公證在人民調(diào)解中的作用

蔡秋月

廈門市同安區(qū)公證處，福建 廈門 361100

在傳統(tǒng)的人民調(diào)解中，人民調(diào)解員調(diào)解矛盾一般都是遵循由情達(dá)理再到法的調(diào)解思路，最大的不足在于對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)缺少法理上分析，不能準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)，無(wú)法從根源上剖析是非，這樣很難讓人徹底心服口服，尤其在人們法律意識(shí)日益增強(qiáng)的今天，傳統(tǒng)的調(diào)解模式顯得力不從心。在此形勢(shì)下，引入公證參與人民調(diào)解、構(gòu)建公證調(diào)解制度尤為必要。

一、人民調(diào)解工作的背景和現(xiàn)狀

（一）人民調(diào)解工作的背景

對(duì)于人民調(diào)解而言，則是人民調(diào)解機(jī)構(gòu)以疏導(dǎo)、說服等各種方式，引導(dǎo)糾紛各方積極協(xié)商，最終達(dá)成協(xié)議，順利處理糾紛的一種活動(dòng)。

人民調(diào)解工作是我國(guó)法律所確認(rèn)的一種訴訟外的調(diào)解形式，也是我國(guó)一項(xiàng)具有特色的法律制度。人民調(diào)解工作在《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》）和《全國(guó)人民調(diào)解工作規(guī)范》等法律和政策的規(guī)范下，構(gòu)建了完善的組織，設(shè)立了相對(duì)應(yīng)的工作制度、流程及原則，嚴(yán)守紀(jì)律，工作靈活。人民調(diào)解在預(yù)防、減少犯罪，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于化解矛盾、徹底解決民事糾紛方面具有訴訟、審判所無(wú)法替代的重要作用［1］。

（二）人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀和困難點(diǎn)

新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，各種利益關(guān)系亟需調(diào)整，社會(huì)矛盾不斷出現(xiàn)且更加復(fù)雜，調(diào)解工作越來越困難，各方面的困難制約著調(diào)解工作的有力開展。

1．矛盾糾紛數(shù)量增加、糾紛復(fù)雜化

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，矛盾糾紛數(shù)量不斷攀升，矛盾糾紛也呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化，以筆者所在區(qū)域?yàn)槔?，該地區(qū)是所在市農(nóng)村面積最大、農(nóng)業(yè)占比最重、鄉(xiāng)村人口最多的區(qū)域，且全區(qū)多個(gè)鎮(zhèn)（街）涉及拆遷，矛盾糾紛不但復(fù)雜而且特殊，在原有的婚姻家庭、鄰里、損害賠償、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等糾紛上，出現(xiàn)了大量的房屋宅基地、土地承包、征地拆遷等引發(fā)的群體性、復(fù)雜性、激化性糾紛，很多矛盾糾紛極容易轉(zhuǎn)化成非正常上訪和群體性事件，調(diào)解的難度加大，現(xiàn)全區(qū)每月調(diào)解數(shù)量約2500 件，調(diào)解任務(wù)繁重，調(diào)解工作所面臨的壓力越來越大，同時(shí)，對(duì)調(diào)解員的法律素養(yǎng)要求也越來越高。但目前調(diào)解員的法律素養(yǎng)一般較為欠缺，在調(diào)解疑難、復(fù)雜的糾紛事件往往無(wú)從下手，難以順利地調(diào)解［2］。

