區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中營(yíng)商環(huán)境法治化路徑研究

夏光榮 金艷紅

中共萍鄉(xiāng)市委黨校，江西 萍鄉(xiāng) 337000

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)，國(guó)際國(guó)內(nèi)區(qū)域一體化成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新態(tài)勢(shì)。黨的十八大以來，國(guó)內(nèi)區(qū)域合作在不同層面展開，區(qū)域發(fā)展日益協(xié)調(diào)，這也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟的表現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展又提出了一系列重要舉措。我們要深刻認(rèn)識(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大意義，有利于推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型升級(jí)。下好全國(guó)一盤棋，協(xié)調(diào)發(fā)展是制勝要訣。但國(guó)內(nèi)區(qū)域合作進(jìn)展并不順利，存在一定的問題。經(jīng)深入分析發(fā)現(xiàn)，雖充分發(fā)揮了市場(chǎng)資源配置的決定性作用，但市場(chǎng)有時(shí)會(huì)出現(xiàn)失靈問題，阻礙國(guó)內(nèi)區(qū)域融合進(jìn)程［1］。要解決市場(chǎng)失靈問題，關(guān)鍵舉措在于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境的法治化。營(yíng)商環(huán)境是市場(chǎng)主體在市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、退出過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件。良好的營(yíng)商環(huán)境致力于實(shí)現(xiàn)政府治理、市場(chǎng)治理、企業(yè)治理三者的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“看不見的手和看得見的手”都用好，兩者有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充，集聚市場(chǎng)各類發(fā)展要素，實(shí)現(xiàn)更高程度上的有序自由流動(dòng)，共同推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的特征分析

當(dāng)前，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，向高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)。區(qū)域融合發(fā)展契合轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展要求，其目的就是解決發(fā)展不平衡、不充分問題，通過合作與協(xié)調(diào)發(fā)展整合區(qū)域內(nèi)資源等，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益最大化，同時(shí)又使區(qū)域內(nèi)各利益體都受益，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到整體發(fā)展。黨的十八大以來“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、珠三角城市群和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等，成為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要空間載體，不同城市區(qū)域依托各自的優(yōu)勢(shì)與發(fā)展基礎(chǔ)，整合區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)等，培育各自區(qū)域發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，有的區(qū)域甚至實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源互聯(lián)互通等，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)合近年來發(fā)展實(shí)踐，區(qū)域融合發(fā)展呈現(xiàn)以下特征：

（一）單一經(jīng)濟(jì)合作向全面合作轉(zhuǎn)變

伴隨著區(qū)域融合程度的深入推進(jìn)，合作內(nèi)容擴(kuò)大到生產(chǎn)、生活和生態(tài)等領(lǐng)域。合作范圍涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等方面。合作動(dòng)力由資源驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，在重視區(qū)域之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)外，也重視區(qū)域各方面自主創(chuàng)新，依靠科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展［2］。同時(shí)，更加重視合作的深度，在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，逐步展開區(qū)域之間制度一體化建設(shè)，形成區(qū)域之間的高度融合，立足建立長(zhǎng)期、共贏、穩(wěn)定的合作關(guān)系。如有的區(qū)域基于自身的條件與現(xiàn)有基礎(chǔ)，充分遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈體系等協(xié)同共建。區(qū)域合作由單一經(jīng)濟(jì)合作向全面合作轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

（二）市場(chǎng)與政府緊密結(jié)合共同作用

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深化，立足國(guó)內(nèi)新發(fā)展階段，新發(fā)展格局，強(qiáng)調(diào)以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，關(guān)鍵在于解決區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分問題，進(jìn)而縮小區(qū)域之間差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，市場(chǎng)發(fā)揮著資源配置決定作用，政府的作用則是維護(hù)市場(chǎng)秩序，兩者緊密結(jié)合才能更好促進(jìn)市場(chǎng)各要素有序流通。因市場(chǎng)也會(huì)出現(xiàn)失靈問題，如企業(yè)趨利性會(huì)導(dǎo)致企業(yè)投資扎堆效應(yīng)、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)生資源浪費(fèi)等，此時(shí)需要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，避免資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。

