個(gè)人債務(wù)集中清理與公證參與

林成麗

浙江省溫州市華東公證處，浙江 溫州 325000

一、概念甄別

個(gè)人債務(wù)集中清理制度，是指作為債務(wù)人的自然人因消費(fèi)或經(jīng)營活動導(dǎo)致其個(gè)人資產(chǎn)無法償還其全部到期債務(wù)時(shí)，通過特定程序?qū)鶆?wù)人多個(gè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系概括集中于一體，進(jìn)行清理、執(zhí)行，包括對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算、對剩余債務(wù)進(jìn)行豁免，其結(jié)果是使得“誠實(shí)而不幸”的債務(wù)人能夠獲得重新開始的機(jī)會，使得多個(gè)債權(quán)能獲得公平、有效清償?shù)囊惶字贫纫?guī)范。有人把它定義為個(gè)人破產(chǎn)，也有人把它歸類為執(zhí)行和解，但都不能準(zhǔn)確體現(xiàn)和使人理解該制度的實(shí)質(zhì)意義。所謂個(gè)人債務(wù)集中清理，“在現(xiàn)有法律框架內(nèi)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行和解的范疇，但其目的在于獲得與實(shí)施個(gè)人破產(chǎn)制度類似的社會效果”［1］。因而我們不能簡單把個(gè)人債務(wù)集中清理制度直接等同于執(zhí)行和解抑或個(gè)人破產(chǎn)。它應(yīng)時(shí)代而生，兼具了執(zhí)行性和破產(chǎn)性兩大特性，是過渡時(shí)期介于執(zhí)行特別程序與個(gè)人破產(chǎn)制度之間的一種特殊產(chǎn)物。

二、特殊屬性

個(gè)人債務(wù)集中清理制度在特殊時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生，原因有二：

（一）制度缺位

《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）將企業(yè)之外的其他主體形式，如個(gè)人、合伙商、自然人都排除在破產(chǎn)制度之外。這便導(dǎo)致各種自然人主體雖達(dá)到破產(chǎn)客觀狀態(tài)，卻缺乏相應(yīng)的市場退出機(jī)制，無法通過破產(chǎn)程序解決債務(wù)問題，從而引發(fā)了一系列的消極社會影響。例如在個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)比較盛行的地區(qū)，中小企業(yè)主互相擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保、交叉擔(dān)保比比皆是，公司經(jīng)營不善引發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)。即使企業(yè)通過破產(chǎn)清算或重整程序獲得新生，但擔(dān)保鏈牽連出眾多自然人擔(dān)保人仍需在責(zé)任范圍內(nèi)繼續(xù)承擔(dān)連帶責(zé)任，從而導(dǎo)致一系列惡性循環(huán)，激增的個(gè)人債務(wù)無從化解更加激化社會矛盾。這間接導(dǎo)致《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有發(fā)揮出應(yīng)有的社會調(diào)整作用，從而使我國的破產(chǎn)法被學(xué)術(shù)界稱之為“半部破產(chǎn)法”。

（二）價(jià)值目標(biāo)

目前開展個(gè)人債務(wù)集中清理的試點(diǎn)城市有浙江溫州、臺州、麗水，以及江蘇吳江、睢寧等地，深圳則借“建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)”之勢，開展了特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)立法實(shí)踐，于2021 年3 月正式實(shí)施了全國首部個(gè)人破產(chǎn)法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》。各地法院也紛紛展開了類似個(gè)人破產(chǎn)制度的試點(diǎn)工作，目的在于賦予“誠實(shí)而不幸”的、處于實(shí)質(zhì)破產(chǎn)狀態(tài)的個(gè)人以“重生”機(jī)會，為個(gè)人債務(wù)人提供有“代價(jià)”的司法救濟(jì)，促進(jìn)客觀執(zhí)行不能的案件退出并優(yōu)化營商環(huán)境。從長遠(yuǎn)價(jià)值目標(biāo)看，它是為推動個(gè)人破產(chǎn)制度的立法和實(shí)踐，也是為今后“個(gè)人破產(chǎn)法”的出臺作鋪墊，從而最終建立全面的個(gè)人破產(chǎn)制度。