2．調(diào)解工作規(guī)范化不夠

目前，人民調(diào)解員主要來自基層，一般是在當(dāng)?shù)赜型⒛觊L(zhǎng)的群眾，他們的法律知識(shí)和文化水平不高，有相關(guān)法律知識(shí)或?qū)I(yè)培訓(xùn)的人員所占比例較小，在遇到一些比較復(fù)雜的糾紛問題時(shí)，往往沒有能力去應(yīng)付，多憑經(jīng)驗(yàn)處理問題和解決糾紛，在一定程度上影響了調(diào)解工作的質(zhì)量和公信力。例如，有的調(diào)解員在調(diào)解糾紛中沒有形成筆錄，調(diào)解成功后沒有使用統(tǒng)一的文書格式，沒有制作調(diào)解協(xié)議書或者制作調(diào)解協(xié)議書不規(guī)范，導(dǎo)致調(diào)解糾紛卷宗整體不規(guī)范，為調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)及有效執(zhí)行留下了隱患，容易造成當(dāng)事人的反悔和人力、精力、財(cái)力的浪費(fèi)?！度嗣裾{(diào)解法》第三十三條規(guī)定，當(dāng)事人可向人民法院就調(diào)解協(xié)議提起司法確認(rèn)，由人民法院重點(diǎn)、全面審查調(diào)解協(xié)議，對(duì)其效力進(jìn)行反復(fù)確認(rèn)。但因?yàn)楹芏嗾{(diào)解協(xié)議簽訂的不規(guī)范，導(dǎo)致在與法院進(jìn)行司法確認(rèn)的時(shí)候因協(xié)議的不規(guī)范，而無(wú)法得到司法確認(rèn)。

二、公證參與人民調(diào)解的背景和優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)現(xiàn)階段，建立公證調(diào)解制度，構(gòu)建公證調(diào)解格局適逢其時(shí)，作為基層治理的一種創(chuàng)新實(shí)踐方式，動(dòng)員社會(huì)多元化的力量參與案件糾紛的解決，鼓勵(lì)公證參與人民調(diào)解多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)也得到政策的大力支持。2011 年5 月，中央綜治委、最高法院等16 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中指出，引導(dǎo)駐法院（庭）公證調(diào)解室調(diào)解涉訴糾紛，與司法行政機(jī)關(guān)共同加強(qiáng)駐法院（庭）公證調(diào)解室建設(shè)；公安機(jī)關(guān)可在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立公證調(diào)解室，及時(shí)調(diào)解相關(guān)矛盾。2018 年4 月，中央政法委等6 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》中指出，切實(shí)做好人民調(diào)解員聘任工作，可從律師、法律工作人員、退休法官、司法干警中挑選出優(yōu)秀人才，聘請(qǐng)其擔(dān)任人民調(diào)解員，以此來壯大調(diào)解員的隊(duì)伍，提高其專業(yè)素養(yǎng)；司法行政部門廣泛吸收律師、司法鑒定人員、公證人員，聘請(qǐng)其為培訓(xùn)人員，以此來增強(qiáng)培訓(xùn)能力；在糾紛化解中，律師、公證員、法律援助人員等應(yīng)積極發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，逐漸形成強(qiáng)大的合力。2017 年11 月，福建省第十二屆人大常務(wù)委員會(huì)通過的《福建省多元化解糾紛條例》中明確指出，在人民調(diào)解工作中，司法行政機(jī)構(gòu)應(yīng)積極發(fā)揮作用，組建科學(xué)合理的調(diào)解組織，將人民調(diào)解同行政、司法相關(guān)調(diào)解相連接，吸引更多的公證機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、法律志愿者、法律服務(wù)組織等積極參與到糾紛調(diào)解中；想方設(shè)法引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人先協(xié)商、談判來自行解決，也可積極邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、律師、公證人員等第三方參與到糾紛調(diào)解中，從而順利調(diào)解；因當(dāng)事人的委托，公證人員、律師、法律工作者均可積極、全面評(píng)估糾紛實(shí)施、法律適用、處理結(jié)果等方面，討論生成評(píng)估意見，這便是和解或調(diào)解的關(guān)鍵性依據(jù)；公證機(jī)構(gòu)基于當(dāng)事人的申請(qǐng)，可調(diào)解的則先進(jìn)行調(diào)解。成功調(diào)解后，當(dāng)事人可申請(qǐng)辦理公證。沒有成功調(diào)解的，可告知當(dāng)事人尋求其他解決途徑；在土地征遷、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理、道路交通等糾紛相對(duì)集中的情況下，政府可牽頭，司法、行政、保險(xiǎn)、調(diào)解、公證等各單位進(jìn)行密切合作，構(gòu)建一站式糾紛處理平臺(tái)；縣級(jí)以上的政府應(yīng)致力于信息化建設(shè)，開設(shè)網(wǎng)絡(luò)糾紛解決平臺(tái)，邀請(qǐng)律師、公證人員、調(diào)解人員參與其中［3］。