二、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中法治化營(yíng)商環(huán)境必要性

區(qū)域融合發(fā)展特征表明我國(guó)在處理市場(chǎng)與政府、區(qū)域深度融合等問題上還存在更多的挑戰(zhàn)。當(dāng)前區(qū)域融合在市場(chǎng)與政府權(quán)力配置上不協(xié)調(diào)；市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)矛盾更加突出；有的地方還存在地方保護(hù)主義等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化改革，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深入推進(jìn)，在遵循客觀規(guī)律下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是進(jìn)一步打破區(qū)域行政壁壘和制度機(jī)制障礙，必須克服地方保護(hù)主義，打破區(qū)域隔閡，消除市場(chǎng)壁壘，因此需要構(gòu)建良好的營(yíng)商環(huán)境。而法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，法治化是營(yíng)商環(huán)境構(gòu)建的保障，能夠?yàn)闋I(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提供制度支撐，協(xié)調(diào)好區(qū)域融合發(fā)展中的矛盾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化目標(biāo)。

（一）有助于構(gòu)建區(qū)域內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

構(gòu)建區(qū)域合作中企業(yè)營(yíng)商環(huán)境工作必須依靠法治。一方面，法律對(duì)市場(chǎng)行為的邊界進(jìn)行了界定，規(guī)范市場(chǎng)交易，保障市場(chǎng)主體權(quán)利平等；另一方面，從市場(chǎng)管理、政策法規(guī)等方面努力創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促使經(jīng)營(yíng)行為合法規(guī)范，建立良好的市場(chǎng)秩序，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平，形成統(tǒng)一開放大市場(chǎng)［3］。

（二）有助于增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展信心

法治的確定性、可預(yù)期性，具有增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者心理預(yù)期的作用，推動(dòng)其持續(xù)開展創(chuàng)新與投入，吸引更多資本、人才等聚集，促使企業(yè)在區(qū)域內(nèi)深深扎根，盤活區(qū)域內(nèi)的各類資源，提升企業(yè)自身內(nèi)在動(dòng)力。事實(shí)也證明，營(yíng)商環(huán)境的法治化是民營(yíng)企業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要軟實(shí)力和外部環(huán)境保障。

（三）有助于保障區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)主體權(quán)益

法治的本質(zhì)是制約公權(quán)力，保障私權(quán)利。法治化營(yíng)商環(huán)境重視并保障市場(chǎng)主體的所有權(quán)，而保障所有權(quán)是維護(hù)生產(chǎn)力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，通過法治化平等，促使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者在區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中身份、權(quán)利等平等。尤其是在權(quán)益受到侵害時(shí)，提供司法救助。在造成損害時(shí)，嚴(yán)懲相關(guān)犯罪行為，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。

三、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中營(yíng)商環(huán)境法治化爭(zhēng)議

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，要求法治作為市場(chǎng)行為的準(zhǔn)則，營(yíng)商環(huán)境法治化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展目標(biāo)的根本保障，但實(shí)踐中存在兩種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：

誤區(qū)一：營(yíng)商環(huán)境法治化是政府借用法律建立區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)秩序，會(huì)對(duì)區(qū)域融合進(jìn)行管制或是約束。事實(shí)上，營(yíng)商環(huán)境法治化本質(zhì)是制約公權(quán)力，界定政府的權(quán)力邊界，側(cè)重引導(dǎo)社會(huì)各主體依據(jù)法律進(jìn)行自我治理。其目的就是引導(dǎo)市場(chǎng)主體相信政府在區(qū)域融合中的首要目的是維護(hù)社會(huì)公正，使市場(chǎng)主體相信競(jìng)爭(zhēng)將按預(yù)期進(jìn)行，在政府的宏觀調(diào)控中，約束政府權(quán)力，將權(quán)力納入法治化軌道，盡可能減少“權(quán)力尋租”破壞公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的發(fā)生。

