(xiāng)、聯(lián)接工農(nóng)、鏈接灣區(qū)的綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。

“最大的潛力板”

當(dāng)珠三角的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)可以比肩世界先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度必然趨緩。而后發(fā)縣域正是未來(lái)廣東經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大的潛力板。

近年來(lái)，廣東省經(jīng)濟(jì)總量與第二的江蘇差距慢慢縮小。廣東要穩(wěn)守經(jīng)濟(jì)第一大省的地位、保持穩(wěn)定的增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。而促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展正是廣東實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕目標(biāo)亟待突破的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

從全國(guó)來(lái)看，廣東面臨浙江、江蘇的貼身競(jìng)爭(zhēng)。后兩者不僅富，而且相對(duì)更均衡。

目前，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)總量占GDP大約為12%，但是在東部省份，縣域經(jīng)濟(jì)占比約40%，中部省份也達(dá)到30%。假設(shè)廣東縣域經(jīng)濟(jì)在“十四五”時(shí)期占比升到20%，這將為廣東帶來(lái)超過(guò)1萬(wàn)億元的GDP增量，接近一個(gè)東莞的經(jīng)濟(jì)總量。

“產(chǎn)業(yè)是縣域發(fā)展的重中之重，有產(chǎn)業(yè)才能有經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！碑?dāng)前，廣東縣域經(jīng)濟(jì)的核心在產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化與穩(wěn)定將成為未來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)?！笆奈濉逼陂g，廣東在全省范圍內(nèi)將認(rèn)定100個(gè)左右產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)和支持地方培育一批市級(jí)集群，并將集群定位設(shè)置在了縣級(jí)區(qū)劃范圍，打造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主引擎。

與此同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，縣域作為城市和鄉(xiāng)村的重要連接點(diǎn)，如何與城市資源對(duì)接，加快城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，也成為廣東縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要突破的關(guān)鍵。

在2022全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣榜單上，廣東博羅縣上榜。

縣域鏈接兩頭，同時(shí)也卡在中間。從體制機(jī)制上看，縣級(jí)行政區(qū)既缺乏統(tǒng)籌各鎮(zhèn)、村和各部門的能力，又缺乏必要的動(dòng)力和壓力。

例如，針對(duì)產(chǎn)城村融合發(fā)展、綠美城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通網(wǎng)點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等“跨鎮(zhèn)跨村”問(wèn)題，目前鎮(zhèn)村兩級(jí)缺乏能力解決制約村一級(jí)發(fā)展的諸多問(wèn)題。只有由縣一級(jí)承接省市兩級(jí)賦予的統(tǒng)籌謀劃鎮(zhèn)村發(fā)展的權(quán)限，才能形成省、市、縣三級(jí)資源向鎮(zhèn)以下基層常規(guī)性下沉的制度，也更有利于以縣為主體，差異化地規(guī)劃建設(shè)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

如何為縣放權(quán)

從近期釋放的信號(hào)來(lái)看，改革的配套將有力破解上述問(wèn)題，從而為廣東城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造可能。

廣東明確，在“百千萬(wàn)工程”實(shí)施中，將突出改革創(chuàng)新，推動(dòng)擴(kuò)權(quán)賦能強(qiáng)縣，深化鎮(zhèn)街體制改革，抓好城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革，破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)的制度壁壘，激發(fā)縣鎮(zhèn)村發(fā)展活力。

近期，廣東更直接面向縣（縣級(jí)市）分別委托30項(xiàng)、下放20項(xiàng)、優(yōu)化審批管理流程10項(xiàng)，涵蓋投資、用地、用林、交通、生態(tài)環(huán)保、文化旅游等領(lǐng)域一批含金量較高的職權(quán)事項(xiàng)，其中有18項(xiàng)選取部分承接基礎(chǔ)較好的縣（市）開展試點(diǎn)。

例如，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)方面，合作園區(qū)事權(quán)和財(cái)權(quán)已經(jīng)有一定突破。事權(quán)方面，園區(qū)級(jí)別可上升到省級(jí)產(chǎn)業(yè)園，支持符合條件的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作園區(qū)申報(bào)設(shè)立省級(jí)經(jīng)濟(jì)特別合作區(qū)，給予傾斜支持，并根據(jù)發(fā)展需要下放有關(guān)省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。財(cái)權(quán)方面，廣東首次支持通過(guò)共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作園區(qū)“園中園”，實(shí)現(xiàn)共建雙方分稅制，支持幫扶城市平衡投入，促進(jìn)幫扶的可持續(xù)性。

這將為各縣發(fā)展提振信心和注入動(dòng)力。

博羅縣在2023年初宣布，要力爭(zhēng)今年GDP突破900億元，明年挺進(jìn)GDP千億縣行列，到2025年進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣65位左右。屆時(shí)，廣東也將實(shí)現(xiàn)“千億縣”零的突破。

諸如四會(huì)、惠東、高州也正加快向千億縣邁進(jìn)。一個(gè)新的廣東縣域經(jīng)濟(jì)版圖正在呼之欲出。

（作者系本刊特約撰稿人）