三、模式介紹

目前個(gè)人債務(wù)集中清理制度試點(diǎn)較為成功的有浙江模式和深圳模式。

（一）浙江模式

浙江模式是依托執(zhí)行程序的個(gè)人債務(wù)清償，即執(zhí)行案件轉(zhuǎn)成破產(chǎn)案件即作為個(gè)債清理案件。債權(quán)人會議表決通過債務(wù)人提出的重整方案，債務(wù)人完全履行完畢，雙方債權(quán)債務(wù)關(guān)系最終歸于消滅；沒有通過重整方案或債務(wù)人無法完全按重整方案清償?shù)?，則恢復(fù)強(qiáng)制執(zhí)行程序。浙江省陸續(xù)公布了多個(gè)關(guān)于個(gè)人債務(wù)清理程序的地方性司法文件，如《執(zhí)行程序轉(zhuǎn)個(gè)人債務(wù)清理程序?qū)徖硪?guī)程（暫行）》（臺州市中級人民法院2019 年頒布），《關(guān)于個(gè)人債務(wù)集中清理的實(shí)施意見（試行）》（溫州市中級人民法院2019 年頒布），以及《浙江法院個(gè)人債務(wù)集中清理（類個(gè)人破產(chǎn)）工作指引（試行）》（浙江省高級人民法院2020年頒布，以下簡稱《浙江指引》），各地司法機(jī)關(guān)紛紛依規(guī)定開展了個(gè)人債務(wù)清理案件的實(shí)踐工作。總的來講，臺州試點(diǎn)注重“執(zhí)行轉(zhuǎn)個(gè)人債務(wù)清理”的操作流程與程序機(jī)制，而溫州試點(diǎn)將公職管理人、失權(quán)與復(fù)權(quán)、債務(wù)豁免等制度納入個(gè)人債務(wù)集中清理中，整個(gè)程序設(shè)計(jì)突出以債權(quán)人意思自治為原則，并特設(shè)公職管理人制度。

此外，江蘇省睢寧縣人民法院、江蘇省吳江區(qū)法院，基于江蘇省高院的授權(quán)也陸續(xù)開展了債務(wù)清理機(jī)制探索工作，在制度設(shè)計(jì)上也大同小異。值得一提的是，山東省高青縣人民法院將個(gè)人債務(wù)清理案件的主體范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，特別是將公司法人人格否認(rèn)與個(gè)人財(cái)產(chǎn)混同的情形下仍需要承擔(dān)責(zé)任的股東也囊括在個(gè)人債務(wù)清理案件的主體范圍之內(nèi)，從而解決了企業(yè)破產(chǎn)程序所帶來的個(gè)人債務(wù)清理問題。

（二）深圳模式

深圳是國內(nèi)首個(gè)進(jìn)行個(gè)人破產(chǎn)立法嘗試的城市，2020 年8 月26 日深圳市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次會議審議通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》，并于2021 年3 月1 日起開始施行。深圳模式設(shè)立了破產(chǎn)事務(wù)管理部門，承擔(dān)個(gè)人破產(chǎn)中的行政事務(wù)，類似于溫州市司法局專門設(shè)立的破產(chǎn)公職管理人工作處。同時(shí)，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》明確了由深圳市人民政府確定的工作部門或者機(jī)構(gòu)來行使個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)的行政管理職責(zé)，該機(jī)構(gòu)主要職責(zé)包括審核破產(chǎn)管理人的資質(zhì)，提出并確定管理人；對破產(chǎn)管理人的職責(zé)進(jìn)行管理、監(jiān)督；協(xié)助調(diào)查債務(wù)人相關(guān)破產(chǎn)欺詐和相關(guān)違法行為；實(shí)施破產(chǎn)信息登記和信息公開制度等等。此外，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》也明確規(guī)定了破產(chǎn)管理人的具體人選及應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，對于個(gè)人破產(chǎn)司法實(shí)踐具有重要意義。

四、公證參與

（一）以管理人身份為契機(jī)

在個(gè)人債務(wù)集中清理制度相關(guān)程序設(shè)置中引入管理人，是通過借鑒其他國家和地區(qū)的個(gè)人破產(chǎn)制度與我國的企業(yè)破產(chǎn)制度，并進(jìn)行綜合衡量之后而確立的。