誤區(qū)二：營(yíng)商環(huán)境法治化會(huì)加重區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中的社會(huì)成本，造成資源的浪費(fèi)等。事實(shí)上，法治的確定性、可預(yù)期性等特點(diǎn)，彌補(bǔ)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，尤其是在區(qū)域合作與協(xié)調(diào)中，因市場(chǎng)主體利益的自發(fā)驅(qū)動(dòng)性，營(yíng)商環(huán)境法治化有利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投向，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)置合理的框架與邊界，為區(qū)域融合提供有效公共資源，協(xié)調(diào)區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)布局與規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域合作中多方利益，規(guī)避信息不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)，破除地方保護(hù)主義等，進(jìn)一步優(yōu)化資源的配置，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各要素的有序自由流動(dòng)，進(jìn)而降低企業(yè)制度性交易成本。

四、區(qū)域合作與協(xié)調(diào)發(fā)展中營(yíng)商環(huán)境法治化的路徑

基于區(qū)域融合的特征，破除對(duì)法治營(yíng)商環(huán)境的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境法治化，必須正視區(qū)域融合發(fā)展過程中優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境存在的問題。如區(qū)域合作涉及地方不同層級(jí)之間的相互協(xié)作，關(guān)于各地政府部門的職責(zé)權(quán)限有待進(jìn)一步明確，區(qū)域合作范圍之內(nèi)的政策制定、執(zhí)行等有待形成統(tǒng)一的體系；涉及區(qū)域內(nèi)執(zhí)法規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題等［4］。區(qū)域融合中營(yíng)商環(huán)境的法治化，就是發(fā)揮法律制度作為生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互促進(jìn)的紐帶功能，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，應(yīng)從以下方面著力營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。

（一）遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置決定性作用，轉(zhuǎn)變政府職能

正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)與政府的關(guān)系，建立區(qū)域融合發(fā)展聯(lián)合工作協(xié)同機(jī)制。區(qū)域融合向全面合作轉(zhuǎn)變，意味著區(qū)域合作的領(lǐng)域擴(kuò)大，區(qū)域協(xié)調(diào)程度越來越高。但在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，不能片面追求市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要正視市場(chǎng)并非全能的現(xiàn)實(shí)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，要求轉(zhuǎn)變政府職能。建立區(qū)域融合發(fā)展聯(lián)合工作協(xié)同機(jī)制，包括區(qū)域各項(xiàng)政策解讀、各項(xiàng)操作流程等，從更為可操作、可實(shí)現(xiàn)的層面落實(shí)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，協(xié)調(diào)區(qū)域融合中非市場(chǎng)因素引起的矛盾等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共資源的合理高效配置，發(fā)揮政府監(jiān)督市場(chǎng)運(yùn)行與糾正市場(chǎng)失靈的職能。

區(qū)域融合發(fā)展向全方位合作過程中，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化不能依靠稅收、貨幣等工具進(jìn)行過度保護(hù)與優(yōu)待，而是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用，重視政策引導(dǎo)，需要從制度層面為其提供保障。一是建立信息公開制度，打通區(qū)域政企溝通信息壁壘，通過網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫等多種形式公開政策法規(guī)制定中的必要信息，推進(jìn)政企無縫對(duì)接；二是完善訴求表達(dá)渠道，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極作為，發(fā)揮其溝通橋梁的作用，促使政企有效溝通，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益訴求的規(guī)范化；三是明確政策制定的參與方式，政策法規(guī)制定應(yīng)充分聽取區(qū)域融合內(nèi)企業(yè)主體需求，綜合各方的意見與建議，讓政策法規(guī)充分反映大部分企業(yè)需求與合法權(quán)益等［5］。

（二）構(gòu)建“親清”新型政務(wù)營(yíng)商環(huán)境，制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)換