可以說，公證參與人民調(diào)解工作有其天然的優(yōu)勢(shì)性，公證機(jī)構(gòu)出具的法律文書有著較強(qiáng)的證明效力，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》規(guī)定，通過公證的法律事實(shí)及文書，人民法院可將其納入事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)中，然而若存在相反的證據(jù)且能夠?qū)C證明事實(shí)予以完全推翻的除外；《公證程序規(guī)則》提到，以給付為核心的調(diào)解或和解協(xié)議，當(dāng)事人均有權(quán)申請(qǐng)公證機(jī)構(gòu)出示債權(quán)文書，這里的債權(quán)文書具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。若當(dāng)事人不履行，那么另一方有權(quán)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。公證自身具有較強(qiáng)的證明力，可以在人民調(diào)解中發(fā)揮其預(yù)防性司法證明制度的優(yōu)勢(shì)性，實(shí)現(xiàn)公證與人民調(diào)解的協(xié)同協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)［4］。其優(yōu)勢(shì)主要為以下幾點(diǎn)：一是強(qiáng)化了人民調(diào)解組織調(diào)處能力，彌補(bǔ)了其特定化、專業(yè)化的調(diào)處能力缺陷，且采取以案說法的方式，進(jìn)一步提高了調(diào)解工作人員的調(diào)解能力；二是加強(qiáng)了調(diào)解組織的基礎(chǔ)建設(shè)。公證調(diào)解協(xié)議，其實(shí)質(zhì)上是提升調(diào)解組織工作行為的規(guī)范性，使得其能夠進(jìn)入法治軌道，積極迎合人民調(diào)解工作；三是提高了調(diào)解協(xié)議的社會(huì)公信度。以公證行為將調(diào)解協(xié)議提升為司法文書，提高其強(qiáng)制執(zhí)行力，有利于該協(xié)議順利執(zhí)行，獲得更高的社會(huì)公信力。

三、公證參與人民調(diào)解的探索

目前，各地公證處積極探索參與人民調(diào)解工作。有的積極探索公證參與人民法院的司法輔助業(yè)務(wù)，也有的積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心矛盾糾紛調(diào)處工作，設(shè)立駐所公證調(diào)解室。根據(jù)規(guī)定，在派出所110 接處警的矛盾糾紛中，可以分成三類，第一類是民間糾紛，第二類是治安糾紛，第三類是刑事案件，對(duì)于其中的民間糾紛和對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等輕微違反治安管理行為，可以引入人民調(diào)解［5］。筆者所在公證處在上級(jí)和各相關(guān)部門的支持下，于2020 年開始推進(jìn)在派出所成立駐所公證調(diào)解室工作，并將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣，直至目前，在全區(qū)的所有派出所和交警大隊(duì)推廣成立駐所（交警大隊(duì)）公證調(diào)解室，負(fù)責(zé)參與110 接處警案件中的民事糾紛和輕微治安糾紛以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心矛盾糾紛調(diào)處工作，年均調(diào)處糾紛約5000 起，極大地解放了基層民警的警力和鎮(zhèn)（街）復(fù)雜疑難案件的調(diào)處壓力［6］。

接下來，以筆者本人參與調(diào)解的矛盾糾紛為例，進(jìn)行公證參與人民調(diào)解在實(shí)踐中應(yīng)用的說明。

（一）案例1

劉某、林某和某融資租賃有限公司因一輛小型普通客車歸屬問題產(chǎn)生糾紛到派出所報(bào)案，劉某向某融資租賃有限公司租賃一輛小型普通客車，并謊稱該車輛為自己購(gòu)買，將該車輛抵押給債權(quán)人林某（劉某欠林某鋼筋貨款17 余萬(wàn)元）。因租賃期已滿，某融資租賃有限公司一直無(wú)法聯(lián)系上劉某，遂通過車輛定位系統(tǒng)找到該車輛，想直接將車輛開走，因此與林某產(chǎn)生沖突。

