關(guān)于加強增值稅稅收優(yōu)惠管理的思考

◎文/孫赫靖 李文靜

一、現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠政策梳理

我國現(xiàn)行增值稅經(jīng)歷過兩次重大改革， 即1994年的分稅制和2012年開始的營改增， 相應(yīng)的增值稅稅收優(yōu)惠也分為兩部分， 即原增值稅優(yōu)惠項目和營改增試點過渡性優(yōu)惠政策。 根據(jù)金稅三期系統(tǒng)中減免稅性質(zhì)分類，我國現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠共207項， 該207項優(yōu)惠事項按照減免政策大類可分為10類，各類型優(yōu)惠事項的分布如表1所示。

表1 現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠政策統(tǒng)計表

二、增值稅優(yōu)惠政策管理中存在的問題

在當(dāng)前減稅降費的大背景下，稅務(wù)系統(tǒng)多措并舉，確保企業(yè)“應(yīng)享盡享”，但與此同時，由于政策規(guī)定、征管水平、納稅人遵從、外部協(xié)作等方面存在的問題，稅收優(yōu)惠在執(zhí)行過程中也面臨著許多問題， 為征納雙方均帶來了一定的風(fēng)險。

（一）稅收優(yōu)惠政策體系不完善

一方面，我國目前增值稅尚未完成立法，各增值稅優(yōu)惠政策規(guī)定也主要出現(xiàn)在通知、公告等行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件中，沒有專門的法律對稅收優(yōu)惠予以明確規(guī)定，增值稅優(yōu)惠政策的法律層級較低；另一方面，現(xiàn)行有效的207 項增值稅優(yōu)惠政策，是自1994 年分稅制改革以來逐步設(shè)立的，稅收優(yōu)惠規(guī)范性文件數(shù)量龐大，內(nèi)容繁雜，相關(guān)規(guī)定分布零散，稅收優(yōu)惠事項呈現(xiàn)出碎片化的特征，缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)性規(guī)定，使得無論是基層稅務(wù)機關(guān)還是納稅人，在執(zhí)行優(yōu)惠政策時，均存在著一定的困境，提高了征納成本。 例如，農(nóng)業(yè)相關(guān)的增值稅優(yōu)惠政策，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免稅、 農(nóng)民專業(yè)合作社免稅規(guī)定、“公司+農(nóng)戶”經(jīng)營模式免征增值稅、蔬菜和鮮活肉蛋流通環(huán)節(jié)免稅、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料免稅等，相關(guān)的文件規(guī)定最早可追溯到20 世紀90 年代， 實際工作中難免存在政策理解不全面的地方，容易造成工作疏漏。

（二）后續(xù)管理不到位

根據(jù) 《國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步優(yōu)化增值稅優(yōu)惠政策辦理程序及服務(wù)有關(guān)事項的公告》（國家稅務(wù)總局公告2021 年第4 號），納稅人適用增值稅減征、免征政策的，在增值稅納稅申報時按規(guī)定填寫申報表相應(yīng)減免稅欄次即可享受，相關(guān)政策規(guī)定的證明材料留存?zhèn)洳椤?這是深化稅務(wù)系統(tǒng)“放管服”改革、進一步優(yōu)化稅收營商環(huán)境的重要舉措，但同時也對后續(xù)管理提出了較高的要求，要求后續(xù)管理必須精準到位， 才能確保優(yōu)惠政策得到有效的貫徹落實。

后續(xù)管理工作的重要性， 我們通過一個案例展現(xiàn)：2019 年1 月，稅務(wù)機關(guān)在案頭分析時發(fā)現(xiàn)，某農(nóng)副產(chǎn)品貿(mào)易有限公司在所屬期2017 年1 月至2018 年12 月期間，開具了0 稅率普通發(fā)票并自行申報享受蔬菜和鮮活肉蛋流通環(huán)節(jié)增值稅免稅。 但從開票數(shù)據(jù)看，其開具的普通發(fā)票中共有249 種品名不在 《關(guān)于免征蔬菜流通環(huán)節(jié)增值稅有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于免征部分鮮活肉蛋產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)增值稅政策的通知》所規(guī)定的免稅貨物范圍內(nèi)。 針對這一疑點， 稅務(wù)機關(guān)對該企業(yè)經(jīng)營和涉稅情況進行了詳細的核查， 經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)該企業(yè)確實存在錯誤享受免稅政策的情況，稅務(wù)機關(guān)據(jù)此對其進行了稅款補征，共補征增值稅13686.86 元，滯納金1649.83 元。