美國聯(lián)邦政府破產(chǎn)托管人是政府委任的官員，其核心工作是負(fù)責(zé)對于私人破產(chǎn)管理人進(jìn)行監(jiān)督和管理，而私人破產(chǎn)管理人單純以個(gè)人的身份為了取得報(bào)酬為目的而為私人破產(chǎn)主體提供專業(yè)的管理服務(wù)；英國個(gè)人自愿整理程序主要適用于商自然人，而商自然人債務(wù)總額一般較大，可能存在多重的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，因而其債權(quán)債務(wù)關(guān)系相比較為復(fù)雜。因此，英國的破產(chǎn)管理署下設(shè)官方接管人，官方接管人是破產(chǎn)管理署的公務(wù)員，擔(dān)任管理人承擔(dān)破產(chǎn)事務(wù)工作。日本個(gè)人破產(chǎn)制度中的小規(guī)模個(gè)人再生程序僅設(shè)有個(gè)人再生委員，主要是對個(gè)人債務(wù)人的資產(chǎn)、收入等進(jìn)行調(diào)查，對個(gè)人債務(wù)人提出專業(yè)性的建議，協(xié)助法院評估債權(quán)等，但具體而言，管理人職能是由法院根據(jù)案件的復(fù)雜程度以及需求進(jìn)行調(diào)整的，而并非享有所有的職權(quán)［2］。我國香港地區(qū)個(gè)人破產(chǎn)程序中相對于內(nèi)地破產(chǎn)程序的一個(gè)主要特點(diǎn)是設(shè)置了官方破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，由破產(chǎn)管理署的助理署長對個(gè)案進(jìn)行處理及掌管，包括破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的變現(xiàn)、分配、調(diào)查破產(chǎn)原因、調(diào)查破產(chǎn)人操守等等，并對個(gè)人破產(chǎn)案件中的受托人進(jìn)行監(jiān)督［3］。可見，其他國家和地區(qū)可類比的制度設(shè)計(jì)中，大多設(shè)有官方管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)破產(chǎn)管理人事務(wù)，如美國聯(lián)邦政府破產(chǎn)托管人是政府官員，并負(fù)責(zé)私人破產(chǎn)管理人；英國以官方接管人個(gè)人對外，我國香港地區(qū)是由官方破產(chǎn)管理署對個(gè)人破產(chǎn)案件中的受托人進(jìn)行監(jiān)督。英國和日本個(gè)人破產(chǎn)制度賦予法院確定管理人職能范圍與自由裁量權(quán)，管理人的職能與薪酬的高低與案件難易程度密切相關(guān)，此舉可降低程序成本的支出，減少成本負(fù)擔(dān)，從而提高金融債權(quán)的實(shí)現(xiàn)率。

我國各地法院在開展個(gè)人債務(wù)集中清理制度試點(diǎn)工作中，對于管理人制度的設(shè)置稍有不同。例如，浙江省高級人民法院發(fā)布了《浙江指引》，指出個(gè)人債務(wù)集中清理工作的破產(chǎn)管理人，可以是管理人名冊中的社會中介機(jī)構(gòu)及其執(zhí)業(yè)律師、執(zhí)業(yè)注冊會計(jì)師，也可以是政府部門的公職管理人。并且債權(quán)人及債務(wù)人可以協(xié)商在名冊中選定管理人?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》中規(guī)定，破產(chǎn)管理人可由律師、注冊會計(jì)師以及其他具有法律、會計(jì)、金融等專業(yè)資質(zhì)的個(gè)人或者相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)擔(dān)任，管理人接受人民法院、破產(chǎn)事務(wù)管理部門、債權(quán)人會議及債權(quán)人委員會的監(jiān)督?？v觀《企業(yè)破產(chǎn)法》及各地針對試點(diǎn)工作發(fā)布的地方性司法文件來看，公證的社會中介屬性為公證介入破產(chǎn)事務(wù)提供了法律依據(jù)。而通過公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理人的設(shè)立更像是一把鑰匙，為公證介入個(gè)人債務(wù)集中清理制度打開了一扇大門。

（二）管理人的設(shè)立需要基于公證的中立性與公信力

明確管理人的法律地位非常必要。管理人究竟是債權(quán)人的代理人還是債務(wù)人的代理人？假如管理人作為債權(quán)人的代理人，則個(gè)人債務(wù)集中清理整個(gè)過程中，管理人將偏向于債權(quán)人，從而保障債權(quán)人利益的最大化，故而忽視對債務(wù)人的適當(dāng)利益保護(hù)。如果管理人作為債務(wù)人的代理人，那么原來處在經(jīng)濟(jì)洼地的債務(wù)人卻被抬上法律保護(hù)的高地，反而助長了借貸人不合理、不理性的消費(fèi)需求。破產(chǎn)法的理念從由最初的“債權(quán)人中心主義”不斷向“債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益平衡”發(fā)生轉(zhuǎn)變，公平價(jià)值作為破產(chǎn)法的價(jià)值目標(biāo)，貫徹破產(chǎn)程序的整個(gè)靈魂。管理人的法律地位需要始終保持中立，只有保持獨(dú)立的法律地位，才能在個(gè)人債務(wù)集中清理程序中充分尊重債權(quán)人、債務(wù)人之間的意思自治，兼顧公平與優(yōu)先，均衡保護(hù)債權(quán)人的利益。而管理人的“中立性”又決定了管理人必須有“公信力”。我國個(gè)人破產(chǎn)法律制度至今沒有出臺，最大的障礙在于很多人認(rèn)為債務(wù)人會利用合法形式掩蓋非法目的，借個(gè)人破產(chǎn)之由實(shí)現(xiàn)逃債的目的，實(shí)現(xiàn)非法目的。由公證參與個(gè)人債務(wù)集中清理案件，可以打破對個(gè)人破產(chǎn)制度的誤解與不信任。因而管理人需要具備一定的公信力。破產(chǎn)程序的設(shè)計(jì)往往圍繞“管理人”為中心展開，由管理人管理債務(wù)人財(cái)產(chǎn)、行使破產(chǎn)撤銷權(quán)、規(guī)劃清算與重整方案等大量的事務(wù)性工作。只有管理人具備一定的威懾力，才能鼓勵(lì)參與者遵守信用，使得所有債權(quán)人得到平等、合法、公正的清償。