此時(shí)，調(diào)解員、公證員共同合作，重點(diǎn)普及相關(guān)法律法規(guī)，并苦口婆心地進(jìn)行勸說，告知林某該車輛的權(quán)屬人為某（廈門）融資租賃有限公司，并不能將該車輛作為林某與劉某債務(wù)糾紛的抵押物，此行為是違反法律規(guī)定的。并告知林某如果劉某拒不還款，可以就與劉某的債務(wù)糾紛尋求法律途徑進(jìn)行起訴；劉某也保證調(diào)解之后會(huì)盡快籌集款項(xiàng)歸還給林某。為保證調(diào)解協(xié)議的合規(guī)和可執(zhí)行性，由公證處參與調(diào)解協(xié)議的簽訂見證。并且因林某怕以后因?yàn)樵撥囕v是否歸還問題產(chǎn)生糾紛，遂由公證處對(duì)林某向某融資租賃有限公司的授權(quán)代理人吳某交付上述車輛的行為進(jìn)行證據(jù)保全公證。此后，糾紛當(dāng)事人對(duì)公證調(diào)解工作給予了高度的贊揚(yáng)［7］。

保全證據(jù)公證，是針對(duì)極易消失或獲取困難的證據(jù)，公證機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法事先加以提取、收存、固定、描述，以保持該證據(jù)的真實(shí)性和證明力的公證行為?！睹袷略V訟法》中提到，通過公證的法律事實(shí)及文書，人民法院可將其納入事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)中，然而若存在相反的證據(jù)且能夠?qū)C證明事實(shí)予以完全推翻的除外，這充分體現(xiàn)了公證具有較強(qiáng)的證明力。保全證據(jù)公證可為當(dāng)事人更高效地獲取有力證據(jù)，為接下來的訴訟提供可靠保障。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越活躍和群眾法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，保全證據(jù)公證發(fā)揮著越來越重要的作用，在司法審判中對(duì)于預(yù)防糾紛、減輕法院負(fù)擔(dān)、維護(hù)社會(huì)誠(chéng)信都具有積極的意義。

（二）案例2

萬(wàn)某因交通事故身亡，公證員與調(diào)解員通過與死者家屬溝通談話，安撫其情緒，積極宣講法律知識(shí)，加強(qiáng)對(duì)其心理方面的引導(dǎo)，漸漸穩(wěn)定了家屬的情緒，使其提出了訴求。最終，幫助雙方達(dá)成一致意見，成功接受了調(diào)解。且在調(diào)解中，因死者父母年老體邁，公證員主動(dòng)到交警大隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)為其辦理委托書公證，委托死者配偶全權(quán)處理萬(wàn)某交通事故的善后事宜，解決了死者家屬的后顧之憂。

委托公證是公證機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，按照相關(guān)法律規(guī)定，充分證明受委托人法律行為的合法性的公證模式。交通事故的處理有很多環(huán)節(jié)都需要家屬簽字、辦理相關(guān)手續(xù)，但現(xiàn)實(shí)中存在家屬年紀(jì)較大或者人在外地?zé)o法來回奔波的問題，因此公證處主動(dòng)作為，實(shí)時(shí)對(duì)接，為交通事故家屬辦理相關(guān)的公證事項(xiàng)，見證調(diào)解協(xié)議簽署，為交通事故處理中當(dāng)事人的權(quán)益保駕護(hù)航［8］。

除了作為人民調(diào)解工作中的專業(yè)補(bǔ)充外，在規(guī)范化運(yùn)作方面，公證處作為司法局下屬單位，在司法局的指導(dǎo)管理下，更有利于規(guī)范公證調(diào)解流程，規(guī)范化制作調(diào)解卷宗，提升調(diào)解質(zhì)量，把調(diào)解工作做到實(shí)處。調(diào)解工作的合情化、合理化，調(diào)解流程的合法化，調(diào)解文書的規(guī)范化，可以最大限度保證調(diào)解協(xié)議的履行率，同時(shí)，公證機(jī)構(gòu)在調(diào)解過程中出具的公證文書，鏈接了人民調(diào)解和法院訴訟的橋梁，打通了調(diào)解難題的“最后一里路”，避免司法資源被大規(guī)模浪費(fèi)，使得法院擁有了更多的時(shí)間用于司法裁判與法律研究，使公證調(diào)解助力于人民調(diào)解工作的更廣泛開展。