從以上案例可以看出， 及時的后續(xù)管理對于加強增值稅優(yōu)惠管理十分重要。 然而，從目前征管實踐看，稅務(wù)機關(guān)對稅收優(yōu)惠的后續(xù)管理水平還比較低， 稅務(wù)機關(guān)尚未建立規(guī)范高效健全的后續(xù)管理工作機制， 對于納稅人自行申報享受的優(yōu)惠政策，不能及時全面地了解情況，對納稅人是否符合優(yōu)惠條件、 經(jīng)營情況是否發(fā)生變化等信息缺乏實時跟進和全面管理， 這在一定程度上給稅務(wù)機關(guān)帶來了稅收執(zhí)法風(fēng)險。

（三）稅收信息化建設(shè)滯后

近年來，隨著金稅三期系統(tǒng)、“一戶式”管理機制等上線運行，稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)取得了卓越的成效，在提升征管效率方面發(fā)揮了積極的作用。 但在利用信息化和大數(shù)據(jù)支持稅收優(yōu)惠管理等方面，還存在一定的欠缺，系統(tǒng)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用水平不高。 基層稅務(wù)機關(guān)由于權(quán)限設(shè)置，無法批量獲取各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)， 數(shù)據(jù)應(yīng)用多數(shù)情況下限于簡單的單戶查詢， 數(shù)據(jù)的綜合比對分析和批量查詢方面功能不強，真正的稅收數(shù)據(jù)價值未得到有效挖掘，數(shù)據(jù)利用率低。 還以農(nóng)產(chǎn)品免稅為例，在案頭分析的層面，判斷企業(yè)是否符合優(yōu)惠條件， 需要結(jié)合申報表收入填報情況、發(fā)票開具情況等綜合比對。 但這兩類數(shù)據(jù)分別存在于金稅三期系統(tǒng)和增值稅稅控系統(tǒng)， 稅務(wù)人員需要進行單戶的查詢和分析，才能夠初步得出結(jié)論。 一方面，單戶查詢耗時較長，工作效率低下；另一方面，系統(tǒng)不支持批量查詢，也不利于對優(yōu)惠享受情況進行總體分析。

（四）納稅遵從度有待提高

納稅遵從度不高的問題可從兩個層面分析：

一是從征管實踐看，納稅人在享受稅收優(yōu)惠時，操作不規(guī)范的現(xiàn)象比較突出，例如發(fā)票開具不規(guī)范、申報表填寫不規(guī)范、減免稅代碼選擇錯誤等現(xiàn)象普遍存在。 此外，納稅人在享受增值稅優(yōu)惠時， 也存在政策理解不到位而錯誤享受優(yōu)惠的情況。 例如納稅人同時銷售蔬菜和水果，申報時均享受蔬菜流通環(huán)節(jié)免征增值稅優(yōu)惠； 納稅人享受資源綜合利用增值稅即征即退政策， 被環(huán)保部門處罰而不符合優(yōu)惠政策條件，但仍繼續(xù)享受優(yōu)惠等。

二是除上述因納稅人理解偏差而導(dǎo)致的遵從度不高的問題外，更嚴重的是，納稅人通過注冊登記、虛開發(fā)票、虛假申報等方式惡意濫用稅收優(yōu)惠政策。 例如少數(shù)企業(yè)為了享受小微企業(yè)增值稅普惠性優(yōu)惠政策， 故意把一戶企業(yè)拆分為兩個或多個企業(yè)， 將原企業(yè)的業(yè)務(wù)分攤到多個企業(yè)，拆分后的企業(yè)銷售額都在免稅標(biāo)準以下，符合享受稅收優(yōu)惠政策的條件；福利企業(yè)通過虛假安置殘疾人，惡意享受增值稅即征即退政策； 軟件企業(yè)沒有準確核算軟件和硬件產(chǎn)品的銷售額和應(yīng)納稅額， 將不符合即征即退條件的硬件收入申報享受即征即退優(yōu)惠等。