（三）公證參與司法輔助事務(wù)的延伸

公證的法律職能是與司法的實(shí)質(zhì)意義相融合的。公證人員和審判人員共同的司法理念，以及公證的非訟裁判職能、公證的程序性規(guī)范、較高的社會公信力、從業(yè)人員的高素質(zhì)等因素，為公證參與人民法院司法輔助業(yè)務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，［4］也為公證參與個(gè)人債務(wù)集中清理奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。實(shí)踐中，公證一直積極參與地方人民法院司法輔助事務(wù)，取得了良好效果。一方面，基于公證權(quán)的非訴性、預(yù)防性，公證參與司法調(diào)解，將當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議移交人民法院，由人民法院按照法律規(guī)定出具民事調(diào)解書或相應(yīng)處理；因而在個(gè)人債務(wù)集中清理案件中，由公證人作為管理人能夠充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，可以對債權(quán)債務(wù)關(guān)系進(jìn)行調(diào)解，作出書面調(diào)解協(xié)議并賦予其強(qiáng)制執(zhí)行效力；另一方面，基于公證文書的“證據(jù)之王”地位，公證參與證據(jù)保全、調(diào)查取證，能夠核實(shí)訴訟中涉及財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬和占有、使用、處分等情況。因而公證人作為管理人，可以對債務(wù)人送達(dá)文書的過程進(jìn)行全程錄音錄像，對清點(diǎn)、審核、接管債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)過程進(jìn)行證據(jù)保全，對召開債權(quán)人會議并促成通過清理方案表決的過程進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督。公證參與司法輔助事務(wù)是將公證程序的運(yùn)作嵌入法院的審判執(zhí)行工作過程，而公證參與個(gè)人債務(wù)集中清理是將公證程序的運(yùn)作與法院的破產(chǎn)案件進(jìn)行深度合作。

（四）助力法院探索破產(chǎn)審判權(quán)與破產(chǎn)事務(wù)管理權(quán)的適度分離

個(gè)人債務(wù)集中清理制度處處體現(xiàn)著意思自治原則，例如全體決定表決機(jī)制、債務(wù)人權(quán)利讓渡和義務(wù)擴(kuò)大等等。因而法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)清自己的角色定位，把握司法介入案件的尺度，避免對案件的過多干預(yù)。在個(gè)人債務(wù)集中清理案件中，法院應(yīng)負(fù)責(zé)債權(quán)人與債務(wù)人雙方的引導(dǎo)釋明工作，不參與債權(quán)人與債務(wù)人之間的利益判斷；負(fù)責(zé)審查清理方案的合法性與合理性，不利用公權(quán)力干擾合意結(jié)果。整個(gè)案件流程設(shè)計(jì)不應(yīng)以法官為主導(dǎo)模式，反而全程更應(yīng)突出管理人的組織和協(xié)調(diào)作用。公證介入個(gè)人債務(wù)集中清理案件，能夠使其在適用領(lǐng)域內(nèi)獨(dú)立發(fā)揮作用，并與訴訟機(jī)制形成聯(lián)動，適度分離了破產(chǎn)審判權(quán)與破產(chǎn)事務(wù)管理權(quán)。法治框架下，公證、審判、檢察、律師均為司法制度的組成部分，而法治的力量理應(yīng)有所分工，法治力量的分工體現(xiàn)為法律職業(yè)人內(nèi)部的分工。［5］

綜上所述，本文認(rèn)為在司法活動中引入公證資源，是法院非核心司法權(quán)能的社會化，有利于司法資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)司法整體減負(fù)，使法院可以集中司法資源，回歸核心審判業(yè)務(wù)。積極引入公證作為糾紛治理主體協(xié)同治理社會糾紛，也是深化訴源治理機(jī)制，在法律服務(wù)領(lǐng)域更好滿足當(dāng)事人需要的創(chuàng)新舉措。