區(qū)域融合發(fā)展過程中要構(gòu)建“親清”新型政務(wù)營(yíng)商環(huán)境是推動(dòng)區(qū)域融合高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手和動(dòng)力機(jī)制。黨的十九大報(bào)告中將其明確概括為“親”“清”兩個(gè)字，在法治與規(guī)制的關(guān)系中更為靈活調(diào)適與定位，實(shí)現(xiàn)功能的嬗變。一是持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，提升政務(wù)服務(wù)水平。區(qū)域融合在市場(chǎng)調(diào)節(jié)下，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)要素更為有序地自由流動(dòng)，以良好的營(yíng)商環(huán)境為支撐。營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化體現(xiàn)在服務(wù)更優(yōu)、門檻更低、負(fù)擔(dān)更輕、機(jī)制更活、保障更全。具體來說，起到讓跨區(qū)域?qū)徟马?xiàng)減少、辦事效率提高的作用，讓區(qū)域合作市場(chǎng)主體增加對(duì)市場(chǎng)與政府的信心，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供更為高效便捷的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境。二是引領(lǐng)市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值、個(gè)人價(jià)值、社會(huì)價(jià)值三者統(tǒng)一，發(fā)揮區(qū)域合作中發(fā)展迅速的市場(chǎng)主體的示范引領(lǐng)作用。無論是政府服務(wù)管理者還是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者，都要堅(jiān)持把紀(jì)律規(guī)矩挺在前面，積極主動(dòng)營(yíng)造“親清”營(yíng)商環(huán)境。尤其著重引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮黨建引領(lǐng)在企業(yè)發(fā)展中的積極作用，落實(shí)企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，轉(zhuǎn)化企業(yè)治理效能，培養(yǎng)現(xiàn)代化企業(yè)文化。同時(shí)在政府服務(wù)管理中，不斷扎牢制度的籠子，完善權(quán)力清單制度，在法律規(guī)定內(nèi)行使公權(quán)力，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，提升?yōu)化政府服務(wù)。

（三）健全區(qū)域融合優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

協(xié)調(diào)是區(qū)域融合持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，區(qū)域融合程度不斷提高，在不斷優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境過程中，呈現(xiàn)出更加注重發(fā)展機(jī)會(huì)公平、更加注重資源配置均衡，區(qū)域內(nèi)各類要素更加合理流動(dòng)和高效集聚的特點(diǎn)。這正是由于實(shí)踐的推進(jìn)所取得的巨大成效，因此更需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升認(rèn)識(shí)。必須清醒認(rèn)識(shí)到，既要轉(zhuǎn)變政府職能，又要構(gòu)建“親清”的新型政務(wù)營(yíng)商環(huán)境，更重要的是在融合發(fā)展的過程中，重視健全完善優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。尤其是回顧總結(jié)過往區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐中遇到的新問題，要與時(shí)俱進(jìn)，更新完善營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)。一是厘定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)維度，準(zhǔn)確把握營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)成要素。其中包括政企之間溝通交流是否暢通、政企溝通交流是否平等、政府是否積極主動(dòng)作為為企業(yè)解決實(shí)際困難、區(qū)域內(nèi)政務(wù)環(huán)境是否透明廉潔、是否因政府行為加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、企業(yè)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中是否因營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化提升活躍度等［6］。二是精準(zhǔn)定位區(qū)域融合中營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)，在明確的政府企業(yè)權(quán)責(zé)空間以及綜合考慮區(qū)域融合發(fā)展遇到的急需解決的問題，在現(xiàn)有的營(yíng)商環(huán)境評(píng)級(jí)體系上，從更為具體可操作的指標(biāo)上明確細(xì)化。如明確區(qū)域合作事項(xiàng)辦理流程以及時(shí)間，大力推出以大數(shù)據(jù)為支撐，風(fēng)險(xiǎn)可控的線上快捷審批服務(wù)，解決跨區(qū)跑批業(yè)務(wù)等［7］。通過對(duì)區(qū)域優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行具體化指標(biāo)評(píng)價(jià)，進(jìn)行實(shí)施效果的監(jiān)督監(jiān)測(cè)，調(diào)整優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境舉措，適應(yīng)區(qū)域融合發(fā)展需要，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落地見效，形成區(qū)域發(fā)展合力和新動(dòng)力，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。