（五）外部信息共享機制不健全

在現(xiàn)有207 項增值稅優(yōu)惠事項中， 相當(dāng)一部分優(yōu)惠事項，其是否符合稅收優(yōu)惠的條件，取決于外部第三方機構(gòu)的信息， 這些信息對于稅務(wù)機關(guān)加強優(yōu)惠管理至關(guān)重要。 但稅務(wù)機關(guān)在稅收優(yōu)惠管理中，由于無法及時、全面地獲取這些信息，伴生了新的優(yōu)惠管理風(fēng)險。 從征管實踐看，外部信息共享機制存在不健全的問題。 首先，稅務(wù)部門與發(fā)展改革、環(huán)境保護、土地管理、市場監(jiān)管等行政主管部門的信息交換共享機制尚未完全建立， 稅務(wù)機關(guān)無法及時、全面、準確地獲取相應(yīng)的第三方數(shù)據(jù)，不利于對企業(yè)增值稅優(yōu)惠事項的享受情況進行精準監(jiān)管。 其次，即便是對于目前能夠獲取的部分外部信息， 由于提供主體分散、標(biāo)準和口徑不統(tǒng)一、信息獲取時間不確定等問題，目前暫無法實現(xiàn)外部數(shù)據(jù)與內(nèi)部數(shù)據(jù)的有效整合， 難以通過建立完善的稅收優(yōu)惠風(fēng)險指標(biāo)體系， 對納稅人享受稅收優(yōu)惠的數(shù)據(jù)進行真實、完整、全面的比對，不能有效防范、消除稅收優(yōu)惠管理中的風(fēng)險和漏洞，從而造成目前第三方數(shù)據(jù)的應(yīng)用效果不佳。

三、國外稅收實踐經(jīng)驗與啟示

在國際經(jīng)驗借鑒方面， 本文選取了新加坡和荷蘭進行分析，分別從優(yōu)惠制度設(shè)計、征管風(fēng)險控制等方面為我國規(guī)范增值稅優(yōu)惠管理提供借鑒。

（一）新加坡稅收優(yōu)惠法律制度

新加坡建國之后，制定了經(jīng)濟發(fā)展總目標(biāo)：積極發(fā)展工業(yè)以及多元化發(fā)展經(jīng)濟。 為了此目標(biāo)順利達成，新加坡制定了一系列稅收優(yōu)惠政策， 并且結(jié)合各個發(fā)展階段的需要，更加靈活地實施稅收優(yōu)惠政策和措施，推動了社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與健康發(fā)展。 新加坡稅收優(yōu)惠政策主要依據(jù)《公司所得稅法案》《經(jīng)濟擴張激勵（免除所得稅）法案》和每年納入政府財政預(yù)算案中的優(yōu)惠政策。 新加坡規(guī)定了法定稅收優(yōu)惠和酌定稅收優(yōu)惠兩類優(yōu)惠措施。 前者由納稅人自行評估和申報，后者由政府法定委員會負責(zé)管理，該委員會負責(zé)在談判和協(xié)商的基礎(chǔ)上， 根據(jù)相應(yīng)投資條款和投資條件，確定優(yōu)惠條件、支持程度和優(yōu)惠期限。

（二）荷蘭稅收征管風(fēng)險防范措施

一是創(chuàng)建專職風(fēng)險管理組織。 為了讓稅收征管風(fēng)險防范更加準確、有效，荷蘭政府創(chuàng)新地創(chuàng)建了增值稅和工薪稅風(fēng)險分析管理的增值稅和工薪稅組。 該組織的運行模式是：第一步，識別和發(fā)現(xiàn)風(fēng)險；第二步，確定風(fēng)險后將風(fēng)險推送到相應(yīng)的稅務(wù)局， 并要求其進行應(yīng)對后向該組織報告；第三步，建立風(fēng)險應(yīng)對標(biāo)準，即全國范圍內(nèi)對同一類同級別的風(fēng)險采用相同的應(yīng)對方式；第四步，總結(jié)和分析稅收征管風(fēng)險相關(guān)的知識，加強宣傳培訓(xùn)，提高稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員的風(fēng)險意識。

二是充分運用數(shù)據(jù)分析防范風(fēng)險。 在建立專職風(fēng)險管理組織的基礎(chǔ)上， 荷蘭政府針對稅收征管風(fēng)險建立了相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫， 并且在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開發(fā)了風(fēng)險應(yīng)用系統(tǒng)，強調(diào)使用數(shù)據(jù)分析來精準應(yīng)對風(fēng)險。 通過對以往案件的分析，創(chuàng)建并運用相關(guān)風(fēng)險的預(yù)警指標(biāo)，使同一類案件在風(fēng)險發(fā)生時就能讓稅務(wù)機關(guān)得到預(yù)警提示， 讓風(fēng)險防范事半功倍。

（三）國外經(jīng)驗對我國的啟示

一是稅收優(yōu)惠系統(tǒng)化。 與我國稅收優(yōu)惠規(guī)定的零散化、 碎片化特征相比， 新加坡將其稅收優(yōu)惠進行整理歸納，通過專門的稅收優(yōu)惠法律，對稅收優(yōu)惠進行了系統(tǒng)的規(guī)定，對加強稅收優(yōu)惠管理起到了積極的推動作用。 借鑒其經(jīng)驗， 我國也應(yīng)對增值稅稅收優(yōu)惠進行專門的系統(tǒng)化規(guī)定，有效解決目前政策規(guī)定碎片化的狀態(tài)。

二是運用大數(shù)據(jù)強化風(fēng)險管理。 當(dāng)今世界，大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個方面的作用日益顯現(xiàn)， 眾多國家已經(jīng)通過使用科技手段加強稅收征管風(fēng)險防控。 我國加強稅收優(yōu)惠管理，同樣離不開大數(shù)據(jù)的支撐作用，這就需要稅務(wù)機關(guān)必須加強信息化和大數(shù)據(jù)建設(shè)， 充分發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)在助力稅收風(fēng)險防控方面的積極作用。

四、加強增值稅優(yōu)惠政策管理的建議

借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合征管實踐， 為進一步加強增值稅優(yōu)惠管理，現(xiàn)提出以下完善建議：

（一）完善優(yōu)惠政策法規(guī)體系，提升稅收優(yōu)惠的法律層級

一是落實稅收法定原則。 “十四五”期間，我國稅制改革將繼續(xù)與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深度融合， 完成增值稅立法是建立現(xiàn)代財稅金融體制的應(yīng)有之義。 我國應(yīng)以此為契機，在全面梳理的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有零散化的增值稅優(yōu)惠政策通過增值稅立法予以明確， 對稅收優(yōu)惠的適用主體和適用范圍進行審慎安排， 提升稅收優(yōu)惠的法律層級，落實稅收法定原則。

二是制定統(tǒng)一規(guī)范的稅收優(yōu)惠事項目錄清單。 按照優(yōu)惠事項名稱、政策規(guī)定、文件依據(jù)、優(yōu)惠享受時間、優(yōu)惠享受方式、主要留存?zhèn)洳橘Y料、后續(xù)管理要求等要素，逐條明確各優(yōu)惠事項的基本規(guī)定， 有效解決目前增值稅優(yōu)惠事項碎片化的問題，提升政策系統(tǒng)性，降低征納成本。

（二）建立完善的事中事后監(jiān)管機制，實現(xiàn)從經(jīng)驗式執(zhí)法向科學(xué)精確執(zhí)法轉(zhuǎn)變

事中監(jiān)控方面，強化增值稅優(yōu)惠事項申報比對。 根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)＜增值稅納稅申報比對管理操作規(guī)程（試行）>的通知》（稅總發(fā)〔2017〕124 號）文件精神，進一步強化對增值稅優(yōu)惠事項的申報比對。 根據(jù)各優(yōu)惠事項常見風(fēng)險點，結(jié)合行業(yè)、征收品目、申報表填報、發(fā)票開具、 財務(wù)報表項目等信息設(shè)置比對規(guī)則， 發(fā)現(xiàn)比對異常的，及時向納稅人和稅務(wù)干部進行推送，強化對優(yōu)惠事項的事中監(jiān)控。

事后管理方面，建立稅收優(yōu)惠后續(xù)管理工作機制。 制定操作性強的后續(xù)管理工作規(guī)程，針對不同的優(yōu)惠事項，從后續(xù)管理內(nèi)容、時間和人員等方面做出系統(tǒng)的規(guī)定，規(guī)范后續(xù)管理工作的運行。 同時， 針對不同的稅收優(yōu)惠事項， 結(jié)合政策特征和征管實踐， 制定針對性強的操作指南，為各級稅務(wù)機關(guān)加強后續(xù)管理提供科學(xué)的依據(jù)，實現(xiàn)從經(jīng)驗式執(zhí)法向科學(xué)精確執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

（三）發(fā)揮大數(shù)據(jù)增值效應(yīng)，強化優(yōu)惠管理的針對性

加快推進智慧稅務(wù)建設(shè)是“十四五”期間稅務(wù)系統(tǒng)進一步深化征管改革的重要內(nèi)容。 充分運用大數(shù)據(jù)、 云計算、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，著力推進內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)匯聚聯(lián)通、線上線下有機貫通，驅(qū)動稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)變革，是下一步征管改革的方向。 加強增值稅優(yōu)惠管理，也必須充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的增值效應(yīng)。 要提高系統(tǒng)數(shù)據(jù)的利用效率，有效實現(xiàn)增值稅申報表、財務(wù)報表和增值稅發(fā)票等數(shù)據(jù)的深度融合，在此基礎(chǔ)上通過大數(shù)據(jù)平臺建立數(shù)據(jù)分析指標(biāo)和相關(guān)模型，對稅收優(yōu)惠享受情況作出有效判斷，找出潛在風(fēng)險點，為加強管理提供強有力的數(shù)據(jù)支撐，實現(xiàn)稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管與大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用深度融合、 高效聯(lián)動、 全面升級。

（四）加強納稅人信用管理，提升納稅遵從度

建立健全以“信用+風(fēng)險”為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。 健全守信激勵和失信懲戒制度， 充分發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的基礎(chǔ)性作用。

對于因政策理解不到位造成的不遵從問題， 稅務(wù)機關(guān)要通過對企業(yè)的優(yōu)惠政策享受情況進行分析， 結(jié)合后續(xù)管理對留存?zhèn)洳橘Y料的核查情況，針對理解錯誤、操作不當(dāng)?shù)惹闆r加強個性化輔導(dǎo)， 讓納稅人更準確地理解稅收優(yōu)惠政策內(nèi)容。 加強稅法宣傳，正面引導(dǎo)納稅人誠信納稅、照章納稅，努力營造應(yīng)享盡享、不應(yīng)享堅決不能享的稅收良好氛圍。

對于惡意違法行為，應(yīng)加大對濫用稅收優(yōu)惠納稅人的打擊力度。稽查部門要對可能存在濫用稅收優(yōu)惠風(fēng)險的納稅人進行重點檢查，對已確定為濫用稅收優(yōu)惠的納稅人，應(yīng)要求其及時整改并依據(jù)相關(guān)規(guī)定給予處罰。 同時，將稅務(wù)違法行為納入征信體系，對于不符合享受優(yōu)惠條件、弄虛作假的情況，經(jīng)查實要調(diào)低企業(yè)的納稅信用等級，充分發(fā)揮納稅信用等級守信激勵、失信懲戒的作用。

（五）建立完善的外部信息共享機制，實現(xiàn)精誠共治

增值稅優(yōu)惠政策涉及的第三方政府部門較多， 如科技部門、環(huán)境保護部門、發(fā)改部門、市場監(jiān)管部門等。 與第三方開展有效合作，推進精誠共治，對于加強增值稅優(yōu)惠管理十分必要。 實現(xiàn)精誠共治可從以下方面考慮：

一是建立規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的信息共享機制。就信息來源、信息內(nèi)容、信息標(biāo)準、提供時間、提供頻次以及數(shù)據(jù)管理部門和管理要求等事項予以明確， 依法保障涉稅涉費必要信息的獲取。 例如可通過與科技部門之間的信息共享機制，獲取技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)書面合同的認定信息，為加強技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)免征增值稅優(yōu)惠管理提供依托。 通過與環(huán)境保護部門之間的信息共享機制，獲取資源綜合利用企業(yè)的環(huán)保處罰信息， 及時發(fā)現(xiàn)不符合優(yōu)惠條件的納稅人，有效防范執(zhí)法風(fēng)險。

二是建立疑點轉(zhuǎn)送復(fù)核機制。 稅務(wù)機關(guān)在優(yōu)惠管理過程中，發(fā)現(xiàn)存在疑點信息的企業(yè)，可通過既定的渠道轉(zhuǎn)送有關(guān)行政主管部門進行復(fù)核， 由行政主管部門對疑點事項進行復(fù)核，并將復(fù)核結(jié)果反饋給稅務(wù)部門，稅務(wù)部門據(jù)此對優(yōu)惠事項加強風(fēng)險管理。 通過建立協(xié)同配合的工作機制，加強外部協(xié)作的規(guī)范化、常態(tài)化運作，進一步提升工作效率，推進精誠共治，為稅收管理提供有力支撐。